大亚湾海洋减灾综合示范区建设研究

高宇鑫，黄晓宜，杨诗敏，李开卓

（广东海洋大学（湖光校区），广东 湛江 524088）

1.引言

我国是海洋大国，也是海洋灾害造成影响最严重的国家之一，各类海洋自然灾害给沿海地区带来了严重的经济损失和人员伤亡。2019 年海洋灾害情况调查、统计和分析结果显示，我国海洋灾害以风暴潮、海浪和赤潮等灾害为主，各类海洋灾害共造成直接经济损失117.03 亿元，死亡（含失踪）22 人。因此海洋减灾工作变得尤为重要。惠州市大亚湾区地理环境优越，海陆交通便利，重点产业集中，是国家第二大以石化产业为龙头，多种产业并进的重点产业园区。大亚湾示范区建设重点针对大亚湾石化工业园区构建海洋减灾业务体系，全面提升了地方海洋防灾减灾业务能力和水平。

2.研究目的

研究和分析大亚湾全国海洋减灾综合示范区的行政部门结构、工作运行机制以及应急管理系统等建设。通过对大亚湾全国海洋减灾综合示范区建设工作的实地考察研究学习，了解大亚湾减灾综合示范区近几年从成为我国首批减灾示范区到建设工作完成的建设历程、建设措施，以及了解大亚湾减灾综合示范区建成以后，在海洋灾害防御层面的绩效考核成果及所取得的成就。结合大亚湾全国海洋减灾综合示范区建设经验和我国沿海地区海洋灾害减灾防灾的实际情况，判断并提炼减灾建设工作中绩效最突出、可复制、可推广、可持续的减灾防灾工作建设经验。

3.研究内容

梳理减灾示范区建设全过程。系统调查了解大亚湾综合减灾示范区的构建历程，从不同角度出发研究不同时期、不同阶段综合示范区管理发展模式、系统内部的制度建设、发展政策的制定以及示范区的基层建设情况。根据示范区运作模式、人员构成以及与各部门的联系情况，将示范区分作不同子模块进行分析，分析每一子模块的可行性、工作效率以及各子模块之间的磨合度与工作上的协调性。

4.国内外研究现状及发展动态

4.1 国外研究现状及发展动态

在联合国开展的“国际十年减灾计划”中，最重要的策略便是提出进行“以社区为基础的防灾减灾工作”建设，即通过提升灾害管理工作中社区组织地位及居民参与度，对灾害进行有效预防，降低灾害造成的损失。根据美国联邦紧急事务管理局给出的定义，防灾型社区是指长期以社区为主体进行减灾工作，促使社区在灾害来临前，做好预防灾害的措施，以减低社区的易致灾性，避免让灾害变成灾难事件。除了硬件设施建设的措施外，还必须从居民、社区组织与实施方案等方面着手，通过制度的拟定及居民减灾意识的形成，使让区向可持续发展的方向迈进。1975 年，瑞典的Falk ping 社区开始实施伤害预防计划，取得了显著成效。1982年，瑞典的Lidk ping社区开始推行安全社区计划，拉开了世界各国创建“国际安全社区”的序幕。“自助、共助”社区防灾体系最早是由日本根据多年的防灾经验建立的。日本在2011 年东日本大地震发生后，认识到在一场大规模、大范围灾难中行政活动的局限性与“自助、互助”的重要性。

4.2 国内研究现状及发展动态

中共十八大报告中明确提出要“加强防灾减灾体系建设”，十八届三中全会在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》第50 条健全公共安全体系中再次提出了“健全防灾减灾救灾体制”。

解晓茹认为智能手机和网络的普及让中国的社交媒体进入了人们的日常生活。借鉴国外社交媒体在防灾减灾方面的经验，其认为中国的社交媒体在海洋防灾减灾中同样拥有巨大潜力。

翟璐、倪国江认为我国海洋观测系统建设仍处于初级阶段，与国外沿海发达国家相比具有较大差距，应该充分借鉴国外先进经验，建立完善的管理体系、技术装备、人才队伍、资料共享和海洋预报方面的制度体系和管理机制。

程啸从明确城市社区居委会在防灾减灾中的法律地位、提高城市社区应急预案制定率与有效性、建立城市社区防灾减灾规划制度、多渠道保障城市社区自然灾害风险调查评估制度实施、建立城市社区灾害应急处置与救援制度和灾后恢复重建制度、提高城市社区防灾减灾公众参与度以及完善城市社区防灾减灾管理与考核制度等七个方面提出完善我国城市社区防灾减灾法律制度的建议。

5.研究方案

理论分析：在进行其他研究之前，对已有资料文献进行研究分析，对大亚湾区基本情况和海洋减灾建设过程及成果有初步了解，选择合理性高、可行性强的分析方案。从减灾示范区的时间维度出发，分析从示范区开始建设到示范区通过审核的全过程，以及不同时间段的政策支持、示范区工作重难点、示范区工作人员的调动机制与培训方案；从减灾示范区的建设阶段出发，了解各建设阶段相对应的政策方案，各阶段的建设重难点、人员配置及各部门的运行协调。

