浅谈北京市应急管理体系建设的优劣势与机遇

李明阳

北京市“四个中心”的城市战略定位，对城市应急管理体系建设提出了新的更高要求。当前，北京市公共安全情况整体平稳，但各种风险交织并存，形势复杂严峻，必须客观分析应急管理体系建设所面临的优势、劣势、机遇和挑战，因地制宜、因时制宜地完善应急管理体系，保障城市的安全稳定、长治久安。

一、北京市应急管理体系建设的三维度分析

（一）应急管理体系建设的优势

1.集中力量办大事的体制优势。集中力量办大事，是中国特色社会主义民主制度的生动实践，彰显出中国特有的制度优势。北京独特的地位优势，为推进经济管理体系建设的统筹规划、资源调配和组织协调创造了有利条件。

2.特殊的政治地位。北京地位特殊，能够更为通畅地提供应急资源和决策支持。突发事件发生后，能迅速向上级行政主管部门和应急指挥机构报告，按照突发事件严重程度上报更高层级的应急管理指挥机构，尽力将矛盾控制在萌芽状态。

3.协同高效的机构改革措施。随着国家机构改革调整，北京市应急管理机构逐步优化完善。这对于转变和优化应急管理机构设置、职能配置和编制配备具有重要意义，有利于形成科学合理、权责一致、有统有分、有主有次、部门履职到位、流程通畅的应急管理组织体系。

（二）应急管理体系建设存在的劣势

1.应急预案：在突发事件发生时，应急预案可以将不确定的突发事件转化为确定性的常规事件，将应急处理转化为应急管理。北京市目前对于应急预案的重视程度，还停留在着眼于突发情况下结果的处理，而不是常态化的危机管理，不是日常性的风险防治。

2.应急体制：这是一个为保障公共安全、有效预防和应对突发事件而建立起来的组织体系，以政府为核心，社会和公众共同参与，是政府横向和纵向机构相交错、政府内部与外部相结合的复杂系统。目前，北京市应急体制中的社会治理要素尚不健全，公民社会意识相对薄弱，不能与政府治理相互配合，造成在出现

危机时往往由政府唱“独角戏”，加大了应急管理难度。

3.应急机制：是指突发事件预判、处理、善后的整个过程中，实施主体所运用的各种程序化、制度化的应急管理方法与措施的总和。总体来看，北京市目前的预警机制还不健全，处置能力待加强，善后能力需提高。

4.应急法制：北京市目前的应急管理法律法规还不是很完善。立法内容偏原则性，操作性有待加强。灾害救助、应急征用及补偿等法律法规尚不健全。

（三）应急管理体系建设的机遇

1.新型智慧城市的建设与发展

新型智慧城市是综合运用人类智慧发展的管理模式和新型技术手段来管理与发展的城市。在这种新型城市管理模式下，不仅能够实时有效畅通地进行信息共享，实现各部门统一协作，还能随时随地依托信息技术畅通无阻地通讯，对事件预知、预警和预报，简便快捷地提高处理能力，达到更高效的协同工作。

2.科技手段的支撑和保障

随着中国新型高科技产业的快速发展，世界级高科技企业应运而生，技术研发与国家治理深度融合。5G、大数据、人工智能和云计算等高科技，成为在突发事件中紧急预警、指挥、疏散和安顿的“神兵利器”，科技的发展和进步正是我国应急管理体系建设面临的时代机遇。

3.防灾减灾意识的不断提高

北京市每年举办“5·12”防灾减灾日、安全生产月、消防安全月等公共安全主题宣传活动，参加活动市民达数十万人次。同时，以市政府名义向北京交通广播授予“北京应急广播”称号，并与全市应急系统21家单位建立了沟通联络机制。

二、深化北京市应急管理体系建设的路径探析

（一）构建实用有效的应急预案体系

1.对预案动态管理进行制度化

应急预案的可行性和有效性在于不断地调整与更新。首先，应建立预案的演练机制。未经演练的预案等于没有预案，只有强制规定所有的预案必须经过演练和评估，才能从根本上杜绝重复、空泛敷衍、脱离实际、无法操作等弊端。有必要从法律上对预案演练的组织部门、演练周期、演练方式及事后评估等作出安排。其次，对预案的修订和完善做出明确要求。应当规定在大规模应急演练或重大突发事件处置后，预案制定机关通过总结经验教训对其加以修订完善。

