核安全文化与核安保文化的共生性研究

王铁骊，高 山，刘 永，詹 晶

（南华大学，衡阳 421001）

核安全的含义包括广义和狭义两个方面。广义上的核安全包括核军控和裁军、防止核扩散和核恐怖主义、和平利用核能及防止核意外等一切与核相关的安全问题。狭义上的核安全（nu⁃clear safety）则强调保证核设施与核材料的正常运行状态，防止事故或减轻事故后果，以保护工作人员、公众和环境免受不当的辐射危害。核安保（nuclear security）则重点关注涉核材料及其附属设施的盗窃、蓄意破坏、非授权进入、非法转移和其他恶意行为的防范、探测和响应［1］。除非特殊说明，本文中所提到的核安全是狭义的核安全概念。虽然，狭义上的核安全与核安保是内涵各自侧重的两个概念，但从国际社会实践活动来看，核安全和核安保一直是国际社会积极推进的两大安全议题。

依据我国总体国家安全观和中国核安全观的内涵，核安全与核安保共同构成了国家核安全体系，是总体国家安全体系的有机构成部分。要想更好利用核能、实现更大发展，必须应对好各种核安全挑战，维护好核材料和核设施安全，而政治投入、国家责任、国际合作、安全文化是加强国际核安全体系建设的必要措施［2］。因此，积极推进核安全与核安保文化的建设，健全国家核安全体系（框架）是我国国家安全治理的必然要求。

1 核安全文化与核安保文化

从安全管理的实践来看，安全的保证体系除了需要技术的支持、法律法规的约束和规范化的管理外，更需要从人的行为上培养其“质疑态度、对自满情绪的防范、追求卓越的精神、个人责任感和自律意识”，所以，为了保护个人、社会和环境，每个国家都应当采取适当措施以确保促进与放射源有关的安全文化和安保文化［3］。

1.1 核安全文化的提出与发展

20世纪50年代，国际社会开始着力推进国际核能利用的安全机制建设，初步形成了以限制核能军用、促进核能民用的国际法律文件为基础并以国际原子能机构（International Atomic Energy Agency，IAEA）为组织核心，辅以多边及双边实践的国际核安全体系。随着核能和平利用的不断拓展，IAEA的工作重心逐渐转向核设施设计以及生产层面的安全（safety）问题及其治理，形成较为成熟的全球核安全体系（框架），涵盖国际立法手段（文书）、核安全标准体系、基于核安全标准的国际安全评估与服务以及核安全文化建设与评价体系。

1991年，IAEA 在《核安全文化》报告中，将核安全文化定义为：“存在于组织和个人中的特性和态度综合，强调核电站安全，因为其重要性应该得到全方位的重视”，提出了核安全文化的基本构成，如图1所示［4］。

图1 核安全文化的基本结构图Fig.1 Basic framework of nuclear safety culture

在核安全文化概念的基础上，IAEA先后就安全文化体系的建设内容、评价体系以及评价方法制定了一系列相关的文件和相关导则，为世界和各国核安全管理提供了一个为核安全作贡献的统一行为准则，如表1所示。

表1 核安全文化的形成与发展Table 1 Formation and development of nuclear safety culture

由于各国核能事业处于不同的阶段，面临的发展环境也不尽相同。因此，主要核大国纷纷立足于本国国情，以IAEA 提出的核安全文化导则为指导，着手建设和发展符合本国特色的国家核安全文化体系。以IAEA 所提出的“核安全文化系列术语”为基本准则，我国在2014 年发布了用于指导核设施单位开展安全文化体系建设与开展相关评价的《中国核安全文化手册》，该手册将核安全文化定义为：“相关组织和个人达成共识并付诸实践的价值观、行为准则和特性的总和”，并指出：核安全文化应以“安全第一”为根本方针，以维护公众健康和环境安全为最终目标，为我国核安全体系的建设指明发展方向。

