农村留守儿童意外伤害风险防范机制研究——以K省为例

张福庆 罗铁军 蒋国河 李 慧 姚君彦

一、研究缘起与文献综述

随着我国工业化和现代化进程的加快，外出务工的农民工日益增多，农村留守儿童数量也在与日俱增，并受到社会各界的广泛关注。由于父母等主要监护人的缺位、隔代监护难以到位、公共资源相对匮乏、家庭发展意识较为薄弱等诸多不利因素的影响，农村留守儿童的生存质量和生活质量都得不到有效保障和突破性的发展。特别是近年来，农村留守儿童溺亡、烫伤等意外伤害事件频发。如何加强对农村留守儿童身心健康的安全防护、建立风险防控的有效机制，已成为当下保障农村留守儿童生存质量并使其发展的关键点和突破点。建立及时有效的农村留守儿童意外伤害风险防范机制，将有利于更好地整合资源，降低农村留守儿童意外伤害事件的发生率，为留守儿童的成长和发展提供强有力的支持和保障。

为了更好地促进农村留守儿童的健康成长，国务院先后发布了多个相关文件。2016年，国务院发布了《关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》（国发〔2016〕13号）和《关于加强困境儿童保障工作的意见》（国发〔2016〕36号），文件重点强调了抓紧落实农村留守儿童和困境儿童的安全保障工作；2019年4月，民政部联合9个部委发布了《关于进一步健全农村留守儿童和困境儿童关爱服务体系的意见》（民发〔2019〕34号），对未成年人救助保护机构等多个政府部门进行了详细的工作部署，强调农村留守儿童工作的规范操作和部门间的有机配合。

风险，即未来结果的不确定性或损失。风险社会理论认为，风险是一种文化现象，因不同社会文化背景和不同的社会环境，人们对风险的认识也是不同的，但总体上人类关于风险的意识和风险的认识在不断加深，人们对风险带有一种预设和应对（乌尔里希·贝克，2018）。任丰田（2011）从风险社会理论的角度分析留守儿童面临健康风险、心理风险、安全风险与学习风险。黄永斌（2013）也从风险社会理论的视角出发，探讨了农村留守儿童社会风险问题，包括：意外事故风险、失范风险和身心健康风险。曹艳春和戴建兵（2016）构建了包括意外事故风险、双向犯罪风险、心理亚健康风险、身体亚健康风险、行为失范风险、交往不足风险、教育失效风险和环境不良风险等8个维度27个指标的多维风险指数来建立农村留守儿童风险预警和分级干预机制。儿童意外伤害风险，是指无目的性、无意识的、但最终使儿童遭受突发性意外伤害的可能，其主要包括车祸、跌落、烧烫伤、中毒、溺水、动物撕咬等。从20世纪80年代末开始，威胁儿童生命安全的主要因素之一就是意外伤害风险。农村地区的基础设施建设相对城市而言不健全也不够安全，且农村的医疗卫生环境水平较差，是导致儿童意外伤害频发的原因之一；而农村留守儿童更因缺少监护人的关注或者监护能力不足，比其他儿童群体面临更多的意外伤害风险。

目前，学术界在关于农村留守儿童安全保障的问题上已经有大量研究，研究的相关主题大多数集中在留守儿童安全问题的现状及成因、相关理论分析、介入方式以及对策分析等方面。在留守儿童安全问题的现状和成因分析上，钟昭会、余文盛（2008）通过案例分析，提出农村留守儿童的安全问题主要应归结于父母监护职责的缺位，学校缺乏相应的安全教育和管理，以及社会不良风气影响。李志等（2013）则通过对留守儿童隔代监护人的监护能力、教育水平进行问卷调查，指出大部分隔代监护人受教育水平较低，教育能力有限，在留守儿童安全风险教育的引导和监护上能力不足，并提出隔代监护人应借助学校教育力量，提高自身对留守儿童安全教育的意识，增强自身监护和教育的能力。

