我国跨境电子商务政策分析：2012—2020

赵崤含 潘勇

摘要：跨境电子商务作为一种新型的数字贸易方式，已经成为推动我国外贸转型升级的重要手段。跨境电子商务的发展离不开各项政策的支持，但考虑到我国跨境电子商务配套政策的制定开始得较晚，尚未形成比较成熟的政策体系，对现有跨境电子商务政策文本及特征进行梳理和分析，有助于厘清政策制定意图和背景，评价政策实施效果，为下一步政策策略的制定和调整提供参考。鉴于此，结合跨境电子商务发展背景，从参与主体、政策效力、发展阶段、政策工具类型四个维度着手，对71份跨境电子商务政策样本进行量化分析。结果表明，从参与主体看，当前跨境电子商务政策致力于各参与主体的协调发展，对参与主体的覆盖较为全面，但从相关政策条文的数量看更偏重监管主体；从政策效力看，当前我国跨境电子商务权威型政策较少，政策效力整体不高，对行业共性问题缺乏相应的约束力和执行力，但灵活调整型政策较多，能根据行业发展变化与具体问题进行相应的调整和指导；从发展阶段看，根据政策年度发布数量与关键政策发布节点，结合跨境电子商务发展特征，可将跨境电子商务政策发展过程分为政策蓄势期、政策红利期、监管过渡期、规范发展期四个阶段；从政策工具类型看，目前我国已经形成较为完整的跨境电子商务政策工具体系，但环境型政策工具仍然是当前实施的重点，使用最多，而供给型和需求型政策工具使用不足，下一阶段应调整策略，加大对这两类政策工具的使用力度。

关键词：跨境电子商务政策；参与主体；政策效力；发展阶段；政策工具类型

中图分类号：F752.0文献标识码：A文章编号：1007-8266（2021）01-0047-13

基金项目：河南省特色骨干学科现代服务业学科群资助项目（教高[2020]419）

一、引言

跨境电子商务作为一种新型的数字贸易方式，在全球经济不景气的背景下异军突起，成为推动传统外贸转型升级的重要力量[ 1 ]。欧美国家跨境电子商务起步于20世纪90年代，在税收和监管方面形成了比较成熟的政策体系。我国跨境电子商务始于20世纪末，已逐步从提供在线信息展示、交易撮合等单纯信息服务发展成集在线支付、交易、物流、通关等于一体的供应链全流程电子化在线交易平台，但与欧美国家相比，我国跨境电子商务发展与配套政策的制定相对较晚。伴随着我国电子商务应用的不断加深和传统外贸转型升级的迫切需要，自2012年起我国从跨境电子商务示范城市入手，通过示范城市先行先试，逐步建立了跨境电子商务零售进出口海关监管、税收、支付、物流、检验检疫等相关配套政策体系。

我国跨境电子商务的发展离不开各项利好政策的支持，国务院办公厅、国家发展和改革委员会、商务部、原国家质量监督检验检疫总局、海关总署、国家外汇管理局、国家税务总局等部门相继出台多项政策文件，引导和规范跨境电子商务发展。跨境电子商务相关政策法规的出台与跨境电子商务发展关系密切，要通过合理的规划设计与过程控制才能对症下药。跨境电子商务政策的设计需要同时考虑多重目标，大多采用功能性产业政策，减少直接干预措施对建立更加公平的竞争环境、实现目标协同具有重要作用。因此，梳理分析跨境电子商务政策文本及特征，對厘清各部门政策制定意图与背景、评价不同类型政策措施效力与效果、制定或调整相应的政策策略具有重要指导意义。

二、文献综述

（一）跨境电子商务政策研究

我国跨境电子商务起步较晚，跨境电子商务政策发布时间较短，数量较少，学术界关于跨境电子商务政策的研究也相对较少。自2012年起，我国陆续出台若干政策引导鼓励跨境电子商务发展，从跨境电子商务试点专项入手，探索新型零售进出口贸易的税收和海关监管模式，提出相应的便利化措施和建议，鼓励新型贸易平台发展[ 2 ]。跨境电子商务作为新兴业态，其政策体系设计的重点在于如何优化通关、税收、支付、物流、结汇等服务支撑体系[ 3 ]，并兼顾维护市场公平、促进行业发展等多重目标的协同，制定多重协调措施，推动跨境电子商务健康稳定发展[ 4 ]。政策法规的出台与跨境电子商务发展关系密切，不同阶段政策对跨境电子商务市场的吸引力度、监管力度、扶持力度不同，市场与政策动态交替推动整个跨境电子商务生态系统循环发展[ 5 ]。对于跨境电子商务各项政策的实施效果，可利用政策层级、政策时效、政策性质、发布机构、政策倾向、调控范围、作用领域、作用对象等指标建立合理的评价体系，利用PMC指数模型进行科学评价，为政府进行新一轮政策调整、制定与实施提供决策依据[ 6 ]。

