农村经济转型中黑龙江省基层政府职能完善研究

刘东冰

摘 要：以乡村振兴为背景，根据乡村振兴战略提出农业、农村和农民优先发展，并按照“產业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的要求，统筹推进农村经济发展。通过对黑龙江省农村经济转型的现状分析可知，黑龙江省基层政府存在职能缺乏制度创新、政策推行缺乏和政府投资比例失衡的问题，因此提出了加大农村制度创新力度、完善政策激励机制和增加政府有效投资的对策，进而早日实现新农村建设的目标。

关键词：农村经济转型;基层政府;职能完善;黑龙江省

中图分类号：F323;D523      文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2021）02-0010-04

引言

2017年，习近平总书记在党的十九大报告中提出了乡村振兴战略，其重点在于解决三农问题并促进城乡融合发展。2016年，国际农业发展基金专门出版了题目为《促进包容性农村转型》的农村发展报告（IFAD，2016），指出农村经济转型是农业劳动生产率不断提升、农产品商品化不断提高、生产结构不断多样化、非农就业和创业机会不断增加以及基础设施和可获性服务不断改善的过程。衡量农村经济转型的指标主要有三个，第一是农业从低价值的传统作物生产向更具多样化和商品化的高值农业转型，第二是农业生产力或农业劳动生产率，第三是农村劳动力非农就业。黑龙江省是农业大省，农业、农村和农民比重过高，因此乡村振兴战略任务的实施十分艰巨，不可能一日千里，而是一个循序渐进的过程，这就需要政府、社会和农民来共同努力完成。本文从这三个指标对黑龙江省农村经济转型的现状进行分析并发现问题，进而解决黑龙江省农村经济转型中基层政府的职能问题。

一、黑龙江省农村经济转型的现状

（一）产业结构

黑龙江省总面积47.3万平方公里，园林面积占0.09%，森林面积占49.39%，草地面积占4.32%，其他占12.33%，其余则均为耕地面积，占全省土地面积的33.87%，说明黑龙江省黑土资源丰富，是我国粮食的主要产区。可见，农业作为黑龙江省的第一产业应重点发展，其次发展第二产业工业和第三产业服务业。图1为近五年来黑龙江省三大产业结构比例与GDP变化的关系图，从图中可以看出，农业结构占比自2017年呈现增长趋势。这是因为2017年中央提出乡村振兴发展战略，指出农业、农村和农民问题是关系国计民生的根本性问题，所以，作为农业大省，黑龙江省在接下来的几年里根据战略规划及时逐年提高了农业在产业结构中的比重。在2018年，工业占比最低，原因是2018年中央一号文件提出《国家乡村振兴战略规划（2018—2022年）》，指出要建立健全城乡融合发展体制和政策体系，并在具体工作中强调“城乡融合发展”，因此，黑龙江省在2019年适当提高了工业在三大产业中的比重，以促进城乡融合发展。2019年，黑龙江省根据战略规划提高了农业和工业在三大产业中的比重，但随着农业和工业比重的提高、服务业比重的下降，黑龙江省GDP并没随之提高，说明GDP的增长与农业、工业成反比。

总的来看，自2015—2019年黑龙江省的GDP和服务业始终成正比，说明在这期间推动黑龙江省经济发展的主要是服务业，而农业和工业虽然作为第一和第二产业，但却一直不能成为黑龙江省经济发展的主要动力。黑龙江省是以农业为主的省份，农业不仅不能成为推动经济增长的动力，反而成为阻力推动。因此，实现三大产业融合发展，推动城乡融合发展，早日完成脱贫攻坚战，摆脱落后现状是黑龙江省目前急需解决的问题。