在留守儿童安全问题的理论分析上，学者们主要从社会学、心理学的角度展开探讨。吴帆、杨伟伟（2011）运用抗逆力理论，对留守儿童成长过程中的风险因素和保护因素进行结构分析，通过控制并降低其风险因素提升留守儿童的抗逆力，增强其安全保障。王兰（2016）则通过分析社会支持理论以及马斯洛需求层次理论，对留守儿童的社会系统进行了梳理，并对其不同发展阶段的安全需求进行了需求层次的解析。

在留守儿童安全问题的介入方式和对策分析上，学者们的研究角度更加丰富。游春（2010）从保险学的角度，主张通过政府补贴并监管，学校、社区、保险公司进行风险干预的方式，形成规避留守儿童意外伤害风险的保护伞，并通过建模的方式进行保额数值的分类预估。李蔚波（2013）提出，应改革户籍制度，通过减少留守儿童实际数量，完善相关法律法规，以保障留守儿童健康成长。周宗奎等（2007）则从心理干预层面提出建议，认为应加强留守儿童思想教育工作和心理干预疏导，并通过家庭、学校、社会以及政府加以协助，形成内外干预机制。吴帆、杨伟伟（2011）和张荻金（2014）则分别从家庭和监护人的角度进行探讨，要求增强家庭能力建设以及提升监护人法律责任推进留守儿童安全权益的保障，强调家庭教育在农村留守儿童安全保障上的重要作用。

通过对已有文献的梳理可以看出，学者在农村留守儿童的风险防范上已有较为深入的研究，这也为进一步的研究提供了扎实的基础。现有研究在留守儿童安全风险的现状和成因分析上较为系统，主要集中在家庭、学校以及社会环境等影响因素上进行分析探讨，但是，就如何从农村留守儿童的社会服务方面进行风险防范机制建构的研究仍存在一定的不足，相关的理论研究与实践探索有待进一步深化。

课题组通过分析意外伤害的类型与特点，探究当前K省农村留守儿童意外伤害风险防范的现状及成因，进而探讨如何通过完善社会服务来构建农村留守儿童意外伤害风险防范机制，以期为做好农村留守儿童意外伤害风险防范工作提供一些机制建设方面的参考。

二、农村留守儿童意外伤害风险种类特点及影响因素分析

儿童意外伤害风险已经被国际学术界列为威胁儿童健康成长与生命的主要问题。有研究表明：意外伤害是中国0-16岁儿童的首位死亡原因，死亡率高达67.1/10万，占儿童总死亡的31.3%；在美国，每年有1.6万名儿童丧失生命，其中70%以上都是死于意外伤害（王声溺、池桂波，2000）。可以说，意外伤害是威胁儿童安全的第一要素。

（一）农村留守儿童意外伤害风险种类与特点

据全国妇联课题组2013年报告，由第六次人口普查数据推算，全国有农村留守儿童6102.55万，占农村儿童的37.70%，占全国儿童的21.88%（杨定玉，2016）。在我国每年有超过接近10万的农村留守儿童因遭受意外伤害导致死亡，主要包括跌落、烧烫伤、中毒、交通事故、溺水等。为了找寻导致农村留守儿童意外伤害风险发生的相关影响因素，以期降低意外伤害的发生概率，保障农村留守儿童的生命安全，提高他们的生命质量，课题组选择近三年内K省濒湖（江、河）的P县、L市、G县，城镇化率较高的D县、F区、C市，丘陵山区的X县、S县、Y县，共9个典型县、市、区作为研究样本，对样本中16周岁以下农村留守儿童遭受的意外伤害情况进行数据分析。

1.溺水。K省地理位置特殊，三面环山，地势复杂且蕴含丰富的水资源。研究样本中P县、L市和G县属于典型的濒湖（江、河）区域，对于探究发生农村留守儿童溺水死亡比例的相关影响因素具有典型意义（见表1）。濒湖（江、河）的三个县发生溺亡的比例高达总人数的53%，明显高于其他6个县、市、区。且从表2中可知，农村留守儿童的溺亡事故大多高发于4月至9月的夏秋期间。

