淄博市自然保护地整合优化背景下的风景名胜区发展探讨

陈 蓓，孙宇冉，姚志诚，潘奕颖，张先林，侯宪省

(1.淄博市淄川区国有淄川林场，山东 淄博 255000；2.淄博市林业资源与野生动植物保护中心，山东 淄博 255000；3.淄博市自然资源局，山东 淄博 255000)

自然保护地的整合优化，是践行习近平主席生态文明理念的重要举措，是构建以国家公园为主体的自然地保护体系的重要举措，是配合生态红线划定和国家国土安全规划编制的重要工作[1]。淄博市已建自然保护区、地质公园、风景名胜区、湿地公园、森林公园等五种类型自然保护地共计26处[2]。其中，自然保护区2处，湿地公园7处，森林公园7处，风景名胜区7处，地质公园3处，总面积89 176.16 hm2，占全市国土面积的14.88 %。随着保护管理工作科学、规范化开展，各类保护地存在的发展瓶颈问题突现，在自然保护地整合优化的大背景下，对风景名胜区的整合优化势在必行。

1 淄博市风景名胜区现状

淄博市位于山东省中部，现有风景名胜区7处(国家级1处，省级6处，共38 538 hm2)，分别是博山风景名胜区，沂源猿人遗址、溶洞群省级风景名胜区，沂河源省级风景名胜区，黑铁山省级风景名胜区，马踏湖省级风景名胜区，淄川省级风景名胜区及齐故城省级风景名胜区(见表1)。

表1 淄博市风景名胜区基本情况及交叉重叠情况

博山国家级风景名胜区位于博山区，总面积为8 744 hm2，以山、水、林、泉、洞等自然景观，兼具齐长城遗址、颜文姜祠等人文景观为风景特征。沂源猿人遗址、溶洞群省级风景名胜区位于沂源县，总面积为2 150 hm2，以沂源猿人遗址和溶洞群景观为主。沂河源省级风景名胜区位于沂源县，总面积为5 900 hm2，以自然景观为主。黑铁山省级风景名胜区位于高新区，总面积为668 hm2，以自然景观、地质遗迹为主。马踏湖省级风景名胜区位于桓台县，总面积为1 534 hm2，以自然湿地生态系统为主。淄川省级风景名胜区位于淄川区，总面积为12 770 hm2，以聊斋景区等人文景观、峨庄等森林自然景区为主。齐故城省级风景名胜区位于临淄区，面积为7 357 hm2，以齐国历史文化遗迹为主。

风景名胜区以突出的文化景观价值区别于其他的保护地类型[3]。风景名胜区可以为人们提供文化、科学、游览等活动，在加快地方经济的发展、提升城市知名度、加快乡村振兴等方面具有重要作用[4]。如齐故城省级风景名胜区让人们体会到齐文化的博大精深；马踏湖省级风景名胜区保护当地的自然资源环境，发展生态旅游产业，带动经济的发展。

2 规范化发展面临的瓶颈问题

2.1 范围划定不合理，交叉重叠严重

风景名胜区等各类自然保护地在建设过程中，普遍存在交叉重叠现象。同一地块，规划不同，发展方向不同，管理依据的法律法规不尽一致。如马踏湖省级风景名胜区始建于1995年，后续又增建了马踏湖国家湿地公园、马踏湖省级地质公园，使面积重叠率达100 %，出现了“一个地块、多个牌子”的重复设置问题。博山区国家风景名胜区建设始初既涵盖了五阳湖国家湿地公园，又与原山省级自然保护区、原山国家森林公园、鲁山省级自然保护区、鲁山国家森林公园产生范围交叉重叠。其他各处风景名胜区也多有此类问题。

2.2 分类不合理，重复设置

部分风景名胜区内森林覆盖率达到90 %以上，可根据资源特色划定为森林公园或自然保护区，但因不同主管部门的工作需要，未充分考虑资源特色，申报了不同类型的风景名胜区。马踏湖作为淄博市重要的原生态自然沼泽湿地，资源独特，价值突出。地方政府高度重视保护管理工作，住房和城乡建设、林业、国土等部门均投入大量人力、物力开展了一系列资源保护工作，但一个地块同时申报了风景名胜区、湿地公园、地质公园3种保护地，难免产生规范管理的问题。

