河南省高院发布7起耕地保护典型行政案例

本刊编辑部

2020年12月8日下午，河南省高级人民法院召开新闻发布会，公布了7起耕地保护典型行政案例。这7起耕地保护典型行政案例，包括行政处罚、行政登记、行政赔偿、行政事实行为及行政非诉执行等多种类型案件，聚焦乱占耕地案件中的普遍性问题，通过发挥典型案件的警示示范作用，以案释法，提高干部群众对耕地保护的认识，推进农村乱占耕地建房问题整治工作，维护自然资源利用和管理的良好秩序，落实耕地保护基本国策。

案例一

王某某诉安阳市文峰区国土资源局行政处罚案

基本案情

2016年6月，原告王某某未经批准在安阳市文峰区宝莲寺镇马束庄村南占 470平方米耕地建设住宅。2018年7月17日，被告安阳市文峰区国土资源局向其送达《责令停止违法行为通知书》，责令其立即停止违法行为。原告未按照《责令停止违法行为通知书》的要求停止建设，而是继续施工，其间，被告执法人员多次制止。2018年8月15日，被告作出行政处罚，认定原告未经依法批准擅自建设住宅的行为，违反《中华人民共和国土地管理法》第六十二条的规定，责令其60日内拆除在非法占用的土地上新建的房屋，并将非法占用的土地退还给土地所有者。原告不服该行政处罚决定，提起本案行政诉讼。

裁判结果及理由

安阳县人民法院一审认为，原告不符合分户新建住宅的条件，其未经乡（镇）人民政府审核、县级人民政府批准，占用470平方米土地建房，存在违法占地建设住宅的行为，被告作出行政处罚事实清楚，程序合法，适用法律正确。故判决驳回原告的诉讼请求。原告王某某不服一审判决提起上诉。安阳市中级人民法院二审判决驳回上诉，维持原判。

典型意义

《中华人民共和国土地管理法》第四条第三款规定：“使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。”本案中，原告占用的土地为耕地，耕地不能直接用于非农业建设，确实需要变更为建设用地的，应当依据土地管理法等法律规定办理农用地转用审批手续。农村村民使用集体建设用地的，同时要符合“一户一宅”的规定，并经过法定审批程序。本案作为一起典型的农村村民违法占用耕地建房的案例，将法律相关规定以真实事例的形式展示出来，让广大农村村民对法律规定有了较为直观的认识，具有较强的警示作用和教育意义。

案例二

杨某某等5人诉淇县人民政府、淇县朝歌街道办事处、淇县朝歌街道办事处南杨庄村村民委员会违法占地及行政赔偿案

基本案情

原告杨某某以家庭承包的方式承包了南杨庄集体土地10.06亩（含7.51亩和2.55亩两个地块），并依法取得了农村土地承包经营权证，原告杨某军、杨某华、冯某梅均系该户家庭成员。2016年9月30日，杨某某将其承包的土地租赁给原告杨某菊耕种，租赁期限为三年。2018年7月20日，被告淇县人民政府委托淇县朝歌街道办事处、南杨庄村村民委员会将原告杨某菊耕种土地上的庄稼予以清除。截至一审法院开庭之日，案涉土地处于闲置状态。原告遂提起本案行政诉讼，请求：1.确认被告2018年7月20日强制清除原告承包地上庄稼及强制占有原告承包地的行为违法;2.责令被告返还案涉土地;3.责令被告赔偿原告各项经济损失10.1万元，并采取相应的补救措施。

裁判结果及理由

鹤壁市中级人民法院一审认为，本案中，原告杨某某等5人作为土地承包经营权人和土地承租人，具备提起本案诉讼的原告主体资格。被告淇县人民政府委托相关单位强制占用案涉承包地并清除地上庄稼，但未提供能够证明其行为合法的证据、依据，违法占地并强制清除地上庄稼的行为违法，给原告造成了财产损失，应依据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条的规定进行行政赔偿。由于庄稼已被清除，不具备返还或恢复原状的条件，故参照《鹤壁市人民政府关于调整鹤壁市国家建设征收土地地上附着物补偿标准和青苗补偿标准的通知》（鹤政〔2018〕7号）确定被毁庄稼当季及下季损失为21028元。被告应将土地恢复至能够耕种的状态并予以返还。判决：1.确认被告淇县人民政府2018年7月20日强制清除原告7.51亩承包地上庄稼及强制占用该土地的行为违法;2.被告淇县人民政府于本判决生效之日起三十日内赔偿原告财产损失21028元;3.被告淇县人民政府于本判决生效之日起三十日内将7.51亩承包地恢复至能够耕种的状态并返还给原告;4.驳回原告的其他诉讼请求。一审判决后，各方均未提起上诉。

