PPP模式下“养老机构社区化”运营机制研究

刘佳雯 安楠 常晔

摘要：我国逐渐扩大的老年群体导致对养老服务需求增多，从现实情况看，社会养老服务潜在需求与供给之间的矛盾不断扩大，然而目前养老服务业运营机制水平落后，资源利用率低下，制度缺乏改革创新，服务体系发展陷入困境。在此情况下，引入PPP模式进入养老市场即符合当前态势，同时推动养老业未来的可持续发展。但该模式在实际管理和运作中出现了一系列的问题，还面临着诸多挑战。因此我们提出PPP模式下“养老机构社区化”运营机制。

关键词：养老;PPP;“养老机构社区化”;養老服务

按照联合国的界定标准，65岁以上老人占总人口比例达到7%以上即进入老龄化社会，截至2018年年末，南京65岁及以上老年人口为99.65万人，占总人口为14.30%，这标志着南京不仅已经进入了老龄社会，更是进入了“深度老龄社会”。当前老年群体逐渐扩大，导致对养老服务的需求也呈指数式增长。然而现有养老机构的发展远远不能适应养老需求，供需之间产生了严重的失衡。针对该现象，国家政府从政策、资源等方面都对PPP模式进入养老市场给予了支持。2019年国务院印发《关于推进养老服务发展的实施意见》，鼓励利用PPP模式促进养老服务的基础建设，加快供给侧结构性改革，推动养老服务业的发展。顺应当前养老产业的发展趋势和国家政策的引导，我们创新性提出PPP模式下“养老机构社区化”运营机制。

一、文献回顾

（一）PPP模式下的养老项目研究

当前国内有关养老问题的研究主要分为对基于PPP模式的养老的研究和对社区养老的研究。PPP（Public-PrivatePartnership），是指政府公共部门与私营部门合作过程中，让非公共部门所掌握的资源参与提供公共产品和服务，从而实现合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。以往对PPP模式的养老项目大多数的研究中，各位学者都肯定了PPP模式的养老项目是可以有效地缓解我国目前老龄化背景下日益增加的养老压力也认识到我国目前PPP模式下的养老项目面临的挑战。韩喜平（2018）认为PPP模式的养老项目的实施促进了养老、医疗、康复多行业的共同发展，可以有效地解决养老产业的供需失衡问题。该学者也提出了目前我国PPP模式的养老项目还处于不成熟的阶段，存在不合理的地方，它主要针对政府提出了发展养老PPP项目的对策。同样的郭敏（2018）也肯定了将PPP模式引入养老项目的优势，不仅能推动养老产业供给侧改革，同时还能充分发挥市场力量，优化养老市场。

（二）对社区居家医养结合养老模式的研究

王佳姝（2017）提出社区居家医养结合养老模式，是基于我国老年群体多元化需求和目前已基本建成的"以居家为基础、社区为依托"医养服务体系，通过调动社会多方医疗和养老资源，实现医疗卫生与养老服务深度融合，打造"医、养、护、康"四位一体的综合化养老服务模式。刘妮娜（2020）肯定了老龄化背景下居家社区养老服务的可行性，并结合社会实际环境探索居家社区养老服务的发展途径。

在过往研究中，多数学者都肯定了将PPP模式引入养老产业的优势，亦或是研究社区居家养老的可行性，但是没有研究PPP模式下“养老机构社区化”运营机制的可行性。本次研究将“养老机构社区化”和PPP项目结合，以南京市为例，探索PPP模式下“养老机构社区化”运营机制的可行性，并针对政府和社区分别提出建议。

二、数据分析

（一）问卷概况

针对PPP模式下“养老机构社区化”运营机制的研究展开问卷调查，调查采取配额抽样，问卷调查的对象分为护工，子女和老人三类，在抽样误差5%，置信区间99%的情况下，确定总体样本量为667，根据三类对象的重要程度为配额依据（护工：子女：老人≈3：8：16），各调查护工75名，子女198名，老人394名。共发放线上问卷90份，线下纸质问卷630份。经KMO检验、巴特利球形检验及信度分析显示，见表1，问卷结构效度较好，信度较高。

（二）描述统计分析

1. 目前养老机构中护工专业程度的描述统计分析

在对性别、文化程度、培训资质的频数分析中，从表2可知，9.3%的调查对象为女性，85.3%的调查对象的文化水平是初中及以下，69.3%的调查对象未通过培训获得资质。