表1 K省部分县、市、区近三年农村留守儿童意外伤亡人数（单位：人）

表2 K省部分县、市、区近三年农村留守儿童分季溺亡人数（单位：人）

夏季正值暑期，K省的夏季气候闷热、潮湿，还伴随频繁的降雨，大多数湖泊、池塘、江水、河流等区域都会出现涨水等情形。农村的留守儿童由于缺乏监护人的看管和陪伴，经常会在暑假期间相约结伴到水域附近避暑玩耍，在没有很强的安全意识和没受到良好的防患教育的前提下，其很容易遭受溺水伤害，引发惨剧。根据课题组收集的数据，2020年4-7月，短短四个月内，K省就发生了6起一次性出现多名农村留守儿童溺亡的事故（见表3）。

从表2和表3的数据可以推论，K省大部分的农村留守儿童溺水死亡事故大多数集中发生在临近湖泊水域等地区，且夏季为意外事故的高发期，发生地点主要是河塘、水池、水库及无盖水井等水源地带。留守儿童溺水的主要原因是在水源旁行走或者与同伴嬉戏打闹不慎掉落水中。经访谈后得知，溺水的发生地大多数离家半径不超过30米。

表3 K省2020年4-7月农村留守儿童集体溺亡情况

上述资料说明，溺水是造成K省农村留守儿童意外死亡的第一“杀手”，且遭遇溺亡事故的农村留守儿童年龄大多数集中在9-13岁。

2.交通事故。随着现代科技发展和进步，人们越来越注重日常交通的便捷，机动交通工具的购买及使用数量逐年上升，农村也不例外。图1是交通事故频发的基本数据。

图1 K省部分县、市、区近三年农村留守儿童交通伤害死亡人数（单位：人）

图1显示，相较于濒湖、丘陵山区，城镇化率较高的D县、F区、C市的交通意外发生概率最高。这三个县市区的高速城镇化发展导致了农村经济水平的提升，越来越多的农民为了生活便利以及为了提升生活品质而选择购买机动交通工具，但此时农村的交通基础建设和落后的交通规划还不足以与其消费能力相匹，加上农村人交通安全知识的匮乏和农村交通管理的不规范，两相叠加导致较高的交通意外事故发生率。根据相关交通运输部门统计，由机动车驾驶员、骑自行车者和行人不遵守交通规则造成的交通事故分别占65%、12%和11%。根据教育部门对在校大、中、小学生意外伤亡的统计，交通事故属于排行第二的高频意外死亡伤害风险。

3.坠跌伤害。从表1中可以看出，9个县、市、区16周岁以下农村留守儿童坠跌伤害的百分比平均接近30%，相较于其他种类伤害的比率，坠跌风险是农村留守儿童遭遇意外伤害的首要原因（见表4）。从表4得知，丘陵山区特征明显的X县、S县、Y县受到跌坠伤害的概率最高，普遍达40%以上。可见，农村留守儿童遭受的意外伤害风险与其所在地区有很大的关联。通过对X县、S县、Y县的访谈得知，因坠跌伤害导致住院的农村留守儿童为数不少，更有甚者失去了宝贵的生命，大多数坠跌事件都对农村留守儿童造成了不可估量的伤害。

表4 K省部分县、市、区近三年农村留守儿童坠跌与伤害占比分析（单位：人）

根据课题组的调查，K省农村留守儿童坠跌伤害数量过半数发生于5-9岁儿童（见表5）。该年龄段的儿童刚脱离需要监护人随时陪伴身边照料的阶段，由于留守儿童本身缺乏父母的关注，负责照看的隔代亲属或者其他近亲也不一定会注重灌输防范意识和安全教育，这就导致留守儿童很容易在玩耍中滑跌坠落从而造成悲剧。3岁以内的留守儿童坠跌往往是由于隔代亲属年迈、行动不便或者其他远亲亲属不周到细致，加上孩童活泼爱动，从而导致其从楼道滚落，或抱坐于高台疏于防护，甚至存在因成年人打趣逗弄孩童，不注意周边情况加上孩童活泼好动，甩抛失手，最终孩童坠跌，造成死亡的惨剧出现。9岁以上的案例大多数是其与同伴玩耍时，无心推搡等过失意外造成的。