1.2 核安保文化的提出与发展

2001年“9·11恐怖袭击事件”以后，防止对人或环境引起故意损害的核与辐射恐怖主义成为国际核安全领域的重点工作。根据国际裂变材料专家组公布的数据，截至目前，全世界共有高浓铀1370 吨，民用钚材料270 万吨，27 个国家拥有1 kg 以上的民用高浓铀。分布越来越广泛的核材料与放射源进一步增加了核材料流失、非法贩运和核与辐射恐怖主义威胁的风险。IEAE 启动核安保行动计划，仿效全球核安全体系建设框架，开始着手创建全球核安保框架，先后出台了核安保导则及相关指导文件，鼓励各国结合自己国情，开展本国的核安保建设。

在此背景下，IAEA提出了核安保文化的概念，指出核安保文化是“用于支持和加强核安保的一种手段，是个人、组织和机构在核安保领域中表现出的特性、态度和行为的综合体”；认为“参与实施实物保护的所有组织都应适当地优先考虑安保文化及其必要的维护，以确保其在整个组织中的有效实施”［5］；同时，依据核安保工作的推进需要，构建了核安保文化的基本框架，如图2所示。

图2 核安保文化的基本框架Fig.2 Basic framework of nuclear security culture

从核安保文化产生的背景和概念内涵来看，核安保文化的目的在于打击那些通过破坏或利用放射性物质来实施恶意的行为，以防止和避免由此带来的威胁。在国际层面，IAEA已经提出一套相对完整的核安保文化实施导则和相关文件，为各国核安保文化的建设指明了发展方向。与较为成熟的核安全文化体系相比，核安保文化正处于初期发展阶段；在各国实践层面，核安保文化尚处于由国家主导的推进阶段。

表2 核安保文化的提出与发展Table 2 Formation and development of nuclear security culture

综上所述，核安全文化强调的是如何通过管理活动和个人行为控制，来防范核科研、核生产和核材料运输过程中因为自然因素、技术因素和非故意行为而导致的核泄露事故，重在技术防范和规范管理。而核安保文化则重在防范、探测和响应涉及核材料、放射性物质及其附属设施的盗窃、蓄意破坏、非授权进入和非法转移等恶意行为，重在获取情报、保护实物、设计基准威胁和警戒等。两者从不同的角度关注核能利用过程中的安全问题，共同构成了国家安全体系不可缺少的组成部分。

2 核安全与核安保文化体系的一致性分析

尽管核安全与核安保文化体系存在着不同之处，但他们却有着共同的终级目的，即保证人员、环境和社会的辐射安全，以推进核能和平利用的可持续发展。同时，文化的本质是一个群体在特定时期的行为和态度的结合体，“态度和行为”构成了核安全与核安保文化体系建设与发展的共同基石。从文化体系的实施来看，有效的文化体系取决于科学的体系设计、宏观的政策支持、恰当的组织实施、持续的营运与维护、适时的评估与改进以及必要的人力资源。因此，国家政策、组织管理和员工行为是核安全与核安保文化体系实施的必要保障，两个文化体系在最终目的、运行基础和实施载体上存在着一致性。

2.1 最终目的的一致性

企业文化的最终目的是建立统一的价值和规范标准，以实现对员工思想、心理和行为的导向作用、约束作用、凝聚作用、辐射作用和激励作用，提升管理效率。核安全文化的目的是通过制订安全管理制度和行为规范，以确定辐射防护和安全问题作为首要的优先事项而得到组织和个人应有的重视；核安保文化的根本目的则是通过管理系统的优化和员工行为的约束，来确保核安保措施的实施因其重要性而受到组织和个人应有的关注［6］。虽然核安全文化和核安保文化在价值观与行为规范上有着内容上的不同，但两者最终的目的是促进组织和员工重视安全和安保问题，以避免放射性物质和相关设施可能产生的风险。