典型意义

近年来，面对耕地严重不足的严峻形势，我国制定了耕地总量动态平衡、土地用途管制、农用地转用审批、占用耕地补偿等一系列制度和政策，严格守护18亿亩耕地“红线”。但在各种利益的驱使下，耕地被侵占的情况屡见不鲜，本案即是一起行政机关“未征先占”、侵犯农民土地承包经营权的典型案例。行政机关基于公共利益需要，可以对农村集体土地实施征收，但应当遵循土地征收与补偿程序。个别行政机关不按程序和规定进行征收和补偿，在没有合法征地手续的情况下强行损毁农民耕地上的农作物，人民法院应依法确认该行为违法。

因强占土地引起的赔偿主要包括土地本身和地上附着物两部分。本案中，被告破坏了原告的土地，形成多个大坑，造成原告无法耕种，根据《中华人民共和國国家赔偿法》第三十二条“能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状”，故判决由被告将土地恢复至能够耕种的状态并予以返还。本案地上无建筑物、构筑物，主要是当季的农作物，原告对该损失举证困难，人民法院参照当地征收土地地上附着物补偿标准和青苗补偿标准，作为本案地上农作物的赔偿标准，判项具体，方便执行，目前已执行完毕。本案对于行政机关依法行政具有很好的警示作用，对于人民法院确定类似案件的赔偿数额也提供了一种较好的解决思路。

案例三

某公司诉郑州市自然资源和规划局、郑州市人民政府土地行政处罚及行政复议案

基本案情

2018年12月3日，被告郑州市自然资源和规划局（原郑州市国土资源局）作出〔2018〕第24号行政处罚决定书，载明：2014～2017年，原告某公司在未经有权人民政府批准情况下，擅自占用土地2万平方米（其中，耕地1.52万平方米）建房的行为，违反《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”和第四十四条第一款“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地专用审批手续”的规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款和《河南省实施〈土地管理法〉办法》第六十六条的规定，决定责令原告15日内退还非法占用的20071.99平方米土地，作出行政处罚：1.限原告15日内拆除在非法占用土地内16495.88平方米农用地上的建筑物和其他设施，恢复土地原状;2.对非法占用的15208.91平方米耕地每平方米处以20元罚款，罚款304178.2元;其他土地4863.08平方米每平方米处以10元罚款，罚款计48630.8元;罚款共计352809元。

2018年12月12日，原告向被告郑州市人民政府提出行政复议申请，2019年1月23日，复议机关作出〔2018〕740号行政复议决定，维持〔2018〕24号行政处罚决定。原告不服提起本案行政诉讼。

裁判结果及理由

郑州市金水区人民法院一审认为，原告在未依法取得國有土地使用证的情况下占用集体土地进行建设，违反土地管理法的规定。至2018年7月被告立案查处时，原告仍未依法补办相关土地使用及规划手续，被告责令原告退还非法占用的土地，并作出行政处罚，认定事实清楚，证据确实充分，行政程序合法，适用法律正确，故判决驳回原告的诉讼请求。原告某公司不服一审判决提起上诉，郑州市中级人民法院二审判决驳回上诉，维持原判。

典型意义

企业发展建设需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。案涉土地并没有取得河南省人民政府的征地批复，土地性质仍是集体土地。原告在未取得土地使用权证的情况下，擅自占用案涉土地进行建设，被告作出被诉行政处罚决定证据充分，程序合法。人民法院以此为由判决驳回原告的诉讼请求并无不当。实践中，一些企业急于推进项目建设，在未办理征地审批手续、违反土地利用总体规划的情况下，擅自占用集体土地建设，在合理期限内仍不能补办用地手续的，最终将面临法律的惩处。