表5 K省部分县、市、区近三年农村留守儿童跌坠伤害分年龄段人数（单位：人）

4.烧伤与烫伤。从表6中可以看出，9个县、市、区农村留守儿童的烧烫伤共91例，其中被烫伤占90%，被烧伤占10%。

表6 K省部分县、市、区近三年农村留守儿童烫烧伤情况（单位：人）

从访谈中得知，有2/3的烫伤病例发生于6岁以下，尤其集中于2-3岁的幼童；剩下的1/3病例发生于6-16岁（见表7）。

表7 K省部分县、市、区近三年农村留守儿童烫烧伤分年龄段人数（单位：人）

烫伤主要源于开水、热油、蒸汽。6岁以下的儿童，大多数是因为监护人摆放热水瓶的位置不够安全，再加上孩童天性好奇，会去玩弄热水瓶，如果监护人没有及时发现并阻止，就会导致其误伤。而6岁以上的农村留守儿童家庭，监护人白天可能要忙于农活或其他生计，儿童此时已经具备一定的动手能力，可能需要帮助监护人或者弟弟妹妹做一些常见的家务活动。在这个过程中，很可能因为操作不当，导致其意外烫伤，比如：在他们取开水时，可能会不慎打翻热水瓶或者在烧水时因操作不当造成热液烫伤；稍微年长一点的孩子可能要帮助监护人负担起家庭成员的一日三餐，但农村的厨房并不像城市那样配备安全设施，如果儿童在操作时不注意，很容易被炒菜的热油泼溅或者被不小心泼洒的热汤、热粥等热液烫伤。

5.意外中毒。农药、老鼠药、医源性和植物碱性中毒是那农村留守儿童急性中毒的主要毒源。其中有机磷农药中毒最常见。一次性大量口服农药而导致的中毒仅见于个别大龄儿童企图自杀或者因家中成人更换瓶装而导致误服。大多数还是因为蔬菜、瓜果在近期曾喷施过高毒效、残毒期长的农药，从而导致进餐者引发类似中毒的一系列表现。

鼠药中毒大多常见于6岁以下的儿童，因其年龄尚小，且农村留守儿童缺乏食物安全的相关教育和知识普及，其识别毒药的能力较弱，很容易误取误食施放于庭院周围或家庭角落的毒鼠饵料最终遭受中毒。

医源性中毒的主要原因是由于农村留守儿童的监护人缺乏一定的卫生知识，在未经专业医生指导的情况下给儿童服用错误的药物或者超量的药物；还有少部分原因是农村卫生人员不专业，不熟悉药物的副作用或者儿童要酌情减少药物剂量的情况，还有给予错误的处方药或开药时没有说明具体的服量和服法从而造成意外中毒。医源性药物中毒大多常见于1岁以内的幼儿。

农村山野生长着种类繁多的植物，有些植物的果实含有毒性碱等毒素，被农村留守儿童采摘误食后容易发生中毒。这些毒果虽然颜色艳丽、口味清新甜美，其毒性却会使儿童误食后呕吐不止，四肢软弱无力甚至导致死亡，有少部分毒果就算用火烤炙以后，也不能完全消除毒性。这种中毒方式大多频发于10岁以上的农村留守儿童，当然也有少部分6岁左右的留守儿童跟随其同伴玩耍，从而导致采摘误食；或是由于自家监护人忙于生计劳动，家中没人做饭而上山采摘用其果腹；也有极少部分成人误采毒蕈，从而导致全家多人中毒，殃及儿童。

（二）产生农村留守儿童意外伤害风险的影响因素分析

根据调查和文献分析，课题组认为当前农村留守儿童意外伤害风险的产生，主要受以下8个因素的影响：警示措施、安全教育、应急手段、社区监管、学校教育、家庭监管、国家保护和儿童自身认知等。

1.警示措施。K省大部分农村的水井、池塘都缺乏围栏等一些相关保护技术措施，儿童在玩耍的时候，很容易由于相互推搡而意外跌落水里，乃至溺亡；另外，农村里的湖泊等大型水源地区是夏日儿童玩耍场所的普遍性选择，而一般这种区域旁都没有警醒标志，也不会针对儿童去做深浅区域的技术性划分，并且不是所有儿童都会游泳，一旦误入深水区或者与同伴们嬉水打闹，很容易出现溺水事件。