在对护工的从业年龄和照顾老人数目的描述统计分析中，数据均在均值的3个标准偏差范围内波动，因此问卷统计数据中没有异常值，可直接对均值进行描述分析。从业年龄的均值是2.05，说明调查的护工从业年龄普遍在3～5年，且根据对从业年龄的频数分析可得，62.7%护工从业年龄都在3～5年。照顾老人数目的均值是1.79，并且78.7%的护工同事照顾3～5个老人，说明每个护工照顾的老人数目普遍是3～5个。

因此分析可得，调查对象的文化水平普遍较低，并且未通过培训获得资质，但是大多数调查对象都具有相对较长的从业经验，从而可以同时照顾多位老人。由此可见，养老机构中护工专业性的严重不足日益凸显，这明显不利于对住养老人照料护理的专业化服务。

2. 子女对PPP模式下“养老机构社区化”运营机制态度的描述统计分析

在对独生子女和经济收入的频数分析中显示，如表3所示，63.6%的调查对象为独生子女，24.2%的调查对象为非独生子女。

在调查中，将子女群体分为两类，一类是愿意送自己的父母去PPP模式下的社区化养老机构，另一类是不愿意送自己的父母去PPP模式下的社区化养老机构。运用Logistic回归分析影响子女送老人入住PPP模式下的社区化养老机构的因素。作出以下符号约定：因变量：y—子女送老人入住PPP模式下的社区化养老机构，y=0表示子女愿意送老人入住PPP模式下的社区化养老机构，y=1表示子女不愿意送老人入住PPP模式下的社区化养老机构。自变量：x1—经济收入，x1=1表示2000元以下，x1=2表示2000～5000元，x1=3表示5000～8000元，x1=3表示8000元以上;x2—对养老PPP模式了解程度，x2=1表示从未了解过，x2=2表示了解过，x2=3表示较为熟悉;x3—认为养老PPP模式（“养老机构社区化”）是否有利于老年人安度晚年，x3=1表示有利于，x3=2表示不利于，x3=3表示不确定;利用SPSS.26.对调查数据进行Logistic回归分析，在显著性水平为0.05的条件下，删除不显著变量后得到表4所示。

最终回归方程为：

从回归方程的系数可分析得出，x2的系数=0.759>0，说明对养老PPP模式了解程度较高的子女表示更愿意送老人入住PPP模式下的社区化养老机构;x1的系数=-1.054<0，说明经济收入越高的子女相对不愿意送老人入住PPP模式下的社区化养老机构。

3. 老人对养老地点倾向性的描述性统计分析

从老人对养老地点的倾向性调查中，25%的老人选择社区养老，71%的老人选择家庭的老人，只有4%的老人选择机构养老。由此可以看出目前养老市场上普遍存在的机构，并不能满足老人的养老需求，存在较大的弊端，与此同时绝大多数老人依然比较倾向于家庭养老，说明老人对社区养老的接受度还不高，影响老人对社区养老接受度的因素，和如何提高PPP模式下社区养老的可行性，在接下来会进行研究。

（三）基于Logistic回归的老人对PPP模式下的“养老机构社区化”运营机制接受程度的影响因素分析

在调查中，老人对其认为的对PPP养老模式进行打分，打分区间为0～5，分数越高，表示老人们对PPP模式下的社区养老模式的接受度越高，认为PPP模式下的社区化养老机构能够更好地实现社区化养老，可以做到让老人在不远离熟悉的环境的情况下，接受更加专业化和私人化的养老服务。调查结果显示平均得分为2.33分，其中最高为4.6分，最低为0分，说明老人们目前普遍对PPP养老模式的接受度不高，但是数据显示接受度差异较大，不能直接用均值得出结论。剔除中位数2.5分，打分在2.5以下的老人接受度较低，打分在2.5以上的老人接受度较高，将老人群体分为两类，运用Logistic回归进一步分析影响老人PPP模式下的社区养老模式接受程度的因素。作出以下符号约定：因变量：y—老人对PPP模式下的“养老机构社区化”运营机制的接受度，y=0表示老人接受度较低，y=1表示老人接受度较高。自变量：x1—退休养老金，x1=1表示1000元及以下，x1=2表示1000～3000元，x1=3表示3000元及以上;x2—居住情况，x2=1表示与子女同住，x2=2表示“单独与配偶同住”，x2=3表示与亲朋好友同住，x2=4表示其他（如养老院居住）;x3—更倾向于哪种养老方式，x3=1表示社区养老（PPP模式），x3=2表示共享养老，x3=3表示机构养老;x4—是否了解目前的PPP养老服务以及相关政策，x4=1表示不了解，x4=2表示不太了解，x4=3表示一般了解，x4=4表示清楚;利用SPSS.26对调查数据进行Logistic回归分析，在显著性水平为0.05的条件下，删除不显著变量后得到表5所示。