2.2 运行基础的一致性

态度和行为是文化的基本要素，这决定了两个文化体系的构成基础具有一致性，即均呈现出“无形与有形的有机融合”的特点。从无形的态度来看，在核安全文化体系中，“核安全是压倒一切的任务”，是组织和个人必须拥有的态度；在核安保文化体系中，“存在可信的威胁”和“核安保是重要的”是组织和员工应该持有的“信念与态度”［7］。从有形的行为来看，核安全文化体系主要由国家、组织、管理者和员工行为四个层面构成，强调了文化体系构建和推行离不开国家政策的引导、组织层面的监管以及管理者和员工的行为支持；核安保文化则强调了由理念和准则、管理系统、员工行为三个层面构成的金字塔体系，其中管理系统包括国家、组织和具体实施单位应实施的行为要求，而员工行为则包括具体管理者和工作人员的行为规范。因此，国家、组织、管理者和员工的行为要求是两个文化体系构建的四个必要构成部分。

2.3 实施载体的一致性

正如IAEA 汇编的《安全文化》手册上所说，除了所谓的“上帝行为”，在核电站发生的任何事故在某种程度上都是人为因素；反之，在消除和减轻这些潜在核事故风险和保证安全的方面，人却又发挥着积极作用。无论在核安全领域，还是核安保领域，个人行为承担着重要的安全责任，是一切安全和安保活动的最终载体。因此，两个文化体系所倡导的信念和态度需要贯彻到每个人，国家和组织的政策和法规依赖于人来执行，安全行为规范需要人来落实。核安全文化和核安保文化建设与运行的最终载体具有强烈的一致性。

3 两个文化体系的共生性分析

共生性源自于生态学的共生理论，指在同一生态系统中，两个或两个以上的物种之间相互依赖和互利共生的现象。核安全文化与核安保文化是国家安全文化复杂系统中的有机构成部分，所关注的都是核能利用领域的安全问题，追求的是“人员、环境和社会的辐射安全”目标，其具体的实施者则是基层核设施单位。因此，无论是核安全文化，还是核安保文化，他们的实现都必须依赖于国家政策的导向、监管机构的推进和企业自律行为。所以，两个文化体系在其形成与发展中存在着必然的共生性。我们探讨其共生关系，将有助于在监管资源有限的前提下，实现资源的优化、合理和高效配置。

3.1 法律法规的共生性

从IAEA 所倡导的核安全与核安保文化体系的基本框架结构中可以得出，国家政策在、两个文化体系建设与推行中承担着重要的责任。世界核安全进程亦证明，能否在一个国家建立起有效的核安全和核安保体系，主要取决于这个国家的政府是否愿意承担起这份建设和推行的责任。一国政府只有在政策制订层面上重视核安全和核安保体系的建设，通过法律法规框架的制定来声明核安全与核安保建设的必要性，明确各级组织在核安全和核安保领域的监管或实施职责，才能培育出高效的核安全文化与核安保文化。

一个国家的核能法律法规体系主要包括基础法、法规文件、安全导则、技术报告以及相关的标准和规范。核安全与核安保文化以相同的最终目的，共同支撑起整个核能和平利用的安全运行；以不同的放射性风险控制为具体目标，分别关注着自然风险、技术风险和人为风险所导致的核辐射安全问题。这决定了核安全与核安保在其所依赖的基础法律法规体系上存在着整合性，在安全导则、技术规范和标准制定上，则体现出各自的特色及其相互依赖性。其互利共生性具体表现在：

（1）基础法律的制定需要与国际接轨，确立核安全与核安保的必要性和重要性，融合核安全和核安保的基本内涵，为建立安全监管制度，制定相关的法规和导则等奠定必要的法律基础。

（2）行政法规的制定需要针对民用核设施的选址、设计、建造、运行和退役的安全问题，明确监管机构及职权分工、监管原则及程序等，其中应涵盖核安全与核安保的基本要求，体现出核安全文化与核安保协同运行的基本原则。

（3）安全导则和技术规范的制定需要结合核安全和核安保的特点，参考IAEA 所提供的指导性文件，结合国家自身的核能发展特点，有针对性地制定相关的技术文件和标准规范，在安全管理上体现两体系之间的相互支持和协同共生性。