2.安全教育。由于农村长期积累的文化氛围影响，儿童和机动车司机一定程度上缺乏系统性的交通安全教育，很多机动车司机在农村范围内掉以轻心，不按照交通规范安全驾驶（如不系安全带、超速行驶等），并且农村的交通道路颠簸崎岖，人行道与机动车道没有清晰划分，留守儿童又缺乏监护人的看管，如果误闯到车道上，很容易发生交通意外。研究表明使用安全带可减少50%的交通死亡、55%的严重伤害和65%的住院。另外针对非机动车，使用头盔是保护骑车人免受伤害的最有效干预措施（刘筱娴等，2000）。

3.应急手段。K省的山区农村大多位置偏僻、路途崎岖，山路本身就不便行走，尤其遭遇雷雨天气或者强风天气后，偶尔还会伴随山体滑坡、石子滚落等危险情况，如果不采取相关的技术保护措施或者竖立一些警示标志等，留守儿童很容易在跋涉或与同伴玩耍途中发生坠跌等意外事故。因此应针对不同的意外伤害以及存在的不同的危险因素，制定相应的措施来避免农村留守儿童遭遇伤害。

4.社区监护。农村的生存环境和基础设施比较差，随处可见没有围栏的水塘和湖泊；山上生长的有毒物质也没有相应的标志提醒；山路年久失修，对于山体滑坡等意外没有设置良好的预防手段，也缺乏相关的警示标识；村里的水井也没有做围栏设计，儿童很容易在推搡玩耍中意外坠入；如果村里的干部对于留守儿童的防患安全意识不够，未能充分考虑到留守儿童所面临的意外伤害风险以及预防保护的相关措施。

5.学校教育。农村学校往往教学资源有限，经常出现一个教师负责多门主课的情况，在本就匮乏的教师资源情况下，不同教师的素质和教学能力也不一致，很少考虑到针对留守儿童开设安全防范教育的相关课程，对儿童的安全考量也仅限于校园范围内。在学校师资紧张且教学压力大的情况下，学校领导自然会把提高学生们的学习成绩作为当务之急，从而容易疏忽对学生们的安全教育宣传。

6.家庭监管。由于留守儿童的父母有一方或者双方为了生计需要外出打工，不论是留下了哪一方或是交给年迈的爷爷奶奶外公外婆照顾，都难以对儿童进行有效的监管和看护（见图2）。目前的监护类型有母亲监护、父亲监护、隔代监护和独自监护。通过调查发现，母亲监护的留守儿童意外伤害发生率低于其他类型。

隔代监护的留守儿童发生意外伤害风险的概率明显高于其他类型监护，因为驻守农村的老人一般都需要进行农务劳动，甚至还要打零工补贴家用，除了给予儿童基础的生存条件，没有足够的精力和体力再去照顾儿童的精神世界。另外，大部分农村老龄监护人的文化教育水平偏低，对儿童进行安全知识科普以及培养儿童的安全防范意识往往不够。

7.国家保护。对于国家而言，虽然出台了一系列针对保护留守儿童的相关政策文件，但是由于基层政府人力和财力有限等多方面的原因，始终没有得到很好的贯彻落实。有必要进一步完善针对留守儿童的相关教育政策和制度，增强留守儿童的心理素质，帮助他们健康成长。

8.儿童认知。留守儿童年龄较小，其思想意识还较为单纯，安全防范意识和危险甄别意识不健全甚至可能还没有建立，并且儿童在这个阶段有着一往无前的勇气去探究和追寻新奇的事物，对万事万物都充满了好奇，很容易受到各种诱惑和吸引，这就导致儿童易遭受意外伤害。

三、K省农村留守儿童意外伤害风险防范现状和问题分析

为切实保障农村留守儿童生命安全，当前K省农村留守儿童意外伤害风险防范工作已做出一定探索，但仍有较多提升空间。课题组对K省农村留守儿童意外伤害风险防范工作现状做出梳理，并认真探求了K省农村留守儿童意外伤害风险防范工作中存在的主要问题及其原因。