（二）政策文本量化研究

政策文本指因政策活动而产生的记录文献，既包括国家各级权力机关或执行部门以文件形式颁布的法律、法规、规章等官方文献，也包括政策制定过程中形成的研究、咨询、听证、决议等公文文档，甚至包括政策活动过程中因辩论、演说、报道、评论等而产生的舆情文本。对政策文本的研究方法主要包括诠释范式、价值范式、过程范式、评估和绩效范式等[ 7 ]，这些研究范式反映了从质性文本解读到定量数据分析的变化[ 8 ]。其研究路径主要包括以下五种：一是关注所说的是什么，对政策文本进行解读的语义学研究路径[ 9 ]；二是关注所表达的是什么，加入政策情境的语用学研究路径[ 10 ]；三是引入政策工具或文本量化工具对政策文本进行分类编码，将之转化成统计数据进行实证研究的政策内容研究路径[ 11 ]；四是引入图情学分析方法，关注政策文本数量、主题、关键词等外部属性结构特征，进而反映政策变迁的文献量化研究路径[ 12 ]；五是引入网络图谱，关注联合行文关系，进而揭示政策部门合作关系与动因的社会网络研究路径[ 13 ]。

政策文本量化主要指利用定量研究方法或工具对政策文本进行解读或分析，进而反映政策结构特征[ 14 ]。政策文本量化通过定性与定量相结合的语义分析方法把文本转化为定量数据，分析政策特征、制定原因及实施效果[ 15 ]。发展至今，政策工具已经与文本量化有机结合，形成了较为完善的方法体系，用以进行政策工具分类、结构特征、工具选择、演进特征等方面研究[ 16 ]，在我国低碳政策[ 17 ]、风能政策[ 18 ]、双创政策[ 19 ]、体育政策[ 20 ]、创新政策[ 21 ]分析中得到广泛应用。

（三）现有文献评述

综上所述，尽管跨境电子商务属于新兴行业，相关政策发布时间较短，数量较少，但已有文献对跨境电子商务政策进行了一定研究。从发展现状看，跨境电子商务政策涵盖通关、税收、物流、支付、检验检疫等支撑体系的构建和规范；从体系设计看，跨境电子商务政策的制定注重多重目标的协同，能在推动行业发展的同时维护市场公平；从政策效果看，要科学评价政策实施效果，并根据政策实施效果、所处市场阶段对政策措施进行相应的调整。

由于研究方法的局限性，现有研究仍然停留在对跨境电子商务政策外部特征的描述上，尚未对政策文本进行深入细致的量化分析。受跨境电子商务政策文本数量及实施年份限制，现阶段学术界对跨境电子商务政策的量化分析还是一片蓝海，跨境电子商务政策量化分析方法也存在一定的局限性。对于大样本的政策文件，可通过建立数据库、设置测量标准，根据目标维度进行实证分析[ 22-23 ]。鉴于跨境电子商务政策发布时间较短，数量较少，可以考虑采用内容分析方法，结合质性分析方法对跨境电子商务政策文本进行量化分析，进一步深化和拓展关于跨境电子商务政策的研究。

三、政策文本选择与研究设计

（一）政策文本选择

本研究从国务院办公厅、国家发展和改革委员会、商务部、海关总署、原国家质量监督检验检疫总局、国家外汇管理局等相关部门官方网站搜索跨境电子商务相关政策信息，选取专门针对跨境电子商务的政策以及电子商务政策中有关跨境的部分或章节。经过筛选和梳理，最终得到政策样本71份，具体参见表1。

（二）研究设计

政策文本量化指通过构建有意义的类目，对政策文本进行分类编码，将之转化为定量数据，用以描述政策文本的某些特征。解佳龙等[ 24 ]从颁布年度、适用范围、政策工具、执行效力四个维度对国家创新示范区科技人才政策文本进行了分类量化。刘云等[ 25 ]把国家创新体系国际化政策按照制度国际化、资源国际化、主体国际化进行分类，并结合政策工具建立二维分析框架进行研究。本研究基于现有文献，考虑跨境电子商务政策特殊性，从参与主体、政策效力、发展阶段、政策工具类型等维度分析跨境电子商务政策结构、特征、实施效果与发展趋势。具体参见表2。

1.参与主体

参与主体描述政策的作用对象。本研究基于跨境电子商务政策文本将参与主体划分为四类：一是监管机构，涉及跨境通关、物流、支付、税收、检验检疫等业务全流程的政府职能部门；二是交易主体，即参与跨境电子商务进出口业务的经营者和境内外消费者；三是平台主体，为跨境电子商务交易双方提供虚拟交易场所以及交易规则、信息发布、交易撮合等方面服务；四是服务主体，接受跨境进出口企业委托为之办理申报、支付、物流、仓储等跨境电子商务供应链服务。

2.政策效力

政策效力描述政策的法律效力和力度。本研究参考彭纪生等[ 23 ]在分析创新政策协同演变效应时所采用的方法，通过发文机构和文种类型来反映政策效力。政策效力从高到低可分为五个等级：第一级是全国人民代表大会及其常务委员会颁布的法律；第二级是国务院发布的条例、指令以及各部委发布的部令等；第三级是国务院发布的暂行条例、规定、决定、办法、意见、方案，各部委发布的条例、规定、决定等；第四级是各部委发布的办法、意见、方案、指南、暂行规定等；第五级是通知、公告、规划、函等。

