粤港澳大湾区海洋污染防治合作机制研究

□文/叶 蔚 叶 茵

（广东海洋大学 广东·湛江）

［提要］ 粤港澳三地在环境治理合作方面有着多年的经验，在粤港澳大湾区推进建设的背景下，粤港澳经济圈城市化进程加快，大湾区的海洋生态环境保护仍面临巨大挑战。本文基于目前粤港澳大湾区海洋污染现状、主要成因与跨界污染情况，从行政组织结构和规划、协议保障情况，分析当前大湾区海洋污染防治及合作机制存在的问题。并提出构建高层次海洋环保战略合作机制，组建海洋污染管理技术委员会，建立沿海城市联席会议制度作为大湾区海洋环保合作协调决策平台，改善公众参与机制，提倡“公民科学家”，设立标准统一的信息共享平台，实现信息实时、公开，构建沿海城市综合生态承载力评价指标体系，推进海洋执法应急联动合作体系建设的建议。

粤港澳大湾区包括香港特别行政区、澳门特别行政区和广东省广州市、深圳市等珠三角九市，是我国开放程度最高、经济活力最强的区域之一。在国际上，粤港澳大湾区被视为继美国纽约湾区、旧金山湾区和日本东京湾区之后的世界第四大湾区，其将成为我国参与全球竞争的重要空间载体。在粤港澳大湾区推进建设的背景下，粤港澳经济圈城市化进程加快，大湾区的海洋生态环境保护仍面临巨大挑战。

粤港澳大湾区海洋污染的压力不仅来自于陆源排污导致海水水质下降、近海水域富营养化，在大湾区沿海地区大型石化库区的建设以及危险品船舶的频繁进靠，使海上污染风险急剧增大。另外，以塑料为主的海洋垃圾对海岸带的资源及生态环境也产生显著影响。因此，通过研究粤港澳大湾区海洋污染的现状及成因，分析现存的区域环保合作机制存在的问题，提出粤港澳大湾区海洋污染防治合作机制建设方面的建议，对促进粤港澳大湾区的可持续发展具有重要意义。

一、粤港澳大湾区海洋污染现状、主要成因与跨界污染情况

（一）近岸海域海水污染现状及成因。根据《2019 年广东省海水质量分析报告》，粤港澳大湾区海域119 个国控点位中三类、四类和劣四类点位分别为9 个（占比7.5%）、3 个（占比2.5%）和41 个（占比34.5%）。三类点位主要分布在珠江口、广海湾海域，超标因子为无机氮、溶解氧、石油类；四类和劣四类点位主要集中在珠江八大口门附近海域，超标因子为无机氮、活性磷酸盐。2019 年，在深圳前海湾海域、惠州大亚湾亚婆角十里银滩海域、汕尾市碣石湾海域发现赤潮事件，累计面积约12 平方公里，引发赤潮的藻类是赤潮异弯藻和丹麦细柱藻。

香港地区海水水质近30 余年总体保持良好稳定趋势，水质达标率一直保持在80%左右，水质变化不明显。2018 年其整体水质达标率达到88%，但其中无机氮达标率较差，仅为68.1%，不达标区域为后海湾水质管制区、南区水质管制区、西北部水质管制区以及维多利亚港水质管制区。

2019 年澳门地区近岸海域水质总评估指数较2018 年上升，重金属评估指数较2018 年下降且处于近十年最低水平，但非金属评估指数仍高于标准值，超标因子为无机氮和活性磷酸盐。

总的来说，粤港澳大湾区近岸海域主要污染因子为无机氮、活性磷酸盐。陆源污染为近岸海域污染的主要来源，包括了入海河流携带污染物入海、入海排污口排海。随着大湾区沿岸经济的迅猛发展，人口、工业排污和生活排污将随之增加。国家海洋督查反馈意见中指出，珠江口入海污染物总量高达471 万吨/年，其中总氮污染负荷为55.2 万吨/年，是造成粤港澳大湾区海域水质超标的主要原因。如珠江口海域由于接纳大量含氮、磷污水，海水交换条件相对较弱，污染物不易扩散，水质持续为极差、重度富营养化。