案例四

李某某诉清丰县人民政府、清丰县城关镇人民政府占地行为违法及赔偿案

基本案情

原告李某某为清丰县城关镇李家庄村村民。2017年2月18日，清丰县城关镇李家庄村村民委员会与被告清丰县城关镇人民政府签订租地协议，将91.5亩土地用于建设易园公园。其中，包含原告李某某承包的1.55亩土地。2017年3月，案涉土地上的附着物被清除。2018年1月，原告提起本案行政诉讼，请求撤销被告占用其承包地的行为，并责令被告恢复土地原状。

裁判结果及理由

濮阳市中级人民法院一审认为，被告占用原告承包地的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定，应确认其占用原告承包地的行为违法。但因案涉土地被占用后用于易园公园建设，且易园公园已经建成，且恢复土地原状会给社会公共利益造成重大损害，已不具有恢复原状的现实可能性，故对原告提出的将案涉土地恢复原状的诉讼请求，不予支持。判决：1.确认被告城关镇政府占用原告案涉土地的行为违法;2.驳回原告的其他诉讼请求。本案一审判决后，各方均未上诉。

典型意义

根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正版）第四十三条的规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地;因乡（镇）村公共设置和公益事业建设使用农民集体所有的土地的，须经依法批准。本案中，被告城关镇政府以与村委会签订租赁协议的方式使用集体土地建设公园，占用使用集体土地的行为缺乏法律依据，违反法定程序。本案确认被告城关镇政府占用土地行为违法，对强化促进行政机关清楚认识、依法行政，增强人民群众对依法保护耕地重要性的认识具有积极作用。

案例五

张某诉扶沟县人民政府土地承包经营权登记案

基本案情

1998年，扶沟县包屯镇人民政府为原告张某之父张某某颁发了面积为10亩的土地承包经营权证。2008～2009年间，张某某将其承包土地中的4.5亩租赁给高某某使用。后高某某在该租赁承包地上建设了厂房，并在临街部分建设了门面房。2017年，扶沟县农村土地承包经营权确权登记期间， 原告家庭与所在集体经济组织就未建房使用的6.31亩土地部分重新签订了承包合同，被告扶沟县人民政府根据该承包合同于2017年6月为原告家庭颁发了新的土地承包经营权证。原告认为登记遗漏了原承包土地3.79亩，遂提出补正申请。被告组织相关单位成立联合调查组进行了调查，作出《关于张某要求扶沟县政府为3.79亩争议土地确权颁证的回复函》，认定原告家庭将争议的3.79亩承包地出租给他人建厂、建房，实际改变了耕地用途进行违法建设，该部分土地不应给其颁发土地承包经营权证。原告不服，提起本案行政诉讼。

裁判结果及理由

周口市中级人民法院一审认为，周口市农村土地承包经营权确权登记颁证工作明确要求，未经国土部门批准，自行在承包土地上进行建房或者建设其他建筑设施的，此次确权不予登记，待恢复农业用途后，再行确权登记。原告之父将案涉的3.79亩土地出租给高某某，高某某在该土地上建有厂房和门面房，该土地尚未恢复农业用途，属于本次确权登记工作中暂不予确权登记的情形;且原告尚未就3.79亩土地与所在集体经济组织签订新的承包合同，本案争议的3.79亩土地尚不能给原告登记颁证。一审判决驳回原告的诉讼请求。原告不服一审判决，提起上诉。河南省高级人民法院二审判决驳回上诉，维持原判。

典型意义

根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国农村土地承包法》等法律法规规定，农村土地承包经营应当遵守法律、法规，保护土地资源的合理开发和可持续利用。承包方有义务维持土地的农业用途，未经依法批准不得将承包地用于非农业建设。本案中，原告将承包土地租赁给他人建厂建房，擅自改变了耕地用途，被告根据土地承包经营权登记的相关法律法规和文件精神，拒绝将原告擅自改变用途的土地作为承包地登记在原告名下，人民法院应予支持。本案行政机关以不予颁发土地承包经营权证的形式，促使违法行为人及时恢复土地农业用途，对于遏制农地非农化、加强土地管理，提高人民群众对依法保护耕地重要性的认识，具有积极意义。