3.发展阶段

综合考虑我国跨境电子商务政策发布的年度特征、行业背景等，可将跨境电子商务政策发展过程划分为四个阶段：一是政策蓄势期（20世纪末至2011年），跨境电子商务萌芽，伴随着电子商务政策支撑体系的建立与创新应用的加深，跨境电子商务作为新兴业态逐步兴起；二是政策红利期（2012—2015年），从示范城市电子商务试点专项政策开始，跨境电子商务零售进出口海关监管模式逐步建立，跨境电子商务监管体系逐步完善；三是监管过渡期（2016—2018年），施行跨境电子商务零售进口税收新政，国务院批准按照试点模式对跨境电子商务零售进口有关监管要求给予一定时间的过渡期，设立跨境电子商务综合试验区，为推动全国跨境电子商务健康发展创造更多可复制推广的经验；四是规范发展期（2019年以来），《中华人民共和国电子商务法》（简称《电子商务法》）正式实施，跨境电子商务零售进出口监管进一步规范。

4.政策工具类型

从某种角度看，跨境电子商务政策可视为决策者或从业者为实现宏观目标或个体发展目标所采取的方法和手段，选择合适的政策工具有助于既定政策目标的达成与良性生态循环的形成[ 26 ]。参考已有研究成果，可将政策工具分为供给型、环境型、需求型三类。其中，供给型政策工具指政府通过增加资本、劳动力、技术、创新等生产要素的供给，直接推动跨境电子商务发展；环境型政策工具指政府通过政策性策略、海关监管、检验检疫、进出口税收、支付结算、物流运输、金融服务、交易监管、法律法规等政策措施，为跨境电子商务营造良好的发展环境；需求型政策工具指政府通过第三方电子商务外包服务商改善跨境电子商务发展条件，鼓励刺激跨境电子商务消费群体，拓展扩大跨境电子商务发展空间和市场，具体包括国际合作、海外市場、政府采购等。

四、政策文本量化分析

（一）参与主体分析

跨境电子商务参与主体是跨境电子商务政策作用的对象，包括监管机构、跨境电子商务平台、跨境电子商务企业、境内外消费者、供应链服务商等。本研究基于对政策条文的精读，利用NVI？ VO11软件按参与主体逐一分析并编码，共整理出434项政策条文编码，若某项政策条文对应多个参与主体，则重复计入。政策条文在不同参与主体上的数量分布参见表3。

1.监管主体

监管主体主要包括支撑跨境电子商务发展的海关监管、检验检疫、进出口税收、物流运输、支付结算等相关政府部门。在发展初期，跨境电子商务需要政府在关键环节提供支撑和保障，因此涉及监管主体的政策条文数量较多，占比约为43.78%。其中，在海关监管方面，由海关总署牵头联合相关部门共同研究制定企业注册备案、通关服务、风险布控等配套管理制度与标准规范；在检验检疫方面，由原国家质量监督检验检疫总局研究制定跨境电子商务零售进出口企业及货物申报管理、备案管理、清单管理、信用管理、风险监控、质量追溯等检验检疫工作体制机制；在进出口税收方面，由财政部、国家税务总局等联合相关部门对跨境电子商务零售进出口征税对象、征收标准、退免税范围等进行监管；在物流运输方面，由国务院制定发展规划，交通运输部等相关部委对物流运输基础设施、物流网络设施建设进行监管；在支付结算方面，由国家外汇管理局、中国人民银行等对跨境支付机构、外汇银行等的跨境支付、收结汇等业务进行监管。在当前发布的跨境电子商务政策中，有较多关于监管主体职能任务与实施要求的具体部署，这说明我国跨境电子商务在发展初期需要各职能部门协调配合，建立支持跨境电子商务发展的支撑体系和配套设施。

2.交易主体

交易主体在跨境电子商务发展中发挥关键作用，包括跨境电子商务企业和境内外消费者。在跨境电子商务政策中，面向交易主体的政策条文有131项，其中涉及跨境电子商务企业等卖方主体的有105项，占80.15%，涉及境内外消费者等买方主体的有26项，占19.85%。在跨境电子商务起步阶段，相关政策主要关注对跨境电子商务企业等卖方主体的引导和规范，在推动外贸个体或企业等通过自建平台或第三方平台开展跨境电子商务、促进外贸转型升级的同时，鼓励相关交易主体积极扩大跨境电子商务零售进出口，扩展消费渠道，引导和促进跨境消费，培育跨境进出口消费群体。随着跨境电子商务的蓬勃发展以及交易主体的不断壮大，相关政策条文开始加强对交易主体行为的规范。其中，对卖方主体的规范表现为，在通关、进出口税收、检验检疫、支付结算、交易等关键环节对跨境电子商务进出口企业注册备案、数据监测、风险管理等提出明确要求；对买方主体的规范表现为，在关税、增值税、消费税等缴纳标准，商品质量保障，消费者权益保护等方面，对境内外消费者进行明确规定。

