海事行政处罚新模式

杜康 张浩龙 张鸣鸣 李建光

摘要：中华人民共和国浦东海事局大力推动行政处罚下沉至现场海巡执法大队，外高桥海巡执法大队开创现场执法处罚新模式，充分发挥利用海事巡逻船艇信息集成化优势，完成首例远程离岸水上行政处罚案件。本文以探索远程现场执法处罚为重点，结合以往处罚程序，分析其优缺点，完整完善优化处罚流程，对目前离岸处罚初期阶段总结，对未来实践进行合理展望，以期提升行政处罚效率，建立健全新型行政处罚规章流程。

关键词：离岸处罚;处罚新模式;海事行政处罚

0引 言

在服务型政府建设的框架下，“让数据多跑路，让船员少跑腿”已成为海事日常行政工作的新目标。同时，为了防控新冠疫情，行政业务办理须尽可能远程办理、减少人员聚集和接触。介于以上背景并结合工作实际，浦东海事局开拓思路，合理创新，深度扩展，创新探索实施了远程离岸处罚新模式，有效提高了行政处罚办理效率，切实方便了行政相对人。

1案例回顾

2020年8月，海事巡逻艇巡航时在九段小型船舶锚地发现“鹏X”輪疑似AIS未开启，执法人员随即登轮进行调查，经现场检查发现，该船AIS存在故障，且未向海事部门报告。经执法人员询问，该船始发港洋山，目的港为泰州，属于过境船舶。按照传统模式，该船将去锚地抛锚等待执法人员调查。此次案件采用远程离岸处罚模式，随即执法人员登轮取证并完成相关证据固定，开展笔录调查，将证据、笔录等材料发送给大队处罚人员，大队人员操作立案处罚程序，完成后将违法行为通知书和行政处罚决定书文书回传至现场执法人员，现场执法人员将《违法行为通知书》《处罚决定书》打印后直接送达到船长手中。通过远程离岸违章处罚新模式，将政务服务大厅搬至船方，违章责任船员不用再上岸至海事机构办公场所进行现场办理，有效节约了交通成本、时间成本，行政效率明显提高。

2 新旧执法模式分析

2.1 传统处罚模式

传统处罚模式一般分为违章查获、登轮取证、证据固定、调查笔录、案件移交、立案处罚、案件审批、罚款缴纳。首先，在执法人员在日常巡航执法过程中，发现违规违法行为，采用高频喊话的方式，责令违章船舶锚地抛锚等待后续处罚。接着是登轮取证环节，执法人员根据现场情况，对违规违法船舶进行登轮取证，然而在一些情况下（例如恶劣天气，干舷高度过低等）登轮取证作业将伴随着极大的风险。证据固定环节中执法人员对相应的违章类型，扣押相关证书并开具现场信息确认单及收据。通知船方近日至海巡执法大队进行笔录调查。待行政相对人来至执法大队就可以进行调查笔录的制作，执法人员对其进行笔录询问。期间经常发生找人顶替、笔录人员少于2人等情形发生，需要执法人员进行核查和行政相对人来回往返等情况。执法人员做完笔录调查，需自行将案卷移交至政务中心。政务中心人员接收到执法大队的案卷，再进行立案、调查报告的制作等步骤。对于调查报告制作好的案件，政务中心进行预审，再交至执法督察处进行审批。案件审批完成后，行政相对人需至政务大厅进行《违法行为通知书》《处罚决定书》和《送达回证》签收及罚款的缴纳环节，见图1。

2.2 传统处罚模式的不足

传统的处罚方式执法流程较为分散，行政处罚效率不够高效。原有的模式下，各执法大队查获的违章案件全部政务中心立案处罚，加上政务中心对案件的基本情况不了解，造成政务中心立案任务较重，处罚效率低。其次，从违章的查获到结案过程中，涉及的部门较多，重复审案浪费时间较多，内部流转时间较长。再者，执法大队仅负责现场查获及笔录调查，无法形成工作闭环，不利于业务能力的提高。