（二）农业劳动生产率

农业劳动生产率是指劳动时间与劳动成果的比率，是指平均每个农业劳动者在单位时间内生产的农产品量或产值，或生产单位农产品消耗的劳动时间。是衡量农业劳动者生产效率的指标。计算公式为：农业劳动生产率=产品数量/劳动时间。因农业劳动时间难以具体化，因此本文的农业劳动生产率=第一产业增加值/农村人口。根据表1可以看出，农业劳动生产率逐年增加，农村人口逐年下降，而第一产业增加值逐年增长。根据农业劳动生产率的计算公式可知，伴随着农村人口逐年减少和第一产业增加值逐年增加的同时劳动生产率逐年增加，说明黑龙江省在加速土地流转，促进适度规模经营和释放农业劳动力取得良好成效。同时也表明该省农业机械化水平显著提高。说明政策的调整和农业现代化建设都是影响农业劳动生产率的重要原因。

（三）农村劳动力非农就业

劳动力转移是劳动力流动的一种形式，用来特指随着工业化、城市化进程的发展，农业部门及农村地区的富余劳动力受较好的就业机会和较高的工资水平的吸引，转移到工业部门和城市地区就业。根据图2可以得知农村转移劳动力近五年呈增长趋势，大量的农村转移劳动力从农业转移到工业和服务业，促进工业和服务业的发展，转移到城镇，加速黑龙江省城镇化进程。同时农村劳动力非农就业人口的增加也是黑龙江省完善加速土地流转，适度规模经营的重要表现。

根据黑龙江省农村经济转型现状来看，黑龙江省积极实施乡村振兴战略加速乡村经济转型，在产业结构调整、农村劳动生产率、转移劳动力提高方面取得了一定的成效，但是黑龙江省的GDP水平仍排在倒数，说明在农村经济转型过程中黑龙江省基层政府还存在许多问题，这些问题还影响并制约乡村振兴战略目标的实现。

二、农村经济转型中黑龙江省基层政府职能存在的问题

（一）缺乏制度创新

基层政府对于制度创新是在国家制度的基础上并以农民利益最大化为出发点进行的，但是在实际运行过程中由于制度颁布的层级关系，制定制度的主体不能够因地制宜地针对不同地区的经济发展现状逐个进行安排。同时，黑龙江省农业、农村和农民的基数大、数量多，所以农业技术、农产品市场监管以及城乡融合发展都面临着不同程度的困难。通过分析可知，农村经济发展落后主要原因分为以下两点。

1.村民自治制度缺乏创新

村民自治制度是村民依法实行自我管理、自我教育和自我服務的一项基本政治制度。根据黑龙江省统计年鉴可知，截至2019年，全省辖338个街道、557个镇、293个乡、52个民族乡，合计1 240个乡级区划、8 967个村民自治委员会。由此看出，黑龙江省农业人口数量较多，仅靠基层政府进行管理是远远不够的，所以发挥好村民自治制度尤为重要，但由于人口流失和农村人口老龄化现象严重从而导致村民自治制度在农村的实施受限，说明当前的村民自治制度已经不能满足社会经济发展的需求，基层政府仅仅下发自治的指令也是不够的。

2.城乡融合发展制度不完善

三大产业的融合发展能够有力推动城乡融合发展，但根据调查发现，黑龙江省一些乡镇片面追求城乡融合发展，忽视不同乡镇之间的差距，照搬其他省份城乡融合发展先进经验，盲目引进一些工业企业，过分追求发展速度，不仅不能够推动城乡一体化进程，反而会适得其反，阻碍城乡融合。这是由于城乡融合发展制度不完善，基层政府难以根据农村自然条件和发展现状引进合适的企业，最终导致农村经济发展过慢，不能很好实现城乡融合发展。例如，某个小乡镇，在山林区建造红砖厂，不但经济效益增长不多，而且对当地山林植被造成了破坏，不到两年时间就亏损倒闭。又如，5年前在林区建设的某生态度假村，耗资巨大，但是并不能真正促进产业融合，增加就业，原因是其消费水平在当地相对较高，加之度假村的地理位置较偏僻，仅仅经营两年就倒闭了。