2.提高民众防灾响应能力

明确各类突发事件预警等级和政府各部门、社会公众的应急响应措施。建立水利、民政、气象、科技、教育、新闻各部门和相关社会团体協作开展灾害预防和避险知识科普宣传教育合作机制。充分发挥社会力量，利用各种资源，建设应急管理训练和避险基地，向民众宣传针对性强、通俗易懂的灾害预防和避险知识。通过教育宣讲，提高公众对灾难事故发生规律和过程的认识，提高自防自救能力、心理防御能力和社会承受力。

3.依托物联网、大数据等手段进行常态化防控

对于灾难预警来说，哪怕早一秒钟，都会带来巨大的助益。北京市作为信息化高度发达的城市，物联网、大数据等信息基础设施的智能化与产业体系的现代化已相对完善。目前，北京市运用智慧城市建设已经缓解了停车、交通、环保、城市服务等压力。接下来，需要将智慧城市的手段运用到突发事件的常态化防控中，提高数据处理速度，快速进行大量的数据分析，产出更优质的预警信息，并选择更好的渠道进行高效传递，为避险争取更多时间。

（二）构建统一、高效、权威的应急管理体制

目前，北京市应急管理局已经挂牌成立，这是创新公共安全治理体系的关键一步，有着重要的意义。在具体实践上，应当做到以下几点：

1.做好市级应急管理体制改革和创新的统筹规划

形成统一、权威、高效、综合的应急管理体制，是应急管理体制改革的重要任务。北京市应急管理局承担着统筹规划和推动应急管理体制改革和创新的全面工作，在一定意义上，是全市应急管理的“总抓手”。从完成中央政府层面要求的体制机制设计到指挥各部门进行制度设计，从区县、街道、乡镇各级政府到各类社会组织之间的联动，从市内应急事务到国际交流合作，都要纳入工作体系，为应急管理体制添砖加瓦。

2.建立应急管理局与其他相关职能部门的新型关系

按照扁平化、协同化、信息化的原则，明确政府部门间应急管理事权划分的规则，加强所有涉及应急管理机构的职能、资源与力量的优化配置。应急管理局承担着防范与应对各类突发事件的任务，这就需要科学划分其管理边界。原则上，应急管理局的核心职能不应与市政府其他部门交叉重复。

3.建立跨界跨区域的应急管理协调合作机制

由于科层制的沟通壁垒，在突发事件发生后，部门间的沟通往往会耗费大量的时间成本和资源成本。可以充分借鉴美、日、俄等国家的经验，打破行政区划管辖边界，实施跨地区、跨部门、跨领域的应急管理体系建设，提倡在突发事件来临时，应急管理进行区域间合作协同。

（三）完善和规范应急管理法制体系

1.完善立法体系，确保有法可依

在考虑市情独特性的前提下，北京市应急管理法律体系应该由以下几个部分构成：①国家层面的法律、法规和规定;②北京市应急管理法规和规章;③国家和地方的司法解释。北京市应急管理法规作为地方防灾减灾主要法规，具有重要地位。法规应主要界定北京市突发性公共事件的种类，相关政府机构及职能，市政府与中央有关部门的关系，各区县应急管理的职责分工，紧急状态宣布条件和程序，人力物力资源的调配权限，资金拨付、使用及监督等。

2.对应急法制的执法主体职责做出更具体的制度化安排

《突发事件应对法》将政府确定为应急管理的领导机关，并初步解决了政府各部门间的“条条分割”问题，但党政军民应急力量的统一指挥仍然很难实现。在北京市应急管理局成立的大背景下，“属地管理”原则进一步明确，实现了应急管理的專职化、实权化、常态化。为了进一步完善应急管理的组织体系，有必要在修订《突发事件应对法》时，结合国家机构改革和调整，对我国的应急管理主体职责做出更具体的法制化安排。

（四）完善中国特色应急管理机制建设

1.构建政府和社会共治的协同机制

应急管理是一项公共性很强的治理过程，政府不应该是惟一的执行主体，社会、企业和公民个人也要参与其中。在共建共治共享的社会治理格局下，北京市应急管理体系要坚持广泛动员、多元参与的原则，调动各方面的积极性，把社会、公民、企业的参与同政府治理有效结合，形成政府、企事业单位和志愿者队伍相结合的突发公共事件应对体系，实现突发公共事件应对的多元化和社会化。

2.构建中国特色应急管理监督与评估机制

充分发挥各级政协组织和政协委员体察民意、通达社情、真知灼见的优势，建立符合我国特色的重大突发事件调查评估机制，对重大特大事件应对的全过程进行全面客观、实事求是的评估，对提高我国应急管理能力具有重要意义。由国务院牵头处置的特别重大突发事件，应由全国人大或政协等进行第三方评估，通过科学、公正的评估，化教训为知识，化知识为制度，化制度为落实的行动。

（责任编辑：荣荣）