（二）在海上污染方面。近年来，顺应国际产业转移的大形势，在惠州、广州、东莞、珠海等沿海地区建设了多个石化基地，形成了沿海大石化产业带。石化产业带的快速发展，在促进大湾区经济增长的同时，也增加了环境压力。大型石化库区的建设以及危险品船舶的频繁进靠，所伴随的是陆源污染风险和海上污染风险急剧增大。海上污染主要来自于船舶污染和海洋开发利用活动，受影响的海域主要为港口排污区和海水养殖区，主要受石油类和无机氮影响，局部海域受活性磷酸盐影响。海上污染事故具有突发性强、蔓延性快、危害性大等特点，加上海上污染事故发生地靠近沿海、远离陆地、救援困难，对海洋环境的污染损害和生态破坏程度极高，易造成群死群伤和重大经济、环境损失以及重大社会影响。

（三）在海洋垃圾方面。粤港澳大湾区的海洋垃圾包括海面漂浮垃圾、海底垃圾和海滩垃圾等，海面漂浮垃圾主要为泡沫和塑料瓶，海滩垃圾主要为塑料制品、一次性泡沫碎片和纸类；总的来说以塑料垃圾为主，约占50%。海漂垃圾不但影响海洋景观、影响通航，也影响海洋生态系统健康，是粤港澳大湾区海洋污染防治关注的重点之一。

根据深圳市蓝色海洋环境保护协会和北京大学开展的海岸线垃圾现状调研，就深圳地区海岸线垃圾而言，大部分垃圾并非从深圳当地产生，东部大型泡沫垃圾主要从惠州地区海域漂过来，而深圳西部的垃圾大概率是珠江口上游而来，尤其是台风天之后，近海垃圾增量很多。由于海洋垃圾会随洋流、季风等发生时空转移，跨界污染情况严重，海洋垃圾问题的根治需要从粤港澳大湾区的整体环保战略出发。

二、粤港澳大湾区现有的区域环保合作机制

（一）行政组织结构。粤港澳大湾区的环境行政执法合作主要以双边合作为主，分别设置粤港环境合作机制和粤澳环境合作机制。当前粤港澳三地逐步在区域大气污染联防联治等具体领域开展三方合作，但就海洋污染防治而言，大湾区内还没有形成粤港澳三地参与的高层次、统一的、互通的战略合作机制。

粤港环保合作从20 世纪80 年代初开始，主要由粤港联席会议、粤港持续发展与环保合作小组以及专题小组等3 个组成部分，其中决策层为粤港联席会议，协调层为粤港持续发展与环保合作小组，执行层为各专家小组和专题小组。涉及海洋环保的专题小组包括海洋资源护理专题小组、大鹏湾及后海湾区域环境管理专题小组和粤港澳海洋环境管理专题小组，见图1。（图1，根据已有信息梳理）

在粤澳涉海环保合作中，珠澳治理澳门周围海域的水浮莲污染问题取得较好效果。珠海和澳门的环境执法合作最为密切，珠海联同中山协助澳门共同治理水浮莲污染问题，共同参与治理横琴区内的环境问题，加强区域海洋环境管理和污染防治，治理珠澳跨境河流污染，创新流域整治的合作机制，构建完整的区域生态系统，建设跨境自然保护区和生态廊道。然而，粤澳的合作以珠海与澳门的联系为主，仅限于水葫芦治理和空气质量监测领域，澳门与香港和广东的环保交流合作较少。

（二）规划、协议保障情况

1、粤港澳的区域规划。2019 年的《粤港澳大湾区发展规划纲要》中提出了要加强海岸线保护与管控，强化岸线资源保护和自然属性维护，建立健全海岸线动态监测机制；强化近岸海域生态系统保护与修复，开展水生生物增殖放流，推进重要海洋自然保护地建设与管理；推进“蓝色海湾”整治行动、保护沿海红树林，建设沿海生态带；并强调要加强粤港澳生态环境保护合作，共同改善生态环境系统，将三地对海洋生态环境协同治理提升至战略高度。

