美国核安全管理体制与法律体系探究及启示

王 逊，田 宇，黄 力

（生态环境部核与辐射安全中心，北京 100082）

核能发展与安全保障的关系是核安全管理体制改革与法律体系建设的核心议题。核能发展对于保障国家能源安全和应对环境气候变化等方面具有重要意义，但核能利用会提高公众、从业人员和自然环境受放射性危害的风险。因此，国家需要通过行政和法律手段加强核安全监督管理，以保障核能与核技术利用过程中的核安全。

美国是世界重要的核能与核技术利用大国，不但最早发展并形成了规模巨大的民用核能产业，而且率先形成了有效的核安全管理体制，建立了较为完善的核安全法律体系，基本实现了核能利用与安全保障之间的平衡，有关做法也为其他国家发展核能提供了借鉴。日本福岛核事故后，核安全更加受到政府、从业人员和社会公众重视。针对如何实现核能发展与安全保障之间的平衡，提高我国核与辐射安全水平，本文对美国现阶段核安全管理体制与法律体系进行了初步探究，为我国相关工作提出了建议。

1 美国核安全管理体制概述

美国核安全管理的主体是联邦政府及其相关机构、州政府和一些非政府组织（企业、团体），联邦政府对核能利用发展承担监督管理的主要职责。1974年前，美国原子能委员会（Atomic En⁃ergy Commission）对军用核能与民用核能开发活动实施统一的监督管理，该机构于1974 年被撤销，其核能安全管理职能分别由美国核管理委员会（Nuclear Regulatory Commission）与能源部（De⁃partment of Energy）承担，其中核管理委员会承担前原子能委员会的许可职能，对核材料与核设施活动颁发许可并进行监督，并开展与许可相关的研究工作，确保核能与核技术开发利用与安全保障之间的协调一致，能源部则根据《1974 年能源重组法》《1977 年能源部组织法》《1982 年核废物政策法》等相关法律规定对有关核能利用与核燃料循环领域的研究、开发和技术转移等一系列活动实施管理，并与国防部共同承担军用核材料与核设施的管理职责。此外，美国核管理委员会与能源部、商务部等其他相关联邦机构对有关核材料与核设施出口等方面内容的国际核贸易共同实施管理。在涉及放射性物品运输、环境辐射监测等领域，美国运输部（Department of Transporta⁃tion）与环保署（Environmental Protection Agency）等相关联邦机构也承担相应的管理职责［1］。

根据《1974年能源重组法》规定，美国核管理委员会作为美国核安全管理部门，由5 名委员组成。其主席由总统委任，参议院核准，任期为5年，承担行政、人事和预算等方面的职责，并由总统指定为核管理委员会官方发言人。核管理委员会包括反应堆保障咨询委员会与同位素医用咨询委员会，还包括17 个运营执行主任办公室。除总部外，核管理委员会下设4 个地区监督站和技术支持机构，这些机构共同监督美国核反应堆的日常运行状况。核管理委员会设立以来，已形成了完善的法律法规体系，形成统一有效的核事故应急管理体制与较为成熟的人才培训与认证机制，并在核安全信息公开等领域取得了良好的效果。

除此之外，在非政府层面，美国大学院校、公共机构、环保团体与其他机构也在核能利用过程的监督管理中发挥着一定的作用，这些机构不同程度地参与到核能与核技术研究开发、核安全监督管理与核能发展政策制定等相关领域，核管理委员会在核安全立法与许可证颁发等工作中也充分听取相关非政府机构意见，加强核安全信息公开与公众参与力度［2］。