3.平台主体

平台主体是独立的跨境电子商务交易信息网络系统的经营者，通过制定平台规则，提供信息发布、交易撮合等服务，为交易主体提供虚拟交易场所。跨境电子商务政策对平台主体有明确规定，但涉及平台主体的政策条文较少，仅占总数的10.60%。在跨境电子商务发展初期，政策鼓励进出口企业利用跨境电子商务平台拓展进出口业务，积极发挥平台主体在跨境贸易中的作用，通过企业、协会、平台合作等方式整合行业资源及生态系统，培育和引导跨境电子商务规模化、集聚化发展。随着跨境电子商务平台访问量、企业注册量、外贸交易额等的不断增加，相关政策开始加强对平台的内部监督与外部监管。其中，内部监督要求平台主体对平台入驻企业实施诚信经营、知识产权保护、交易风险等方面的管控；外部监管要求平台主体配合各级商务主管部门及直属机构进行关键业务的统计监测、动态风险评估、信息整合完善等，提高跨境电子商务交易的安全性和成功率。

4.服务主体

服务主体指能为跨境电子商务企业提供报关、支付、物流、仓储、金融等服务的供应链服务商。在跨境电子商务政策中，涉及服务主体的政策条文占总数的15.44%。在跨境电子商务发展初期，相关政策通过监管协作、部门协调等手段，引导跨境电子商务平台、物流企业、支付机构、通关服务、检验检疫等相关部门进行数据对接与信息共享，为外贸企业提供电子单证处理、报关、退税、结汇、保险、融资等一站式服务。随着跨境电子商务的日益发展，为跨境电子商务企业提供代理通关、代理运营、第三方支付、第三方检验、物流运输、金融保险、咨询培训等配套服务的外贸服务企业不断发展壮大，跨境电子商务政策开始加强对各环节服务主体的监管，要求其按照相关规定提供注册备案、数据传输、信息共享等标准化服务，接受海关、市场等部门的后續监管，并承担相应的主体责任。

（二）政策效力分析

1.发文机构

发文机构级别能反映国家对某项政策制定和实施的重视程度。跨境电子商务政策发文机构按级别高低可分为三类：一是全国人民代表大会常务委员会；二是国务院；三是国务院各部委及直属机构，包括国务院办公厅、国务院组成部门（国家发展和改革委员会、商务部、工业和信息化部、财政部），国务院直属机构（海关总署、原国家质量监督检验检疫总局、国家外汇管理局）等。

表4显示，跨境电子商务政策涉及的发文机构主要有12个。总体来看，各机构发文数量呈现出两个特点：

一是政策制定主体多元化，政策覆盖的目标领域较广。跨境电子商务政策发文机构主要集中在国务院及其各部委与直属机构。其中，国务院单独发文14项，占71份政策样本的19.72%，明确国务院各部委及直属机构在跨境电子商务发展中的分工和职责，从宏观层面引导跨境电子商务发展；国务院各部委及直属机构发布政策56项（含联合发文与单独发文），占71份政策样本的78.87%，完善跨境交易、支付、通关、物流、税收、检验检疫等领域的技术标准、业务流程与监管机制，从实践层面规范和约束跨境电子商务发展。全国人民代表大会常务委员会发布政策1项，占71份政策样本的1.41%，从法律层面规范跨境电子商务发展。

二是整体规划与部门协作相结合，多部门联合决策，协调性较强。单独发文主要表现为国务院部署政策目标，各部委及直属机构执行政策职能。联合发文是多部门联合博弈的结果。国家发展和改革委员会、商务部、财政部、海关总署、国家税务总局、原国家质量监督检验检疫总局等是跨境电子商务政策制定与执行的主要机构，发布的政策数量较多，各部门间协调程度较高，说明当前支撑跨境电子商务发展的部门支撑体系已经初步建立。

2.文种类型

文种类型能反映政策实施效力的高低。跨境电子商务政策采用的文种主要有12个类型，分别是法律、部令、办法、通知、意见（实施意见、指导意见）、公告、批复、规划、方案、函、说明、会议精神。如表5所示，跨境电子商务政策在文种类型上的分布具有以下特点：一是指导落实工作要点、管理规范、工作举措等的政策较多，是当前我国跨境電子商务政策实施的重点，如通知、意见、公告类政策数量最多，分别为18项、19项、15项，共计占总量的73.24%；二是制定实施与发展计划的政策较少，如批复、规划、会议精神类政策数量较少，分别为3项、5项、4项，共计占总量的16.90%；三是法律法规、规章条例等权威型政策比较罕见，如法律、部令、办法类政策数量最少，共计占总量的4.23%。这符合我国跨境电子商务发展实际，在当前我国大力支持跨境电子商务发展的关键时期，在政策制定上侧重于通知、意见、公告等文种，以便根据行业发展变化进行灵活调整，此外还通过制度设计、宏观规划等促进和引导跨境电子商务发展，下一阶段应注重强制性法律法规的实施以更好地规范各类主体行为。