除了大珠三角区域间编制的规划，小珠三角区域内的城市间也积极谋求合作，研究编制了多项规划，推动了区域内环境问题的合作治理。比如，2010 年广东省人民政府颁布的《珠江三角洲环境保护一体化规划（2009-2020）》，提出了深化粤港澳合作，主要内容包括加强珠江口污染防治和生态保护的合作、开展珠江口红树林湿地保护工作等。

2、行政协议保障

（1）政府合作框架协议。2010 年广东省政府与香港特区政府签订《粤港合作框架协议》，提出着手开展珠江口区域水质管理合作规划前期研究，继续推进大鹏湾及深圳湾（后海湾）区域环境管理合作；该框架协议2016 年重点工作为深化两地在海洋资源护理等方面的工作，继续加强粤港两地在船舶污染防治方面的交流合作，积极配合落实国家“珠三角水域船舶排放控制区”实施方案；2017 年重点工作包括通过粤港海洋环境管理专题小组机制，建立通报警示系统，协调处理海漂垃圾等海洋环境问题，改善区域海洋环境质量，继续举行粤港海洋资源护理专题会议，强化流动渔船安全监管，防止渔船造成环境污染。

2011 年广东省政府与澳门特区政府签订了《粤澳合作框架协议》，提出治理珠澳跨境河涌污染，创新流域整治的合作机制和管理模式。该框架协议2016 年重点工作为加强海洋环境及珍稀生物保护研究及科普宣传工作，共同保护珠江口红树林等滨海湿地；2017 年重点工作包括继续推进珠江口红树林等滨海湿地的保护。

2017 年国家发展改革委、广东省政府、香港特区政府及澳门特区政府四方共同签订了《深化粤港澳合作推进大湾区建设框架协议》，划定了七大合作重点领域，其中包括完善生态建设和环境保护合作机制，建设绿色低碳湾区。

（2）政府间环境合作协议。包括2009 年粤港签订的《粤港环保合作协议》，2013 年珠澳签订的《珠澳环境保护合作协议》，2015 年珠海与中山两市签订的《中山珠海两市跨界区域防洪及河涌水污染综合整治合作协议》，2016 年港澳两特区签订的《港澳环境保护合作协议》，2017 年粤澳签订的《2017-2020 年粤澳环保合作协议》等。这些协议涉及到了环境治理中的多方面合作，包括跨界河流的综合治理、资源的循环利用、环保产业的合作等。

三、粤港澳大湾区海洋污染防治及合作机制存在的问题

（一）双边合作机制不符合湾区跨区域海洋环保合作战略要求。粤港澳大湾区当前的环境治理合作局限于粤港、粤澳及港澳，以双边合作为主。在粤港环保合作机制和粤澳环保合作机制中，分别由联席会议、环保合作小组以及专题小组3 个层级组成，海洋环保仅在环保合作小组中的专题小组有所涉及。鉴于海洋污染是需要跨区域治理问题，海洋的可持续利用与大湾区的经济、社会发展息息相关，大湾区目前这种“一事一议”的零散型合作模式，缺乏符合区域性可持续发展愿景的整体环境战略和政策研究，前瞻性不足、对新型环境问题应对迟缓。

（二）现有联席会议机制缺乏整体协调决策功能。联席会议下的海洋环保专题小组仅针对某个具体事宜、海域将指导性的环保协议化为具体的执行方案，开展的区域交流并不密切，多停留在技术交流、合作研究和联合监测层面，当前的粤港澳间环保合作事务推进大多通过“某一方申请—中央政府批准—双方或三方执行中央决定”的模式，现有作为决策层的联席会议机制难以真正成为大湾区海洋环保合作协调决策的平台，鲜有粤港澳自发的共同决策。