最终回归方程为：

从回归方程的系数可分析得出，x1的系数=0.303>0，x2的系数=0.242>0，x4的系数=0.683>0，说明退休养老金较高的老人、目前已经在养老院或养老机构居住的老人、了解目前的PPP养老服务以及相关政策的老人倾向于对PPP模式下的“养老机构社区化”运营机制）的接受程度较高;x3的系数=-0.460<0，说明目前在机构养老（老年公寓、养老院等）的老人倾向于对PPP模式下的“养老机构社区化”运营机制的接受程度较低。

三、PPP模式下的“养老机构社区化”可行性分析

（一）养老机构与PPP模式相契合

持续出台的财政政策为PPP模式在养老服务领域提供支持，引入养老PPP模式下的“养老机构社区化”是符合国家政策，顺应国家基本国情，能够增加养老服务的有效供给缓解供需不平，推动基层社区的养老服务建设，有效缓解我国老龄化背景下的养老压力。基于养老服务业的公共事业和朝阳产业的双重属性和PPP的伙伴关系、利益共享、风险共担的三大特征，在当前养老产业中推行PPP模式下的“养老机构社区化”的运营机制是可行的。

（二）具有可靠的资金扶持

PPP模式的社区化养老机构由政府和社会资本合作，政府提供少量资金或土地，社会资本出资，缓解了政府财政的压力。我国的社会资本的投资能力十分可觀，在如今经济快速发展的社会背景下，社会资本更偏向于寻求风险低、回报率高的投资对象。而PPP模式下的“养老机构社区化”的运营机制，政府和社会资本共同分担风险，利益共享，符合社会资本的投资方向和盈利目标，同时缓解政府财政的压力。

（三）具有可观的经济和社会效益

PPP模式下提出的“养老机构社区化”，为社会资本进入广阔的养老需求市场提供平台，养老市场的巨大空缺对于社会资本而言是机会，新的“养老机构社区化”模式拥有良好的发展前景，社会资本的参与增加了社区化养老机构的发展潜力和空间，也给社会资本带来盈利，提高了“养老机构社区化”模式的运营效率，促进了经济的发展。

以PPP项目发展“养老机构社区化”的养老运营机制可以提供医疗、养生、文娱、看护等多维服务，以基层社区为单位满足区域内老年人的多样化个性化的养老服务需求，促进社区内老人的交流，丰富老年活动，政府和社会资本合作即缓解了家庭的养老负担又减缓了社区的养老压力。

（四）国内外经验借鉴

自1992来，政府和社会资本合作的模式就已开始在世界范围内得到了发展和一定的推广。例如新加坡，在新加坡的养老机构中，企业和非政府组织等社会力量承担了大部分的养老服务，缓解了政府的压力，实现了资源配置的最优化。台湾地区第一养老集团是台湾恒安照护集团，该集团为非营利组织，参与了许多养老服务的PPP项目，利用集团的资金、管理，承担为台湾地区提供养老服务的大部分责任。我国对于PPP项目的运用也从这些国家吸取了许多的经验和教训。截至2020年1月，全国PPP入库项目已达到9459个，投资额14.4万亿元，其中许多产业的PPP项目发展成果和经验都可以借鉴到养老产业的建设之中。

四、PPP模式下的“养老机构社区化”模式实现建议

（一）政府扮演的角色

1. 完善政策法规

政府应该明确PPP模式下的养老社区化运营机制的重要地位，在符合国家的发展养老PPP项目的统一政策前提下，针对南京各区自身的实际情况和特点，合理安排PPP养老社区化的工作，加强宣传，提高养老PPP项目的社会认可度。完善和健全南京PPP模式下的养老社区化运营机制的制度，出台地方政府政策，通过投融资政策、财政补贴、税收优惠等方式引导社会资本参与养老PPP项目对接社区养老机构支持PPP养老社区化的发展，逐步提高南京PPP模式下的养老社区化运营机制的水平。

2. 加强监督与评估

加强PPP养老社区化工作的监督和评估，提高养老服务业的规范化水平。建立一套合理的科学评估养老服务质量的体系，为养老机构及政府提供统一的参考标准，能够“快、狠、准”地对各养老机构进行对比评估，有助于机构的规范化发展。同时可以考虑建立专业的监督机制，将项目的开展工作公开透明的接受全过程的监督，健全相关政府、机构、部门的工作制度，养成良好的工作作风。政府也要严格遵守《养老机构服务质量基本规范》等17项国家标准，加强对PPP“养老机构社区化”工作的监管。