3.效力等级

发文机构和文种类型共同影响政策的效力等级，效力等级反映政策的法律效力及其对参与主体行为的影响力。如表6所示，跨境电子商务政策效力等级分布具有以下特点：一是通知、公告、规划、函等效力等级最低，数量最多，占总数的57.75%，这类政策大多针对某项具体事务进行引导，尽管效力等级较低，对参与主体行为的影响却比较明确；二是国务院各部委及直属机构发布的办法、意见数量较多，占总数的21.13%，这类政策大多属于有关部门专门针对某些问题的具体规定和处理意见，具有较强的针对性和指向性；三是国务院发布的意见、方案等数量较少，占总数的18.31%，这类政策由国务院直接发布，效力等级较高，具有较强的宏观指导性和策略性；四是全国人民代表大会常务委员会颁布的法律以及国务院或各部委发布的部令数量最少，各有1项，分别占总数的1.41%，这类政策效力等级最高，对跨境电子商务发展约束力较强。可以发现，我国跨境电子商务政策效力等级整体不高，主要针对某些具体问题，能够根据跨境电子商务发展变化进行灵活调整，但对行业发展共性问题缺乏有效的约束力和执行力。

（三）发展阶段分析

随着我国跨境电子商务的发展，其政策制定呈现出明显的阶段性特征。综合考虑我国跨境电子商务政策阶段性特点、年度发布数量以及关键政策发布节点，可将跨境电子商务政策发展过程划分为蓄势期、红利期、监管过渡期、规范发展期四个阶段。

1.政策蓄势期（20世纪末到2011年）

我国跨境电子商务起步于20世纪末，以阿里巴巴国际站、中国制造网等为代表的平台为跨境出口企业提供在线展示、交易撮合等信息服务，不提供在线交易业务，2004年敦煌网上线，标志着跨境电子商务从单纯的信息服务升级为交易、支付、物流、通关等全流程电子化的在线交易。在此期间，国家相继出台《中华人民共和国电子签名法》《国务院办公厅关于加快电子商务发展的若干意见》等法规和政策，电子商务法规环境与支撑体系逐步建立，电子商务创新应用不断加强，跨境电子商务作为电子商务领域的新兴业态逐步兴起。《跨境贸易人民币结算试点管理办法》《物流业调整和振兴规划》等两项跨境电子商务政策措施发布，规范跨境结算业务，发展国际物流，鼓励企业利用电子商务平台开展对外贸易，为跨境电子商务行业大发展积蓄产业力量和政策基础。

2.政策红利期（2012—2015年）

在全球进出口贸易不景气的背景下，小额化、碎片化订单逐渐成为推动进出口贸易增长的力量。2012年，商务部、国家发展和改革委员会办公厅先后出台《关于利用电子商务平台开展对外贸易的若干意见》《关于组织开展国家电子商务示范城市电子商务试点专项的通知》，鼓励和引导传统进出口企业转型升级，并针对以快件或邮件方式通关的跨境电子商务，由海关总署组织有关电子商务示范城市开展跨境电子商务试点专项工作。2013年，国务院办公厅转发《关于实施支持跨境电子商务零售出口有关政策的意见》，提出要在示范城市完善支付、税收、检验检疫等支持政策，国家外汇管理局、原国家质量监督检验检疫总局、国家税务总局等部门迅速响应，出台相关措施推动跨境电子商务零售出口业务发展。2014年，海关总署相继出台12号、59号、56号、57号文等，把跨境电子商务正式纳入海关监管，并创新性地提出跨境电子商务零售进口商品应按照个人物品进行监管。2015年，跨境电子商务政策密集出台，外汇支付、检验检疫、海关监管等相关政策相继发布，中国（杭州）跨境电子商务综合试验区获批，推动交易、支付、物流、通关、退税、结汇等环节监管模式与信息化建设先行先试。在政策红利下，跨境进出口平台不断涌现，跨境电子商务进口迅速发展。