（三）信息公开及公众参与机制有待改善。参考国际上三大湾区的区域环保合作经验，都不同程度地鼓励不同群体协力共同修复和保护海湾及河口的生态环境。粤港澳三地环境保护经验不平衡，公众保护海洋环境的意识参差不齐，大湾区内近岸海域环境信息公开不足，在湾区内的重大涉海经济活动决策中欠缺一套公众参与、社会监督、投诉举报的机制。

大湾区关注海洋保护的非官方机构相对较少，数量不超过10 家，主要集中在珊瑚保护和海岸线垃圾两个方面，机构间虽然有一定的交流，但是很少有合作。2019 年，由深圳市蓝色海洋环境保护协会开展的“粤港澳大湾区海岸线垃圾净滩行动”，邀请大湾区内每个城市伙伴都加入到净滩行动中，直接参与人数超万人，但这种活动形式交流合作并没有进入常态联动。

（四）缺乏标准统一的信息共享平台。以了解大湾区近岸海域海水质量为例，必须到广东省生态环境厅、香港特区政府环境保护署、澳门特区政府环境保护局分别查询三地的调查数据，而且数据的标准、格式、年份不一，难以进行整合了解大湾区的整体情况，缺乏统一的数据信息统筹共享。在广东，海洋污染防治涉及自然资源局（海洋局）、生态环境厅、林业局、海事局等政府部门，部门间缺乏环境数据统筹共享机制，再加上粤、港、澳三地环境法律法规、环境标准等的异质性，大湾区缺乏标准统一的海洋生态环境信息共享机制。

图1 粤港持续发展与环保合作小组框架图

（五）海洋资源本底情况不清，地方政府考核缺少生态指标。人类活动是海水水质下降、海洋垃圾最主要的来源。粤港澳大湾区海岸带人口密集，城市化程度高，海洋生态系统承载力不堪重负，一些沿海地区政府为了发展经济，盲目、过度开发用海。由于我国现在大部分的资源统计数据都没有针对海洋与陆地进行分类，大湾区海洋资源本底情况不清，比较基准缺失。而且因为对地方政府的考核缺少生态指标，海洋开发活动对当地生态系统造成的影响没有被充分考虑，不能有效制约地方过度用海、无序开发造成海洋污染的现象。

（六）海洋执法力不足，执法合作局限于局部性和间断性。由于广东、香港和澳门的法律基础各不相同，粤港澳大湾区环境合作协议执行主体和执行标准不统一，往往缺乏法律强制力和约束力。三地海洋环保执法手段和执行能力差异大，很大程度上依赖于广东、香港和澳门的自觉履行和相互配合。粤港澳三地的环境治理水平发展不一，环境基础存在差异，在海洋环保合作执法上容易存在执法冲突，尚缺乏共同推动海洋污染治理的具有约束力的协议和实施方案，海洋执法合作局限于局部性和间断性。

四、粤港澳大湾区海洋污染防治合作机制建设的建议

当前粤、港、澳三地间的海洋环保合作不利于建设世界级别的粤港澳大湾区城市圈，考虑到海洋生态系统的整体性，环境影响的关联性，海洋污染的跨界性，粤港澳大湾区海洋污染防治必须作为一个共同体来统筹规划，建立大湾区海洋环保合作协调决策平台，实现粤港澳大湾区海洋保护整体统筹。

（一）构建高层次海洋环保战略合作机制，组建海洋污染管理技术委员会。以《粤港澳大湾区发展规划纲要》引领，进一步扩展海洋环境保护领域交流与合作内容，在粤港海洋环境管理专题小组的基础上，积极推动将澳门纳入合作机制，签订包含粤港澳三地政府的海洋环保合作协议，涵盖大湾区海洋保护的长期整体规划设计、资源统筹、组织推进、督促落实和绩效评估，从顶层推动粤港澳大湾区的海洋保护。