1974 年，美国国会通过《能源重组法》，设立核管理委员会。该委员会承担原子能委员会的核安全管理职能，具有很强的独立性，主要体现在：一是结构的独立性，核管理委员会直接对总统负责，与其他政府部门或非政府组织不存在互相影响的关系，拥有相对独立的监管权力和制约机制；二是操作的独立性，联邦政府为保障核管理委员会正常行使职能，每年提供充足的财政支持，并要求商用核电公司缴纳安全监管所需费用，核管理委员会拥有监管所需的核安全技术科研能力；三是文化的独立性，核管理委员会强调并鼓励监管的独立性，以及在核能发展中坚持安全第一的原则。同美国其他具有相似职能性质的政府部门类似，如美国国家运输安全委员会（NTSB）与证券交易监管委员会（SEC）等行业监管部门，NTSB负责美国国内的航空、公路、铁道、水路及管线等事故的调查，SEC 负责对证券市场进行监督以保障投资者的利益，两者均由于职能的特殊性而确立了机构的独立性。核管理委员会的独立性也是基于核能监管部门职能的特殊性而确立的。另外，加强核安全监管的独立性也是其他核能国家普遍达成的共识。

2 美国核安全法律体系

在美国立法程序中，法律由国会授权通过，由总统签署。联邦政府部门根据法律给予的授权制定相关法规、规章和导则等法律指导性文件，定期对相关法规进行修订。美国法律法规制定过程具有如下几个特点：

（1）法规制定工作实施统一管理；

（2）法规内容通过分析并合理决策；

（3）不同法规之间注重协调平衡；

（4）法规制定过程公开透明。

美国于1954 年批准并发布美国核能领域的基本法律《原子能法》。该法作为美国核能和平利用开发与安全管理的法律基础，共分为20 章，303 条。另外，美国政府为了规范核废物处理处置、防止核扩散以及调整监管机构设置，陆续发布了一系列核能领域相关法律文件，具体情况见表1。

表1 美国核能领域法律文件Table 1 Legal documents in the field of nuclear energy in United States

美国核能领域联邦法规是由核管理委员会发布的。由联邦政府相关部门发布的一般性和永久性规定具有普遍适用性和法律效力，但其法律效力在《原子能法》之下。其中第10 部分“能源”系列规定了核能和平利用过程中的通用性原则和特殊要求，具体情况见表2。

表2 美国核能领域联邦法规Table 2 Federal regulations in the field of nuclear energy of United States

在《原子能法》与联邦法规层级之下，还包括由核管理委员会制定发布的一整套核安全管理导则（RG）。该导则在法律法规基础上针对不同问题提出建议性办法，是提高核电厂安全性的法规指导性文件。RG 按照内容划分为10 个部分，其中核电厂安全管理为RG.1，另外还包括研究和试验堆管理、核燃料管理、厂址选择和辐射防护等其他部分，例如RG.1.28《质量保证大纲要求（设计和建造）》和RG.1.64《核电厂设计的质量保证要求》等。

美国核安全法律体系的第四层级为核管理委员会技术文件（NUREG）。该系列法规技术文件是由核管理委员会下设的核反应堆管理局负责编制的建议性参考文件，是核管理委员会对核电厂进行安全审查和编制核电厂安全分析报告时参照的指导性文件。

美国核电标准和规范构成了法律体系的第五层级，包括由美国国家标准学会（ANSI）、美国机械工程师学会（ASME）、电气与电子工程师学会（IEEE）、美国材料和试验学会（ASTM）等编制的核电相关标准和规范。除此之外，在核电厂设计和运行安全管理中引用的大量工业标准构成了核电标准基础，促进了核能利用的安全发展。

综上所述，美国核能领域构建了完善的核安全管理法律体系。该体系由法律、联邦法规、安全导则（RG）、技术文件和核电标准与规范组成，如图1所示。

图1 美国核能安全管理法律体系示意图Fig.1 Schematic diagram of legal system in the field of nuclear energy of United States

3 美国核能安全管理体制与法律体系对我国的启示

美国作为最早的民用核能开发利用国家，且核能发展规模居世界首位，拥有丰富的核安全管理和立法经验，对其他国家和核安全监管与立法工作产生很大影响。尽管中国与美国在社会制度、经济发展水平等方面存在很大差异，但对美国核安全管理体制和法律体系进行探究和借鉴，也有助于加强我国核安全监管能力建设。