案例六

某合作社诉灵宝市自然资源局行政处罚案

基本案情

2019年，被告灵宝市自然资源和规划局在土地卫片执法巡查中发现原告某合作社存在非法占用耕地建设养牛场的情形。经套合《豫灵镇土地利用总体规划图》（局部）、《灵宝市永久基本农田局部图》，原告占用的5044平方米土地属于基本农田。被告依照法定程序，作出〔2019〕8022号行政处罚决定书，决定：1.责令原告退还非法占用的5044平方米土地，限十五日内拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状;2.对非法占用的5044平方米基本农田处以每平方米30元的罰款，罚款计151320元。原告不服提起本案行政诉讼，请求撤销被诉行政处罚决定。

裁判结果及理由

灵宝市人民法院一审认为，原告对行政处罚认定的事实和法律程序无异议，但认为自己在承包的农用地上进行养殖不违反法律规定。本案中，5044平方米的土地为基本农田，而《基本农田保护条例》第十七条规定：“禁止任何单位和个人在基本农田保护区内建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他破坏基本农田的活动。”畜禽养殖业易破坏耕地的耕作层，在基本农田建设畜禽养殖场属于《基本农田保护条例》第十七条规定的其他破坏基本农田的活动。故原告占用基本农田建设养牛场的行为属于非法占用土地。被告依照《中华人民共和国土地管理法》、参照《河南省实施〈中华人民共和国土地管理法〉及其配套法规行政处罚裁量标准》对原告作出被诉处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序，原告的诉讼请求应予驳回，故判决驳回原告的诉讼请求。本案一审判决后，各方均未上诉。

典型意义

划定并守住永久基本农田控制线是确保国家粮食安全，加快推进农业农村现代化的根本保障。长期以来，我国通过制定《基本农田保护条例》等一系列法律法规和规范性文件，始终坚持最严格的耕地保护制度，严守耕地红线。本案原告在基本农田上从事畜牧业，违反《基本农田保护条例》的规定。自然资源主管部门依据调查的事实责令某合作社退还土地，清除地上附属物，恢复耕地原状，体现了对基本农田的严格保护。

案例七

孟州市自然资源和规划局申请执行张某某行政处罚案

基本案情

2019年1月25日，孟州市自然资源和规划局对张某某作出〔2018〕143号行政处罚决定书，认定：张某某在未取得合法用地手续的情况下圈占大定路陈湾村南段西侧土地9631.42平方米（折合14.45亩），属于违法占地行为。决定对张某某作出以下行政处罚：1.责令15日内退还非法占用的9631.42平方米土地;2.限15日内拆除地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状;3.对非法占用的7356.60平方米基本农田每平方米处以30元罚款，对非法占用的2274.82平方米一般耕地每平方米处15元罚款，共计254820.30元。张某某应当自接到处罚决定书之日起15日内将罚款交至孟州市行政服务中心国土窗口。到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的3%加处罚款。

2019年1月29日，孟州市自然资源和规划局将行政处罚决定书直接送达张某某。在法定期限内，张某某未申请行政复议或提起行政诉讼。孟州市自然资源和规划局于2019年2月12日向张某某直接送达《履行行政处罚决定催告书》，张某某未履行处罚决定书所确定的义务。2019年4月1日，孟州市自然资源和规划局向孟州市人民法院提出申请，要求张某某履行〔2018〕143号行政处罚决定书所确定的义务。

裁判结果及理由

孟州市人民法院经审查认为，公民、法人或者其他组织应当履行生效的行政行为所确定的义务。孟州市自然资源和规划局作出的〔2018〕143号行政处罚决定书，认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法。张某某在法定期限内未提起行政复议和行政诉讼，孟州市自然资源和规划局已依法履行了催告义务，其申请执行该处罚决定，依法予以准许。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十七条、《中华人民共和国行政强制法》第五十七条和《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九十五条之规定，裁定准许强制执行〔2018〕143号行政处罚决定书。准予强制执行裁定生效后，孟州市人民政府组织孟州市自然资源和规划局、孟州市城市管理局、孟州市公安局、孟州市大定街道办事处等单位对违法建筑进行了强制拆除，土地恢复平整。

典型意义

本案中，孟州市自然资源和规划局依据《中华人民共和国土地管理法》等法律法规作出土地违法行政处罚决定，人民法院经审查该处罚决定合法后裁定准予执行处罚决定，按照裁执分离的相关规定和精神，由行政机关组织实施拆除违法建设的建筑物和其他设施，打通了行政处罚的“最后一公里”，使对乱占耕地违法行为的处罚得以落实，为自然资源部门查处乱占耕地违法行为提供了坚实的法律后盾。