3.监管过渡期（2016—2018年）

跨境电子商务在政策引导下迅速发展，特别是在跨境电子商务零售进口商品按照个人物品进行监管的政策红利下，伴随着跨境电子商务进口需求的不断增加，需要进一步完善对跨境个人消费品的监管。2016年3月，财政部、海关总署、国家税务总局联合发布《关于跨境电子商务零售进口税收政策的通知》，实施跨境电子商务零售进口税收新政，把之前的个人行邮税调整为按（消费税+增值税）×70%的标准征收。政策规定，在跨境电子商务零售进口监管过渡期内，对保税进口和直邮进口商品按税收新政征税，但海关监管仍然按税收新政之前的模式进行监管，对部分商品暂不执行跨境零售进口商品清单进口许可批件、注册备案要求。海关总署、原国家质量监督检验检疫总局等部门相继发文，针对税收新政的实施进行相关业务部署。监管过渡期的截止日期一再延长，2016年海关总署正式发文将过渡期的截止日期规定为2017年5月11日，2017年国务院常务会议决定将之延长到2018年底。同时，设立跨境电子商务综合试验区，重点针对企业到企业（B2B）出口业务相关环节，在技术标准、业务流程、监管模式、信息化建设等方面先行先试，将两平台（跨境电子商务线上综合服务平台、线下产业园区平台）及六体系（信息共享体系、金融服务体系、智能物流体系、电商信用体系、统计监测体系、风险防控体系）等成熟做法向全国复制推广。在监管过渡期内，跨境电子商务综合试验区进一步扩容，自2015年杭州被设立为全国首个跨境电子商务综合试验区以来，至2020年国务院已经分批次设立了105个跨境电子商务综合试验区，覆盖30个省、自治区和直辖市，充分体现了国家对跨境电子商务新业态、新模式包容审慎的监管态度。

4.规范发展期（2019年以来）

跨境电子商务零售进口监管过渡期后，海关、税收、检验检疫等各环节的监管进一步规范。2018年8月31日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第五次会议通过《电子商务法》，自2019年1月1日起施行，明确了跨境电子商务经营者、平台经营者等的权利和义务，积极推动跨境电子商务各环节监管的规范化和信息化发展。2018年11月28日，商务部、国家发展和改革委员会、财政部、海关总署、国家税务总局、国家市场监督管理总局联合印发《关于完善跨境电子商务零售进口监管有关工作的通知》，对监管过渡期后的跨境电子商务零售进口监管工作做了进一步安排，规定自2019年1月1日起正式实施，明确跨境电子商务企业、跨境电子商务平台及境内服务商、消费者、政府部门等各参与主体责任和义务，为保障政策规范实施和进行有效监管提供决策依据。

（四）政策工具类型分析

从某种角度看，跨境电子商务政策可视为决策者或从业者为实现宏观目标或个体发展目标所采取的方法和手段。政策工具的选择与工具体系的构建有助于既定政策目标的达成与良性生态循环的形成。本研究根据政策工具理论，把文本分析的基本单元界定为每份政策样本中具体的政策条文。通过对政策条文的逐一梳理，得到390项政策条文编码并分别归类到相对应的政策工具类型，若同一条文涉及两种及以上的政策工具，则重复计算，使之对应多种政策工具。如表7所示，有350项政策条文对应环境型政策工具，占比为89.74%；有13项政策条文对应供给型政策工具，占比为3.33%；有27项政策条文对应需求型政策工具，占比为6.92%。

1.供给型政策工具

供给型政策工具通过资本、劳动力、技术、创新等要素投入推动跨境电子商务发展。其中，资本要素投入占比为15.38%，表现为通过资金支持、财政补贴等增加跨境电子商务投资；劳动力要素投入占比为30.77%，表现为通过跨境电子商务人才培养、劳动力培训、教育输出等提升劳动力素质，增加劳动力供给；技术要素投入占比为23.08%，表现为通过跨境电子商务平台、物流、支付、检验检疫等环节的信息化建设提高智能化水平；创新要素投入占比为30.77%，表现为跨境电子商务制度、管理、技术、商业模式等创新领域的开发和应用。

2.环境型政策工具

与其他类型的政策工具相比，环境型政策工具使用频次最高。其中，政策性策略占比为13.14%，包括宣傳推介、跨境电子商务示范城市、跨境电子商务综合试验区建设等，跨境电子商务试点专项主要完成对跨境电子商务零售进口业务的探索，跨境电子商务综合试验区主要完成对跨境B2B业务的先行先试。海关监管占比为31.71%，增列“跨境贸易电子商务”“保税电商”等监管代码，把跨境电子商务零售进出口正式纳入海关监管；增列“跨境电子商务B2B直接出口”“跨境电子商务出口海外仓”等监管代码，完善跨境电子商务B2B出口管理规范。检验检疫占比为11.71%，重点建设跨境电子商务零售进出口备案、申报、清单、风险防控、质量追溯等管理制度。进出口税收占比为17.14%，重点设定跨境电子商务零售进口征税标准，界定跨境电子商务零售出口退（免）税范围。支付结算占比为9.43%，重点规范支付机构跨境电子商务外汇支付业务，监管跨境电子商务平台企业与支付相关的原始数据。物流运输占比为5.71%，重点加强跨境电子商务物流基础设施与支撑体系建设，推动跨境电子商务物流便利化。交易监管占比为6.00%，重点监管企业经营行为、交易纠纷处理、知识产权保护、统计与检测标准等。金融服务占比为2.86%，重点支持跨境电子商务服务企业、第三方平台等，为跨境电子商务企业提供融资、保险等金融服务。法律法规占比为2.29%，重点规范跨境电子商务经营者、平台经营者等各参与主体行为，把自然人主体纳入监管范围，保障各方权益，引导和促进跨境电子商务发展。