（二）政策推行缺乏动力

截至2019年，黑龙江省农村转移劳动力人数与劳务收入逐年增长且剩余的100个贫困村也全部脱贫，说明乡村振兴战略在黑龙江省已经取得了较大的进展，脱贫攻坚取得阶段性胜利。但是，这种脱贫是不完全的，部分乡村的村民仍生活艰苦，加之农村发展落后，农业科学技术水平偏低，市场改革政策缺乏合理的激励机制，导致部分农民不愿意进行改革，故步自封。由于压力型政府和部分基层政府不作为，使得农业技术创新和市场改革缺乏有效的动力，进一步导致农业技术创新水平低，第一产业比重大，农村经济效益低，市场化改革推进缓慢，产业转型速度慢。虽然农业生产机械化水平普遍提高，但是部分农村从第一产业到第二产业的融合发展仍是一个比较艰辛的过程。农民知识水平有限、农民对政策解读不充分和基层政府政策推行的方式方法都会对政策的推行及发展形成阻碍。

（三）政府投资比例失衡

新中国建立时的农业反哺工业一定程度上对现代农业的发展造成阻碍。因此，城乡资本的双向流动在一定时期内任务比较艰巨，上层建筑的发展在特定的时期对经济基础会起到阻碍作用[2]。基层政府是基础公共物品的提供者，需在提供公共物品的同时做好守夜人的角色。当前黑龙江省基层政府的投资主要侧重于基本公共物品的供给，例如基础设施、教育、土地管理、耕地保险等方面，并且对经济建设投入力度较大，而对文化和资源环境投入力度较低。笔者走访了黑龙江省某县级市下辖的部分农村地区，发现几乎没有一个村是有路灯的;“厕所革命”进程缓慢，绝大部分乡村仍是旱厕，卫生条件堪忧;娱乐健身设施稀少，农民闲暇时间的娱乐大都是打麻将、玩纸牌，长期发展不利于思想文化建设与身心健康;文化基础设施不完善，没有特色的传统文化传承;虽然网络及通讯发达，但是并没有合理利用起来，没有形成互联网+农业的繁荣景象。因此，政府投资比例仍有待完善。

三、农村经济转型中黑龙江省基层政府职能完善建议

（一）加大农村制度创新力度

1.创新村民自治制度

对于黑龙江省这样的农业大省，村民自治制度显得尤为重要。对于基层政府来讲，把村民自治制度简单地下发，对于农民来说很难运用或者说不会运用，因此需要政府部门加以细化执行并对村民自治制度进行创新。首先，加强农民能力建设，完善教育资源的公共物品供给，除了农村义务教育外培养农村新式农民，开展农民教育，聘请优秀的农业培育专家开展农民教育，针对每村、每镇的不同土地状况及农户状况提供有针对性的帮助。这样，不仅能够加速土地流转，促进适度规模经营，而且能够释放一定的劳动力，增加劳务收入。其次，建立农产品展销组织，帮助农民适时地组织生产，拓宽销售渠道，避免因销售渠道不畅通损害农民利益[3]。最后，完善农产品市场监管法律制度，使农产品进入市场有法可依，大力提倡绿色有机农产品，一方面能够提高农民收入，另一方面鼓励农民从业者更少地使用化肥农药，在促进农业发展的同时，保护生态环境。因此，只有创新村民自治制度才能让农民实现真正的自我管理和服务。

2.创新城乡融合发展制度

借鉴国外先进经验发展黑龙江省特色“一品一县”，发挥黑龙江省农业优势打造特色农业“一品一县”。例如，五常市发挥独有的特色稻米优势，建立大米加工产业，打响品牌战略，从而提高第一产业的附加值，在增加收益的同时，循序渐进地向第二产业过渡，加速城乡融合发展速度[4]。适当规划具有特色的乡村振兴示范区。例如，海伦市被誉为“黑土硒都”、“剪纸之乡”和“菇娘之乡”，因此，可依托其特色的硒土资源，打造特色豆制品，鼓励农民自主创业，提升大豆附加值;可依托其特色剪纸工艺来发展旅游观光产业，也可打造特色菇娘品牌使其远销中国各地，这些特色产业能够形成持续发展的产业链来提高海伦市农村经济发展。因此，打造特色农业“一品一县”可为农民提供大量就业机会，进而促进农村经济转型。