3.1 推进核能领域基本法立法工作

世界先进核能开发利用国家，如美国、法国、日本等，均制定了核能领域的基本法律。美国的核安全法律体系是以1954 年发布的《原子能法》作为基本法律。该法明确了美国核能发展的原则和主旨，在此基础上构建了核安全管理体制，规定了核能开发各主体的权利和义务，实现了美国核能与核技术利用事业在法治保障的基础上健康发展［3］。目前，我国正处于核能快速发展时期，需要充分考虑核能发展与安全保障之间的平衡问题，我国核能立法工作不但要关注核安全监管，还要对核能与核技术利用事业起到推动作用。2017 年9 月，我国核安全领域的基本法律——《核安全法》正式颁布，该法重点在于对核设施、核材料等方面的安全监管问题。我国核能研究、核燃料循环、军用核技术等领域的基础性法律——《原子能法》尚在制定过程中。参照美国《原子能法》相关内容，我国在未来立法工作中应将《原子能法》定位为推动核能发展的基本法，以促进核能利用发展，构建我国和平利用核能的基本方针和制度体系［4］。我国制定《原子能法》时应使内容更具综合性，将立法重点放在平衡发展与安全之间的关系上，使其与《核安全法》相互补充支持，从而形成完善的核能领域法律基础。

3.2 不断完善的核安全法律法规体系

完善的核安全法律法规体系是核能发展的法治保障，是核安全监管工作的基础和依据，美国自颁布核能领域基本法——《原子能法》至今，已建立了一套完善的核安全法律法规体系。该法律法规体系对核能利用中涉及的采矿体制、放射性废物管理、环境保护、辐射防护和核材料出口等相关内容做出了规定，基本实现了对核能利用各领域的全面覆盖，对美国的核安全监督管理工作起到重要作用。目前，我国国务院核安全监管部门参照国际原子能机构的安全标准体系，制定并建立了2部法律（《核安全法》与《放射性污染防治法》）、7部行政法规、29项部门规章、95项核安全导则及149项国家标准和行业标准。这些法律、法规、部门规章和导则构成了完整的核安全法律法规体系，核安全法制化建设成效显著。此外，我国核工业主管部门等相关机构在各自职责范围内也制定了一系列涉及核安全管理的法规文件，但是部分法规之间的协调性有待加强。鉴于美国核安全法律法规体系的统一性、法规制修订程序的科学性以及法规对核安全监管指导的有效性，我国在不断完善核安全法律法规体系的工作中应充分借鉴美国相关经验，在立法工作中加强法律法规之间的协调性，建立有效的核安全立法信息公开和公众参与机制以提高法规的实用性。

3.3 加强核安全标准体系建设工作

核安全标准体系是指具体的核能开发利用行为、设备、系统等应当满足的技术指标和规范的总称，是法律法规体系的重要技术支撑，也是核安全法律法规贯彻实施的重要手段，是实现核安全科学管理、强化核安全监管的重要基础。美国核安全法律体系的重要支撑便是由包括美国机械工程师学会（ASME）与美国电气电子工程师学会（IEEE）等行业协会组织编制的核电相关标准和规范。这些标准和规范构成了核电标准基础。美国为制定相关标准投入了大量的科研力量，并通过实验验证等方式对涉及核安全的技术问题进行了深入研究。因此，美国为贯彻法规而编制的核电标准和规范具有很强的技术性，为核安全法规实施提供了有力的技术支持，且美国核电标准由核管理委员会统一管理，形成了独立完善的体系。我国核安全标准大多是以国际相关标准作为蓝本，在编制过程中缺乏深入的技术研究过程，更由于选取蓝本的不同，存在技术路线差异等问题，这些都会对核安全监管人员监督执法造成障碍。另外，由于核安全标准制定时的社会经济背景和技术条件与当前差距明显，所以，随着科学认知的发展、技术进步和公众核与辐射安全意识的提高，核安全标准也存在落后于发展现状的问题，需要适时修订更新。因此，本文建议在核安全标准编制工作中应加强研究，建立一套与核安全法律法规体系相配套的标准体系［5］。