3.需求型政策工具

需求型政策工具通过加强国际合作、拓展海外市场、加大政府采购等扩大市场需求。其中，拓展海外市场占比为55.56%，表现为鼓励企业通过自建平台或第三方平台加快品牌培育，融入境外零售体系，拓展海外营销渠道；国际合作占比为44.44%，表现为通过鼓励政府、企业、专家等各层面交流推进国际合作，通过积极加入或发起多边或双边区域跨境电子商务规则谈判参与跨境电子商务国际规则的制定。需要注意的是，政府部门尚未实施跨境电子商务相关采购业务，跨境电子商务市场需求的提升主要依靠消费者群体自发行为的支撑。

五、结论与展望

（一）研究结论

本研究以71份跨境电子商务政策样本为研究对象，从参与主体、政策效力、发展阶段、政策工具类型、四个维度进行量化分析，得出如下结论：

1.跨境电子商务参与主体可分为监管主体、交易主体、平台主体、服务主体四种类型

监管主体涉及通关、物流、支付、税收、检验检疫等跨境电子商务关键业务环节，是建立跨境电子商务配套体系的重要支撑；交易主体包括作为卖方的跨境电子商务企业和作为买方的境内外消费者，交易主体的发展壮大及其行为规范的建立对跨境电子商务发展具有重要作用；平台主体整合跨境电子商务各参与主体资源为交易双方提供网络交易场所，是跨境电子商务发展的重要载体；服务主体为跨境电子商务企业提供报关、支付、物流、仓储、金融等供应链服务，协助构建跨境电子商务配套设施体系。

由跨境电子商务政策条文在各参与主体上的数量分布可以发现，一是跨境电子商务政策对参与主体的覆盖较为全面，各参与主体均是影响跨境电子商务发展的重要因素。二是尽管跨境电子商务政策致力于各参与主体的协调发展，但目前从条文数量上看明显偏重于监管主体。这说明，在行业发展初期，政策更注重各职能部门之间的协调以建立跨境电子商务支撑体系与配套设施，而这是其他参与主体发展壮大的基础。三是在不同的发展阶段，政策实施的侧重点有所不同。在行业发展初期，注重跨境电子商务交易主体、平台主体、服务主体的发展壮大，而随着跨境电子商务的发展，随着各种问题的出现，开始关注对各参与主体行为的监管与规范。

2.文种类型与发文机构级别影响政策的效力等级

从文种类型看，跨境电子商务政策共采用了12个文种，其中通知、意见、公告等灵活型政策数量最多，批复、规划、会议精神等发展计划类政策数量较少，法律法规、规章条例等权威型政策数量最少。从发文机构看，主要涉及12个部门，其中国务院各部委及直属机构发布的政策数量最多，国务院发布的政策数量较少，全国人民代表大会常务委员会发布的政策数量最少。从效力等级看，政策的效力等级与数量分布成反比，通知、公告、规划、函等效力等级低的政策数量最多，高级别机构发布的权威型政策数量最少。

由跨境电子商务政策效力等级的分布可以发现，一是高级别机构发布的权威型政策法律效力和实施力度较大，但占比较低，对跨境电子商务各参与主体行为的约束力和影响力较弱；二是低级别机构发布的灵活型政策法律效力和实施力度较小，但数量较多，能根据实际需要进行有针对性的调整；三是我国跨境电子商务政策效力等级整体不高，说明当前政策对行业共性问题缺乏足够的约束力和执行力，但能针对某个具体问题进行相应的指导，根据行业发展变化进行及时而有效的调整。

3.根据政策年度发布数量与关键政策发布节点，结合跨境电子商务发展阶段性特征，可将跨境电子商务政策发展过程划分为蓄势期、红利期、监管过渡期、规范发展期四个阶段

20世纪末到2011年，国家鼓励电子商务的发展，跨境电子商务作为电子商务的创新业态逐渐兴起，跨境电子商务政策主要是規范跨境贸易结算，推动国际物流发展。从2012年开始，跨境电子商务相关政策正式出台，从跨境电子商务示范城市入手探讨跨境电子商务零售进出口监管模式，特别是在对跨境电子商务零售进口商品按照个人物品进行监管的政策红利下，跨境电子商务进口迅速发展。2016年，跨境零售进口税收新政开始实施，但海关监管依然延续税收新政之前的模式，说明政策红利开始向监管规范过渡，监管过渡期内跨境电子商务综合试验区不断扩容，大力推动跨境电子商务出口业务发展。2018年8月《电子商务法》颁布，2019年1月监管过渡期后的工作安排开始实施，各参与主体责任义务进一步明确，说明跨境电子商务政策进入规范发展期。