6.大亚湾海洋减灾综合示范区建设现况

在全球气候变化的背景下，海洋灾害的强度趋于上升状态，惠州大亚湾区域的大型企业多、人口密度高，惠州海洋自然灾害风险进一步加大，防灾减灾工作任务艰巨。采取切实有效的措施，强化海洋防灾减灾能力建设，确保有效降低海洋灾害损失，是大亚湾海洋减灾综合示范区建设的目标。根据调查资料所得，大亚湾海洋减灾综合示范区建设的情况大致为以下四部分内容：一是加强海洋灾害技术监控，推进海洋观测预报基础建设工作。要针对海洋灾害事先做好预防、准备工作就需要尽可能全面、及时并有效地收集海洋灾害的相关信息。因此该示范区新建以3 套水文气象综合观测浮标、8 个在线潮位站为一体的惠州海域水文气象在线观测系统，为海洋预警预报等业务提供硬件基础设施支撑，并已于2018 年6 月初上线运行，二十四小时精准实时接收观测数据并传送至惠州智慧海洋系统，使得对灾情变化情况有了更精细、针对性更强的预测（如图1）。二是合作共建惠州海洋预警报平台，打通防灾减灾“最后一公里”。广东省惠州市与国家海洋局南海预报中心合作，共享海洋观测数据，开展了惠州附近海域海洋预报、海洋灾害警报工作。同时，建立了纵横交叉的区域海洋灾害灾情报送网络和灾情信息管理机制，利用多媒体向政府、企业和社会公众及时提供预警预报信息服务，推广应用海洋预警预报服务，确保灾情信息能够及时上传下达。

图1 整体预报

7.大亚湾海洋减灾综合示范区建设成功经验

大亚湾全国海洋减灾综合示范区，作为全国县级示范区，其建设的成功经验主要有如下四点：

图2 潮汐预报

一是技术经验。完善并加强海洋灾害实时技术监控，全面快速收集海洋灾害信息。在基础设施技术上，大亚湾示范区设立了高频地波雷达、小型波浪浮标和水质监测浮标、验潮井等，对海洋灾害进行精准信息接收。在互联网技术上，大亚湾全国海洋减灾综合示范区网站—台风路径观测系统也相继建立，加强灾害信息24 小时观测、收集。在高技术的支持下，才能更快更准确地获得灾害信息，为后续工作开展提供支持。二是信息传达经验。在得到海洋灾害信息后，就要及时将信息传递给大众。在传达信息上，大亚湾示范区主要做了下列措施。首先是大亚湾海洋预报APP，在APP 里可以实时查看潮汐、海浪、海面风等海洋信息（如图2）。三是大亚湾示范区通过设置大型LED 户外显示屏、海洋预报手机APP，海洋灾情信息员管理系统以及人员短信信息通知，打通防灾减灾“最后一公里”。最后大亚湾区因地制宜组建了覆盖全区的海洋灾情信息员队伍和建立了横向到边，纵向到底的区域海洋灾害灾情报送网络和灾情信息管理机制。从线上到线下，大亚湾示范区有着全面且完善的信息传达机制，确保海洋灾害信息的及时传达。四是预防经验。大亚湾示范区非常重视平时演练和防灾意识宣传，并合理地设置了紧急避灾点。大亚湾区针对不同的海洋灾害先后编制了多部应急预案，并及时进行应急演练让大家警钟长鸣。同时在辖区内不定期举行海洋防灾减灾知识课堂，发放宣传资料，对大亚湾区开发的APP 进行大规模推广。在区域内数百平方公里内，设置了8 个互相通联，位置醒目的避灾点，并且及时向公众公布了避灾路线。做好前期的灾害预防措施和准备，当真正灾害到来的时候才能应对自如。

8.结语

通过对惠州大亚湾海洋减灾综合示范区的研究，提升区域海洋防灾减灾能力有以下多种措施。首先，加强海洋观测能力是关键。可设立新型雷达、浮标、验潮站等观测设备，以便全面、及时地收集可能造成影响的海洋灾害信息。其次，提升海洋预报服务能力是建立防灾减灾的重要基础；其次是建立海洋灾害灾情报送网络和灾情信息管理机制，利用多媒体向政府、企业和社会公众及时提供预警预报信息服务；再者，要建立应急联动机制，部门间紧密合作，形成防灾合力。最后，加强海洋防灾减灾宣传教育工作。建立健全与时代特征相适应的宣教机制，推进海洋减灾宣教基地建设，组织形式多样的海洋减灾专题宣传教育，提高社会公众的海洋防灾避险意识。