最后，行政相对人往返于船舶、执法大队、政务中心、银行之间，消耗了大量的时间和交通成本，给行政相对人带来诸多不便。

2.3 远程离岸处罚模式

离岸处罚共分8个步骤，分别为违章查获、登轮取证、证据固定、调查笔录、证据传输、案件处理、文件回传、罚款缴纳。其中1-3步骤与传统模式相同，从调查笔录制作开始将呈现较大的区别。在调查笔录制作环节中，执法人员在船上利用自带的电脑、打印机等设备，直接对违章责任船员进行笔录调查。接着利用海事巡逻船艇先进的网络系统，将案件所需证据扫描传输至大队队部，由队部行政处罚人员进行案件后续的处罚流程。大队行政处罚人员进行立案、调查报告制作，并与政务中心、执法督察处沟通联系，进行后续的审批等相关操作，这是案件处理环节。接着，大队行政处罚人员将《违法行为通知书》《处罚决定书》和《送达回证》等相关文件的电子版传回至现场执法人员，并由现场执法人员打印相关文书，及对违章责任船员进行处罚告知。最后是罚款收缴。现场执法人员可指导建议行政相对人使用网上缴罚系统对本次违章进行罚款缴纳，见图2。

2.4 远程离岸处罚模式的优势

由上述步骤可见，相比传统处罚模式，远程离岸处罚模式有着无可比拟的优势。首先，对于海事监管内部流程来说，案件处理的相关步骤皆以电子数据形式进行，极大地缩减了内部流转时间，首个案件处理时间仅1 h，而传统形式处罚案件则需要1～3 d。同时，行政处罚业务下沉至大队，有效减轻政务中心的压力，避免案件沉积。不仅如此，采用远程离岸处罚模式能有效促成工作闭环系统的形成，促使执法人员熟练掌握“执法、立案、处罚”全流程业务，培养“全能型、全能行”综合执法队伍。另外远程离岸处罚模式是一项很好的利民举措，借助海事巡逻船艇高集成科技化平台，让数据多跑路，让船员少跑腿，避免行政相对人奔波于船舶和陆地之间，节省了他们时间和经济成本，见表1、表2。

由上表可得出，不管是时间成本还是经济成本上，远程离岸处罚模式均远优于传统处罚模式。

2.5 远程离岸处罚模式的不足

完成首个远程离岸处罚案件之后，浦东海事局外高桥海巡执法大队对此次的行政处罚流程进行总结梳理，发现存在以下4点不足：一是，从立案至缴纳罚款，皆依赖于网络环境，如发生网络故障无法连接的情况将极大地影响处罚进程。二是，目前，远程离岸处罚模式能适用的范围较窄，仅未按规定的航路行驶，违规抛锚等处理程序较简易的违章，面对较为复杂、涉及处罚金额较大的案件，暂时还不能完成处罚流程。三是，现场无法直接缴纳罚款，行政相对人使用网上缴纳罚款还存在不会用或者不能用的问题。四是，由于执法程序的约束及行政处罚系统专网专用的限制，立案处罚环节仍依赖于岸上行政处罚人员对案件进行沟通协调，影响现场执法效率。

2.6 离岸处罚模式发展

面对以上发现的相关不足，外高桥海巡执法大队成员深入思考，集思广益，总结提炼出几点改进措施：第一，需加强对网络环境的保障，未来可利用海事巡逻船艇与卫星通信相结合，做到全水域全覆盖，保障离岸行政处罚的根本条件。第二，亟须改善提升行政处罚工作程序，简化优化审核流程，将离岸处罚模式违章类型的覆盖面进一步扩大。第三，介于行政相对人缴纳罚款难的问题，未来可利用二维码、移动POS机等技术，采用国库直缴的方式，便利相对人。第四，探索制定离岸处罚工作程序，利用虚拟专用网络（VPN）技术，实现远程访问，解决现场立案处罚环节的专网问题。第五，针对登轮取证条件不便，未来可采用无人机取证的方式，极大地减少执法人员的执法风险。

3结 语

浦东海事局外高桥海巡执法大队将全力培养“全能型、全能行”综合执法人员，促使执法人员熟练掌握“执法、立案、处罚”全流程业务，继续推进完善“远程离岸”处罚程序，为实现“让数据多跑路，让船员少跑腿”工作目标持续努力。