由跨境电子商务政策在各阶段的数量分布可以发现，一是跨境电子商务政策在发布时间上集中于2015年和2016年，在政策红利期和监管过渡期，政策措施的制定与调整需要各部门协力完成；二是跨境电子商务政策实施的重点首先是完成跨境电子商务示范城市对跨境电子商务零售进口的探索，通过政策红利引导跨境电子商务进口业务大发展，接下来是通过跨境电子商务综合试验区重点探索跨境电子商务B2B出口业务模式，推动跨境电子商务出口业务发展；三是跨境电子商务零售进口监管过渡期政策主要涉及对跨境电子商务零售进口业务税收、海关等的监管，跨境电子商务零售进口监管过渡期后，2020年重点规范针对跨境电子商务B2B出口业务的监管。

4.根据政策工具理论，可将跨境电子商务政策所使用的政策工具划分为供给型、环境型、需求型三类

供给型政策工具包括资本、劳动力、技术、创新等生产力要素的投入。其中，资本要素投入表现为政府对跨境电子商务的资金支持、财政补贴等；劳动力要素投入表现为跨境电子商务人才培养、劳动力培训、教育输出等；技术要素投入表现为加强供应链信息化建设、提高智能化水平等；创新要素投入表现为跨境电子商务制度、管理、技术、商业模式等创新领域的开发和应用。

环境型政策工具包括法律法规、政策性策略、海关监管、检验检疫、物流运输、进出口税收、交易监管、金融服务等。其中，法律法规重点规范跨境电子商务各参与主体行为；政策性策略主要通过跨境电子商务试点专项、跨境电子商务综合试验区等推动跨境电子商务发展；海关监管通过增列监管代码，把跨境电子商务零售、B2B等进出口业务正式纳入海关监管范围；检验检疫重点建设跨境电子商务零售进出口备案、申报、清单、风险防控、质量追溯等管理制度；物流运输通过鼓励和支持物流基础设施建设推动跨境电子商务物流便利化；进出口税收设定跨境电子商务零售商品征税标准和退免税范围；支付结算重点规范支付机构、平台、企业等的外汇支付行为；交易监管重点规范针对企业经营行为、交易纠纷处理、知识产权保护、统计检测标准等的监管；金融服务重点面向跨境电子商务企业提供融资、保险等金融服务。

需求型政策工具仅涉及加强国际合作、拓展海外市场两个方面。其中，加强国际合作通过积极进行国际交流合作参与跨境电子商务国际规则的制定；拓展海外市场通过鼓励企业依靠自建平台或第三方平台发展跨境电子商务业务来拓展海外营销渠道。

由跨境电子商务政策所使用的各类型政策工具的数量可以发现，一是经过多年积累，目前已建立了较为完整的跨境电子商务政策工具体系，为跨境电子商务发展创造了良好的政策工具环境；二是与其他类型的政策工具相比，环境型政策工具使用频次最高，说明当前跨境电子商务政策更注重产业支撑体系、基础配套设施、标准化监管流程等政策环境的构建；三是对供给型和需求型政策工具使用不足，下一阶段应调整策略，在增加资本、技术、劳动力、创新等供给型工具使用的同时，积极利用需求型政策工具，通过加强国际合作、拓展海外市场、增加政府采购来扩大市场需求。

（二）研究不足与展望

鉴于政策研究的复杂性，定性与定量研究相结合是政策研究的必然趋势。本研究采用定性与定量相结合的方法探索性地构建了参与主体、政策效力、发展阶段、政策工具类型四个分析维度，具有一定的可行性。利用统计分析、质性分析等工具对跨境电子商务政策文本进行量化编码，同时为保证量化数据的可靠性和一致性，组织培训三名研究生开展多轮量化，并对结果进行同质性信度检验，其研究过程符合学术研究的要求。本研究基于跨境电子商务发展背景，多角度分析跨境电子商务政策结构、特征、实施效果、发展趋势等，对政策策略的制定与调整、跨境电子商务政策体系的完善具有一定参考价值。

Abstract：Chinas cross-border e-commerce industry，a new mode of trade，has risen rapidly under the guidance of various national policies，and has become an important means to promote the transformation and upgrading of foreign trade. The development of e-commerce depends on the support of policies. Considering that the related supporting policies were introduced comparatively late in China，and the policy system is not mature，analyzing the existing policies will be helpful for us to understand the intention and background of these policies and evaluate the result of them，which will future provide more references for policy-making and adjusting. Because of this，the authors make a quantitative analysis on 71 e-commerce related policies from the perspectives of participants，policy effectiveness，policy stages and policy tools. In terms of participants，the focus of the existing policies is on the coordinated development of different kinds of participants；and the coverage of policy subjects is more comprehensive，but more emphasis on regulatory subjects. In terms of the effectiveness of cross-border ecommerce policies，they are less authoritative；the overall policy effectiveness is not high；there is less force of constraint and implementation；and there are more flexible adjustment polices. In terms of development stages，the release of cross-border ecommerce policies presents the characteristics of four stages：policy accumulation period，dividend period，regulation transition period and normative period. And in terms of policy tools，at present，a relatively complete system of cross-border e-commerce policy tools has been formed；environmental policy tools are still the focus of current implementation；and there is less supply and demand policy tools，which will be enhanced at the next stage.

Key words：cross border e-commerce policy；participants；policy effectiveness；development stage；types of policy tools