（一）K省农村留守儿童意外伤害风险防范工作现状

1.制度建设情况。2019年12月，K省的民政厅、教育厅、公安厅等14个部门联合出台《关于进一步健全农村留守儿童和困境儿童关爱服务体系的实施意见》，进一步明确了未成年人保护机构、儿童福利机构、社区“儿童之家”的建设要求、功能定位及加强机构服务标准化建设的工作要求。在全省实施“两提升、四关爱”行动，即：家庭生活困难儿童基本生活保障水平提升、学业困难儿童基本帮扶水平提升行动，情感关爱“暖心行动”、健康关爱“贴心行动”、行为关爱“协同行动”、安全关爱“督导行动”。进一步完善儿童兜底保障的政策制度，K省民政厅、省法院、省检察院等13个部门联合制定事实无人抚养儿童保障政策，就加强事实无人抚养儿童基本生活、医疗康复、教育救助、就业创业、家庭监护、关爱服务保障等6个方面作出具体部署，填补了儿童福利制度的一项空白。

2.工作队伍建设情况。K省民政厅成立儿童福利处，明确省未成年人保护中心、省涉外收养中心2个正处级厅属单位配合儿童处工作；省级成立1个儿童福利民非组织，由儿童福利处进行业务指导。有7个设区市设立了儿童福利科，在设区市一级占比达63.6%。全省设立乡镇（街道）儿童督导员2068人，村（居）儿童主任22067人。

3.基础设施建设情况。全省建成设区市级未成年人保护中心11个，设区市以上未成年人救助保护机构实现全覆盖。以未成年人保护中心示范点创建为牵引，推动整合资源、建设县级未成年人救助保护机构（非区域性儿童福利机构）113个，实体机构覆盖率达到96%。基层儿童服务设施得到加强，建立儿童之家6135个。

4.工作机制运行情况。K省省政府调整成立了农村留守儿童关爱保护和困境儿童保障工作领导小组，成员单位增至26个，召开了第一次全体成员会议，进一步明确部门职责分工和全年工作重点，建立了“每月调度、每季通报、年度考评”的工作制度。成员单位进一步加强部门协同，联合部署开展春节、暑假、寒假等重要时间节点农村留守儿童和困境儿童关爱保护工作，出台工作规程、实务问答。从2020年6月起，K省的民政厅、教育厅、司法厅等6部门决定集中一年的时间，联合开展农村留守儿童和困境儿童关爱保护“政策宣讲进村（居）”活动，并于8月份召开了新闻发布会，加大宣传力度，营造全社会“人人关爱儿童”的浓厚氛围。市、县相应调整完成跨部门协调领导机构，明确相关部门工作职责。

5.社会力量参与情况。2018年4月，K省的民政厅、教育厅、财政厅等5部门联合印发《关于引导和鼓励社会工作专业力量参与农村留守儿童和困境儿童关爱保护工作的通知》，积极引导社会组织协调做好儿童救助保护工作、配合开展家庭教育指导、扎实开展社会关爱保障服务等，明确加强社会工作专业人才培养、培育发展社会工作服务机构，影响带动和支持社会工作专业人才在儿童关爱保护中发挥作用。采取省级“集中购买、分级服务”、市级“统一购买、驻点服务”、县级“项目购买、个案服务”等方式购买社会组织服务，与社会组织开展项目合作，激发社会组织参与积极性。

6.财政投入与保障情况。K省省政府将“关爱农村留守儿童”列入2020年民生实事工程，把加强农村留守儿童关爱保护和困境儿童保障纳入经济社会发展总体规划和政府购买服务指导性目录，省级财政2019年、2020年分别统筹安排未成年人社会保护补助资金1118万元、2000万元。市县根据财政状况也相应作出政府购买服务资金安排。

（二）农村留守儿童意外伤害风险防范存在的主要问题及原因分析

1.意外伤害风险评估干预体系缺乏。对农村留守儿童意外伤害风险评估研究不够，没有出台相应的有效举措，农村留守儿童和困境儿童意外伤害仍时有发生，强制报告、应急处置、评估帮扶、监护干预“四位一体”的基层儿童关爱服务体系尚未闭环运行。