3.2 组织管理的共生性

核安全与核安保同属于核监管的范畴，在致力于保护人、环境和社会，避免其遭受核辐射危害的任务上，核安全是核安保的基础，核安保是核安全的延伸，它们既独立存在又相互促进。为此，IAEA设置了肩负双重责任的Nuclear Safety&Se⁃curity 部门，发挥两者在核监管系统中的协同作用，致力于建设和推行可持续发展的、清晰明了且约束力强的世界核安全与核安保框架。同时，国家层面的法律和法规框架为核安全与核安保文化的建设提供了宏观的政策支持和方向引导，负责核事务的各级组织则承担着具体实施和运行维护责任。因此，只有监管部门和营运组织之间实现了安全与安保职能划分的协调和合作，才能保证核安全与核安保文化体系的高效运行。

（1）监管组织的协同管理。实践表明，一国的核安全与核安保文化的监管职责可以设置在相同或不同的部门。但若通过不同部门对核安全和核安保分别进行监管，两体系在建设内容上的重叠部分会导致监管工作在部门之间的重复性，引发多部门在监管领域上的矛盾和冲突。为保证监管的有效性，我们需要从成本控制、资源共享和优化配置的角度，在核安全监管机构与核安保监管机构之间建立起有效的沟通和协调机制，实现核安全与核安保监管责任的协同管理。

（2）营运组织的双重责任。无论是核安全文化，还是核安保文化，其直接的实施责任都会落实到具体的核设施运营单位中，即核设施运营组织需要承担起核安全与核安保文化建设的双重责任。因此，必须鼓励发展一种能够体现相互支持和合作共存的文化建设方案。如我们在价值观塑造上，应强调核安全与核安保并重的观念；在管理职责上，应设置能够统筹协调核安全与核安保文化建设的部门或岗位等。

3.3 员工行为的共生性

事实亦表明，人的因素是造成所有核安全与核安保事件或放射性设施故障的主要原因，涵盖了恶意行为、无意的人因失误以及相关的人机工程学问题、组织程序设计问题以及管理失效问题等多个领域。因此，在具体的核设施运营单位中，个人行为既需要符合核安全标准要求，又需要遵循核安保的行为规范。因此，安全行为和安保行为在个人行为系统中存在着共生性。

（1）管理者行为的兼性共生。虽然核安全文化和核安保文化都关注人的行为所带来的风险，但从侧重程度来细分，核安全文化重点关注非故意性的人为错误风险，而核安保文化则强调故意行为所导致的风险［5］。只有实现了核安全和核安保文化体系的有机结合和相互补充，才能真正意义上实现国家的核安全。这决定了核设施运营管理层必须鼓励发展以相互支持、共同发展和相互促进的兼性互利模式，来推进核安全与核安保文化的具体建设工作。

（2）个体行为的互利共生。无论是核安全文化还是核安保文化的建设，最终都要落实到个体行为上。个人对于自身作用和责任的理解和承诺、对于不断改进的承诺以及管理者的承诺对于核安全和核安保的实现具有十分重要的现实意义［8］。对同一组织的员工个人行为而言,既需要他们具有核安全质疑的态度，又需要他们树立核安保防范的意识。由于核安全与核安保行为的唇齿相依性，只有员工自觉地将核安全与核安保要求纳入个体行为中，实施行为和态度的内在自我约束机制，核安全人员与核安保人员保证实施个体行为的互利共性，才能有效地提升核安全文化和核安保文化的积极作用。

4 结束语

核安全与核安保是国家核安全体系的重要组成部分。这决定了核安全和核安保的协同并进是我国核安全治理现代化的核心内容。从文化体系构成来看，核安全文化与核安保文化均以国家、组织和个人为其构成体系的轴心，强调了政策制订、组织管理和个人行为的必要性和重要性。从其具体内容来看，核安全文化与核安保文化在政策支持、监管设计、组织责任、管理活动和信息共享与沟通等领域存在着不可分割性，为文化体系的互利共生和协同运行提供了可行性。因此，我们需要从法律法规、组织管理和员工行为的角度，深入探讨在核安全治理中核安全文化和核安保文化协同并进的实施路径和发展策略，充分发挥文化建设在国家核安全治理现代化实施中的积极作用。