从海洋局及其直属科研单位、广东省生态环境厅及其直属科研单位、港澳地区权威环保技术科研机构和大湾区内高校中选取专家学者，组建粤港澳大湾区海洋污染管理技术委员会，形成整体性、高层次的粤港澳大湾区海洋环保科技支撑智库体系。委员会将针对大湾区内跨境海洋污染等重大环境问题开展调查研究，在大湾区海洋可持续利用中长期发展规划、涉海法律法规、重要海洋保护措施等方面可直接向粤港澳大湾区高层次环保战略合作平台提出建议。

（二）建立沿海城市联席会议制度。每年定期召开粤港澳大湾区沿海城市联席会议，作为大湾区海洋环保合作协调决策平台，协调决策大湾区海洋污染中的重大问题，加强区域内海洋保护政策制定、实施、监督全过程协调，建立整体生态空间管控体系、陆海统筹的绿色生态水网，统一安排海洋环保基础设施。联席会议实行轮值制度，由大湾区沿海城市轮流主持举办，加大会议宣传力度，在会议期间积极开办各种海洋展览，推动地方政府海洋环保的积极性。

（三）改善公众参与机制，提倡“公民科学家”。在联席会议中设立公民投诉举报机制，监督湾区内的重大涉海经济活动的环境影响、跨界污染的联防联治，制约地方政府过度用海、无序开发的现象。对于大湾区海岸带排污口、排污现状等情况，建议可以邀请非官方组织参与，与当年轮值主席城市联动进行排查监督，并对检查情况及时对外公布。

制定相关政策引导和支持“公民科学家”的志愿活动和非盈利组织。在参与的过程中，志愿者们获得了新的学习和技能，对海洋有了更深刻的认识；同时，公民的这种探索活动使科学、社会与政策的相互作用得到改善，导致了基于证据和知情决策的更民主的海洋污染治理形式。

（四）设立标准统一的信息共享平台，实现信息实时、公开。在海洋污染管理技术委员会中设立标准小组，专家在统一协调的总体框架下，逐步实现粤、港、澳三地陆域和海域环境监测指标、监测方法、评价标准等的有效衔接。

在海洋污染管理技术委员会中设立信息小组，依托大湾区内信息产业优势，汇总各相关部门环保数据，搭建信息可查询、图形可视化、决策可支撑、数据可共享的粤港澳大湾区海洋生态环境信息网络，涵盖入海污染物总量控制监测、海域水质自动监测、海洋生态环境信息数据库、海洋信息共享平台，实现对海洋污染源的自动监测、动态监管，数据的共享互通，海洋生态环境质量变化的动态模拟、公开公布。

（五）构建并采用沿海城市综合生态承载力评价指标体系。沿海城市综合生态承载力可体现出海岸带生态系统对人类社会经济活动的承受能力，是判断海岸带城市生态系统健康程度和制定海岸带环境管理政策的重要依据。海洋污染管理技术委员会尽快统筹安排大湾区海洋资源本底情况调查，设立粤港澳大湾区沿海城市综合生态承载力评价指标体系。一方面可优化海岸带空间规划决策，突出海洋资源价值，鼓励地方政府在涉海经济决策中开展的专门资源调查评估，将大湾区的海洋生态环境保护纳入沿海城市负责人考核指标；另一方面掌握大湾区内沿海地区城市生态安全演变趋势，探讨沿海城市可持续发展的模式，为大湾区的进一步开发建设及生态环境保护与修复提供科学依据与技术支持，实现大湾区整体效益的最大化。

（六）推进海洋执法应急联动合作体系建设。联合省海洋综合执法总队、广东海事局、广东海警局与港澳相关执法机构，通过制定统一的环境行政执法标准和细则、成立环境执法协调委员会、开展在大湾区内海域污染防治联合行动、构建环境行政执法信息共享平台、构建利益分享和补偿机制等措施，优化大湾区多部门联合的海上执法监管协作机制。

海洋执法应急联动合作体系不仅包括常规性的联合检查机制和突发性跨界环境污染事件的联合处理机制，还应进一步完善海洋环境预警机制和突发事件应急预案，建立海洋重大污染事件通报和区域潜在环境风险评估、预警及信息共享机制。