2.家庭监护主体责任落实不到位。父母是儿童法定监护第一责任人，家庭监护这个“牛鼻子”还没有真正牵住、牵牢，难以避免农村留守儿童意外伤害风险的发生，仍存在部分家庭监护主体意识淡薄，特别是父母外出务工对留守在家的子女未尽到应有的责任。

3.部门合力尚未有效形成。农村留守儿童关爱保护工作关系到多个部门、涉及面广，党委统一领导、政府主导、多部门协调配合上还有不小的差距，当前仍存在工作职能分散、责任不明、协作不畅的局面，政策合力和联动效应没有得到很好地发挥，尤其是强制报告责任履行不到位。

4.基层工作力量薄弱。很多县民政部门机构改革后虽然明确了儿童福利工作职责，但K省目前只有B县、S县、Z市、F区等极少数县（市、区）专设儿童福利股，占比不到10%，大部分被整合在其他民政业务之中，没有安排专门工作人员，且业务培训尚未跟进。乡（镇）儿童督导员、村（居）儿童主任基本由乡（镇）和村（居）干部兼职，中心工作多、任务重，很难保证有足够的时间和精力从事儿童关爱保护工作，且专业能力弱，基层关爱服务力量不足。

5.社会力量参与不充分。儿童工作社会参与面不广，还普遍存在政府购买儿童关爱保护社会服务投入不足，儿童服务类社会组织普遍缺乏且不专业，现有儿童服务类社会组织的服务无法满足实际需要。不少县（市、区）由于缺少社会组织，农村留守儿童和困境儿童信息采集、儿童督导员和儿童主任培训等方面购买服务找不到承接单位，本地仅有的儿童服务公益社会组织，由于关爱保护服务专业水平不能完全满足实际需要，政府购买服务受到很多限制。

6.工作经费保障力度不够。农村留守儿童关爱服务群体大、任务重，但各级财政没有专列经费予以保障，基本没有工作经费，基层一线的儿童督导员、儿童主任没有津补贴，工作积极性不高，工作难以有效开展。

四、建立和完善农村留守儿童意外伤害风险防范机制

农村留守儿童意外风险防范工作是一项复杂的社会系统工程，其涉及家庭、政府、学校和社会等多方主体，涉及家庭责任、社会责任和国家责任之间的平衡。课题组从技术工具入手，通过大数据分析及建立评估指标对留守儿童意外风险进行科学评估干预，从政策上完善法律、资金、人才三大保障，从落实渠道上建立家庭、学校、社区、社会、政府五级联动干预模式，进而推动建立和完善农村留守儿童“1个体系、3项保障、5级模式”的意外伤害风险防范机制。

（一）建立大数据科学干预体系

1.建立风险评估指标体系。由于缺少父母的监护，且面临农村社区更为落后的基础条件，农村留守儿童往往比一般儿童面临更大的风险。所以十分有必要对留守儿童面临的意外伤害风险进行评估，判断其伤害发生的可能性，并依据不同的评估结果，进行不同的应对。

结合K省农村留守儿童意外伤害风险特点，课题组构建了由个体意识、家庭情况、学校情况、社区环境、队伍建设5个一级指标、10个二级指标和34个三级指标构成的农村留守儿童意外伤害风险评估指标体系，并为评估指标体系的每个指标设置“评估得分规范”，量化每个指标的得分，对农村留守儿童意外伤害风险进行科学评估。

2.建立大数据智慧分析和干预系统。建议依托民政部现有的全国农村留守儿童信息管理系统建设升级版的农村留守儿童大数据智慧分析和干预系统。根据风险评估指标体系相关要素，进一步丰富和完善信息管理系统的内容设置，并健全风险报告、信息报送和录入的责任机制，及时更新系统数据，逐步形成海量数据信息，建立农村留守儿童意外风险大数据信息台账。