3.4 推进核事故应急管理制度深化改革

我国《核安全法》第五十四条规定：“国家设立核事故应急协调委员会，组织、协调全国的核事故应急管理工作［6］”。核事故应急协调委员会日常工作由国防科工局承担。国防科工局作为国务院核工业主管部门，主要承担核能发展管理职能。然而，该部门职能范围不仅包括核能领域，还包括航天、航空、船舶、兵器工业等领域，过于宽泛。由于核事故具有巨大的影响力和特殊性，所以核事故应急工作不仅需要核安全监管相关部门参与，而且还需要应急管理部门、卫生行政部门与公安部门等共同参与，及时有效地落实相关应急管理措施。美国于1977 年进行了核安全管理体制改革，核管理委员会作为独立权威的核能安全管理部门，继续承担核事故应急管理职能，在核事故应急管理中发挥了重要作用［7］。这样避免了因其他政府部门职能过于宽泛而降低了对核事故应急管理的关注度。根据法律规定，作为核事故应急管理领导协调机构的核事故应急管理委员会应当充分发挥作用，建立统一的核事故应急管理体制，并与国务院核安全监管部门加强沟通协作，从而突出核安全监管与核事故应急管理的重要性，并借鉴美国经验建立紧急情况分级、定期视察评估等相关制度。

3.5 强化核安全监管财政支持与人才培养

核能发展离不开高效的核安全监管。核安全监管工作需要技术能力强、工作经验丰富的科技型人才和管理型人才。美国吸取三里岛核事故教训，由核管理委员会组建了核安全监管人才队伍。联邦政府为核管理委员会提供财政与技术支持，从而使其在核安全监管工作中发挥了重要作用。我国《核安全法》第十条规定：“国家鼓励和支持核安全相关科学技术的研究、开发和利用，加强知识产权保护，注重核安全人才培养［6］”，从法律层面上明确了涵盖核安全监管技术研究和人才培养在内的相关责任。美国核管理委员会2015 财年预算为10.59 亿美元，用于监管美国104座动力核反应堆与36座非动力核反应堆的运行。相比之下，我国目前运行核反应堆数量居世界第三位，在建数量居世界首位，总机组数居世界第二，而我国核安全监管人员数量和经费支持明显不足，这与我国核能快速发展的形势并不相符。因此，本文建议通过制度建设、政策支持等手段加强对我国核安全监管的支持。另外，美国核管理委员会对1979 年美国三里岛核事故调查研究发现，技术人员能力欠缺是造成事故的主要原因之一。因此，借鉴美国的经验，我国不但要加强对核反应堆操纵人员的培训，而且要提高核安全监管人员的技术和管理水平，使核安全监管人才培养与考核常态化，保证人才队伍稳定发展，切实加强核安全监管能力。

3.6 建立健全核安全信息公开和公众参与制度

核安全监管不但需要政府层面的监督管理，而且需要社会公众的参与。核安全信息公开是公众参与的基础，有效的核安全信息公开可以提高核安全的透明度和可信性。因此，建立健全核安全信息公开制度具有重要意义。美国通过《能源机构重组法》设立了能源研究开发署，该机构有义务将核能科学研究与开发利用的相关信息向公众公开，鼓励社会组织和公众参与核安全监管，提高核能利用过程的透明度，促进社会公众对核能科学技术的了解和普及［8］。我国目前尚未正式发布有关核安全信息公开与公众参与的法规，《核安全信息公开办法》正在制定过程中，与国际先进核能发展国家相比，我国的核安全信息公开与公众参与尚缺乏明确的法律支持和有效的实施方式。因此，本文建议从以下几个方面加强相关工作：一是加快推进《核安全信息公开办法》发布进程；二是制定核安全信息公开相关导则标准；三是完善核安全信息公开平台；四是提高核安全监管公众参与水平。

4 结论

我国正处于核能与核技术利用事业快速发展时期。随着核安全监管技术的不断进步和监管经验的不断丰富，我国的核安全管理体制与法律法规体系也需要不断加强建设与完善。中美两国在实现核能发展与安全保障双重目标的理念上存在一致性，虽然两国在国家体制与国情等方面存在差异，但是对美国现阶段核安全管理体制与法律体系进行探究，也能够为我国在核安全立法与核安全管理体制建设等方面工作提供借鉴，有助于促进我国进一步完善核安全监管制度和法律体系，提高我国核安全监管能力，保障我国核与辐射安全。