3. 整合社会资源

在当下相对稳定和完善的监管体系下，有效整合社会资源，鼓励慈善机构和志愿服务机构等各方社会力量参与养老服务，在遵守法律的前提下，选择符合条件的优秀社会资本，允许其参与PPP养老社区化工作，争取实现政府，社会资本，人民多方共赢。在选择社会资本的工程中，避免出现本地保护主义和隐形门槛，推动社会各界和企业依法资金流入PPP养老社会化项目，推动PPP养老社区化工作的顺利进行。

4. 发挥示范项目的引领带头作用

统筹PPP模式下的“养老机构社区化”工作的可行性，政府通过推动现有的社区养老机构改革试点引入PPP项目或引入社会资本新建社区化的养老机构，打造出具有示范作用的PPP模式下的“养老机构社区化”试点，发挥引领和带动作用，继而为全面推行PPP模式下的“养老机构社区化”模式奠定基础。

5. 培养专业养老服务人员

选用专业护工队伍，保证养老服务人员的水平和能力，定期对服务人员进行培训和考核，持续提高养老服务人员的专业性，逐步增加服务人员的薪资水平，调动养老服务人员的工作积极性。提高养老服务人员的社会认可度，从而吸引更多的人群投入养老服务业。政府也可以考虑在职业院校开设相关养老服务的专业和课程，为养老机构输送更多优质的人力资源，保障养老机构服务人员的质量水准，同时也可以加强对现有医护人员的培训。定期让老年人对设施和工作人员评价打分，作为服务人员的绩效考核依据，实时了解当下养老工作中存在的缺陷，从而提高服务质量。

（二）社区扮演的角色

1. 建立PPP社区化养老服务网络

结合“互联网+養老”，利用大数据和云计算，建立南京社区智慧养老信息平台，打破社区空间地域限制，打通养老信息交流壁垒，收集并建立详细的养老数据信息库，包括老年人的基本信息，不同经济基础的老年人的个性化养老服务需求，到老人家人的养老诉求，多样化的养老机构模式，时下养老热点信息，以开放的姿态推进社区间养老信息互通、资源共享，由点及面，精准对接养老需求和服务供给，争取做到“零死角”，达到老有所养，从而实现以社区为主体到以南京地区为主体完成养老资源的有效配置。

2. 整合现有设施资源，扩大基础设施建设

在统筹运用现有设施资源的基础上，增加养老基础设施的建设，尽可能提高养老服务品质，让老年人切实体会到PPP养老社区化优势。如：在原有社区医院的基础上，专门建立为老年人定制的社区诊所，建立社区老年活动室等。将养老服务带进社区，整合社区养老资源，实现“零距离”养老服务，老人熟悉的社区环境下，就可以享受专业的日常看护、康复护理、自理健康辅导、老年教育服务、紧急救援、精神慰藉服务。完善社区养老服务最后一公里，社区通过公开招标等方式引导社会资本参与推进社区内多功能的养老机构建设和运营，优化社区内养老服务消费环境，引导社会资本提供养老服务与餐饮、教育、文娱等相结合，开拓文化养老，健康养老，科技养老等新型消费领域，推动参与社区养老服务业的社会资本实现盈利。

五、结语

顺应当今时代的趋势，推动养老产业的发展和创新是中国社会的需求。一方面有国家政策的支持，另一方面养老的财政资金投入力度充足，导致养老产业开始成为涉猎极广的新兴产业，具有极大的发展潜力。PPP模式作为政府和社会资本合作的公共领域的创新体系，嵌入在养老产业里起到了重大的作用，缓解了政府财政压力，提高了有效供给和运营效率，促进了创新和竞争。“养老机构社区化”整合城市社区养老资源和社会资本力量，顺应大多数人居家和社区养老意愿，是养老服务基础建设中的重要基础性工作。因此，PPP模式下的“养老机构社区化”运营机制对未来我国养老业的发展也具有重要意义。

参考文献：

[1]韩喜平，陈茉.我国养老产业PPP项目运作面临的问题及对策[J].经济纵横，2018（04）：81-86.

[2]郭敏，方梦然.PPP模式与养老服务[J].中国金融，2018（07）：70-71.

[3]王佳姝，俞蕾，仇琰，赵微，谭化姣，张萍，彭歆.城市社区老年人养老服务需求及影响因素[J].中国老年学杂志，2017，37（24）：6236-6238.

[4]刘妮娜，高秀文.救助的扩展：农村居家社区养老服务的发展路径——以北京市为例[J].天津行政学院学报，2020，22（02）：51-59.

*基金项目：江苏省大学生创新训练计划2019年度省级项目（项目编号：#SYB2019046）。

（作者单位：刘佳雯、常晔，南京邮电大学经济学院;安楠，南京邮电大学管理学院）