（二）完善法律、资金、人才三项政策保障

1.完善留守儿童保护法律。法律是一切工作的基本准则，当前《未成年人保护法》相关章节和条款尚未清晰设计有关留守儿童意外风险的识别、报告、干预、处置机制，没有明确规定司法机关、行政部门和有关服务机构的职责及协作程序；建议尽量加快出台针对未成年人遭遇意外伤害风险的相关法律条例，同时鼓励出台农村留守儿童意外伤害风险防范专门性法规。

2.加大资金支持力度。要进一步加大投入，给予一定的农村留守儿童意外伤害风险防范工作经费。发放村（居）儿童主任工作补贴经费，调动基层工作人员积极性，安排其进行固定的农村留守儿童意外伤害风险宣传，对留守儿童村居环境进行排查，及时发现留守儿童意外事故风险苗头。另外，需要加强政府购买服务的覆盖面，尤其是购买资金方面，应尽快建立可持续开展服务的资金支持机制，避免因为资金的停滞影响专业社会服务机构开展服务的质量。尤其在购买周期上，采取三年或更长时段的购买方式，以保障留守儿童帮扶工作的长期性和稳定性。

3.推动人才队伍建设。截至2019年底，全国乡镇、街道级配备的儿童督导员已达到4.5万名，而村（居）级配备的儿童主任共计62万名，基本完成了对全国所有街镇和行政村的覆盖。当前村一级的儿童主任大都是兼职，文化水平较低。要坚持以需求为导向原则，为基层社区（村）落实配备儿童社会工作者力量，为儿童主任和儿童督导员开展工作提供专业支持。积极开展工作培训，提高儿童主任和儿童督导员对留守儿童权益保护的参与能力。

（三）建立家庭、学校、社区、社会、政府五级联动干预模式

根据农村留守儿童意外伤害风险的伤害程度，建议将农村留守儿童意外风险划分为五个风险等级，并作出相应干预。当风险等级为五级时，启动五级预警响应，由儿童最熟悉的家庭进行干预。风险等级上升到四级，启动四级预警响应，由学校、家庭联合干预。上升到三级时，由社区、学校、家庭联合干预。以此类推，风险等级越高，越需要更加具有强制力的主体加入，进行联合干预（见图3）。

图3 农村留守儿童意外伤害风险“五级联动干预模式”

1.督促家庭履职尽责。家庭是一个人成长中最重要的部分，也是留守儿童的主要生活场所。农村留守儿童意外事故风险防范应注重落实家庭主体责任。加强对农村留守儿童监护人的培训教育，使其能够明确知晓关于留守儿童可能发生的意外伤害风险以及他们应承担的监护责任，增强风险意识，强化监护能力。

2.落实学校教育管理。学校作为儿童社会化的主要场所之一，也是农村留守儿童能够接受正规安全教育知识的最主要途径。学校应落实教育主体责任，开设儿童安全教育相关课程，对学生观念行为做出正确的引导；完善留守儿童档案管理制度，做到及时更新与反馈，将每一个留守儿童的资料信息详细记录，有利于教师掌握学生情况，提供针对性帮助。

3.健全社区关爱保护。社区环境是儿童学习、掌握相关知识、规范及形成价值观的重要一环。农村基层组织负责农村社区的大部分管理与服务工作，基层组织应该发挥自身组织优势，为留守儿童提供关爱支持。强化对安全社区环境建设的重视，努力为留守儿童构建一个安全的社区生活环境。

4.推动社会力量参与。加大政府购买社会组织服务的力度。通过政府购买服务，引导和支持社会组织深入农村社区、学校和家庭，开展关于农村留守儿童关爱保护专业服务项目的扩建。依托社会组织孵化基地、引进社会组织培训项目等方式培养、扶持本地农村留守儿童服务类相关的社会组织。

5.完善政府部门职能。各级政府和各个职能部门要明确自身职责，重视部门之间的协作，为儿童安全保驾护航。如，民政部门要及时更新农村留守儿童关爱保护动态信息，指导救助管理机构、福利机构发挥农村留守儿童关爱保护和未成年人社会保护作用；司法部门要开展形式多样的法治宣传教育，引导留守儿童父母自觉履行监护责任；公安部门要配合教育部门指导和协助中小学校进行安全教育，加强校园周边治安整治。