（二）完善政策激励机制

现如今乡村振兴战略提出已有三年，但是黑龙江省农村经济发展现状却不可谓乐观。农民积极性不高，对于乡村振兴的未来效益持观望态度。根据走访发现，许多农民甚至不知道乡村振兴，所以参与程度低，导致乡村振兴战略而出台的一些政策实施起来缓慢并且效果不明显。因此，开展农业科技创新，创新农业发展技术，并制定相应的奖励机制鼓励农民积极参与其中，在提高农民参与积极性、培育新型农民的同时，推进农业现代化建设推动农村经济转型。加速市场化改革，基层政府需要放权于农民，扮演好守夜人的角色，适当放权减负，该管的管不该管的坚决不管，让基层政府部门更好服务于乡村振兴[5]。完善基层政府工作人员的激励机制。基层政府工作人员作为乡村发展的带头人，如果他们的积极性不高，农民的积极性也不会高。因此，健全基层政府工作人员激励机制，增加其工作积极性，同时能够吸引人才和留住人才，一举多得。

（三）增加政府有效投资

基层政府在加速经济发展的同时还应注重公共卫生资源环境的投入比例，不能走先发展再治理的道路，要在经济发展的同时注重保护环境。加强公共资源基础设施投入，在农村安置路灯、建设健身娱乐小公园满足农村人民身心健康需要[6]。对于农村的“厕所革命”不能急于求成，要分批分阶段地进行改造，对于优先同意改造的居民给予相应的奖励。大力进行宣传教育，倡导环境保护，强调绿水青山就是金山银山。政府要着重增加“厕所革命”投入力度，加快农村经济发展速度。增加农村文化建设投入比例[7]。文化是民族之魂，发展农村文化就是从根本解决文化发展问题。基层政府应提高文化类公共物品水平，特别是在落后地区增加文化建设投入，挖掘民间优秀传统文化，比如，一场电影、一次演出等等，使农民精神上有依靠、文化上有内涵。通过发展文化教育可以让经济建设、文化建设和环境保护共同进行。

结语

乡村振興战略的提出意味着农村经济转型势在必行，产业升级、农业劳动生产率的提升以及非农就业的增加不是在短期内就能完成的，而是一个循序渐进的过程。对于黑龙江省来说，提升经济发展速度是目标，提高经济发展质量是关键。对于农村经济转型，最重要的是激发农业、农村、农民自身的活力并尊重市场规律，发挥好服务型政府的职能。

参考文献：

[1]  黄季焜.乡村振兴：农村转型、结构转型和政府职能[J].农业经济问题，2020，（1）：4-16.

[2]  金莹.乡村振兴战略视角下基层政府职能研究——以西部地区为例[J].广西质量监督导报，2020，（2）：78-79.

[3]  黄季焜.乡村振兴：农业农村转型和政府职能转换[J].杭州（周刊），2019，（25）：56-59.

[4]  常伟，王微，阚庆云.日本“一村一品”运动对中国乡村振兴的启示——基于政府职能转变视角[J].改革与战略，2020，36（5）：111-118.

[5]  谢丹.乡村振兴战略下乡镇政府职能转变研究[J].合作经济与科技，2019，（24）：176-177.

[6]  杨建华.乡村文化振兴中的地方政府职能研究[J].公关世界，2020，（2）：28-29.

[7]  林杭锋.乡村振兴背景下乡村公共物品供给的政府角色定位及其实现[J].山西农经，2019，（24）：22-23，25.