2.3 范围划定缺乏论证，历史遗留问题多

部分风景名胜区在设立时，出于抢救性保护资源、制止开山采石和滥伐林木等目的，加之当时的技术手段相对落后，导致风景名胜区范围内村庄、农田、工矿企业、城市建成区、乡镇建成区等不具备保护价值的居民生产生活设施和道路交通设置被纳入其中，周边自然资源较好的森林等资源未完全纳入范围，出现了范围划定缺乏科学论证，未有效兼顾资源完整性的问题。如黑铁山省级风景名胜区范围内有两个村庄，分别为太平村和彭官村，占地面积约32 hm2；齐故城景区内包含大约一半的齐都镇政府驻地，16处行政村。

2.4 资金人力缺口大，发展后劲不足

淄博市多数风景名胜区建设发展未纳入财政预算，致总体规划难落地，项目开展难实施，严重制约了风景名胜区管理和发展，不利于自然与人文资源的规范化、科学化保护利用。此外，风景名胜区日常管护亟需专业性的管理和技术人才，但全市各风景名胜区管理机构具备专业技术背景的人力严重不足，难以满足当前风景名胜区各项工作需要。

全市各类自然保护地正按照国家林草局工作要求，稳步推进整合优化工作，初步形成了符合资源实际的分类体系。但现阶段风景名胜区未纳入整合优化设计，导致存在的发展瓶颈和问题难以及时解决。

3 对策及建议

3.1 整合优化，重构体系建设

尽快将风景名胜区纳入自然保护地整合优化体系。充分利用当前全国各类自然保护地体系建设的珍贵契机，在符合相关法规的前提下，按资源自然属性进行科学归类，应充分保障自然遗迹、生态系统结构和功能的完整性，避免简单地将风景名胜区归为某一自然保护地。充分兼顾和考量保护对象的代表性、稀有性、多样性、脆弱性以及生态、科学、美学、经济、社会价值等评估因素，对当前风景名胜区及时开展整合优化设计，从源头解决交叉重叠严重、保护对象不明确、规划范围和功能区划分不合理、规程规范缺失等问题。

3.2 因地制宜，突出保护方向

坚持风景名胜区“应划尽划”原则。结合自然保护地划分标准，对出现的风景名胜区相关问题进行现场勘查，因地制宜、分区施测，重新划分。以保持生态系统完整性、原真性为原则，遵循“保护面积不减少、保护强度不降低、保护性质不改变”的总体要求，处理好保护和发展的关系。对前期没有划入兼具保护价值的区域应及时补入。同时优化保护地边界，严格按照规范进行勘探立标，充分利用卫星遥感以及信息网络等现代技术进行科学勘探，确定风景名胜区的边界。

3.3 扩宽资金渠道，加大人才引进

积极争取将风景名胜区规划及建设工作纳入地方国民经济发展规划，争取财政部门加大资金投入，积极扩展资金渠道，构建“政府主导、市场参与、管护分离”模式，加大资金保障力度，确保资源能保护，项目能落地，发展有后劲。结合淄博市“人才金政37条”，积极引进专业技术人才，实现“专业人做专业事”的管理模式。

3.4 编制总体规划，兼顾保护与发展

及时组织开展总体规划编制，明确分级、分区管理制度。根据各个风景名胜区的特点建立符合其特征的保护机构，应保的坚决保护到底。适合发展的区域严格按照风景名胜区条例及总规、详规开展项目建设。充分满足公众亲近自然的需求，发挥风景资源的科学研究、知识普及等价值。加强风景名胜区生态保护补偿效益评价，完善生态保护成效与资金挂钩的激励约束机制，强化对生态保护补偿资金使用的监督管理。

风景名胜区是极具中国特色的自然保护地，应继续对风景名胜区进行科学建设、规范发展、整改优化。妥善化解历史遗留问题，优化体系布局，充分发挥中国自然景观和人文景观的特色价值和作用[5]。淄博市作为齐文化的发源地，具有丰富的历史文化底蕴，“泱泱齐风，活力淄博”将是淄博市经济发展的又一重要方向。风景名胜区作为自然景观和人文景观相结合的特殊自然保护地，其整合优化和可持续发展对于提升淄博文化软实力具有重要意义。