略论基层治理中组织的文化人格

刘欣葵

一、问题的提出

不论是国际性问题，还是基层各类主体面临的社区问题，治理概念提供了现代社会解决共同社会问题的思路，治理成为多主体达成共识并采取共同行动的思路。共治共建共享契合了社会治理理念，成为当下大城市基层解决公共服务质量不高或匹配错位的主导思路。

基于基层治理的创新实践，北京市设立了全市统一的12345市民服务热线，创新设立面向基层受众的“接诉即办”工作机制，制定了《北京市接诉即办工作条例》。在该条例中，对接诉即办工作界定为：对自然人、法人或者其他组织提出的，涉及本行政区域的咨询、求助、投诉、举报、建议等诉求，给予快速响应、高效办理、及时反馈和主动治理的为民服务机制。这样，以立法的形式将主动治理设立为为民服务机制的一种形式。

为保障这一机制的运作，该条例提出建立党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的接诉即办工作体系，推动形成共建共治共享的社会治理格局。在接诉即办工作体系中，北京市委、市政府和各级相关部门，以及承担公共服务职能的企事业单位承担领导和办理职责，行业协会商会、公益慈善、城乡社区服务等社会组织，人民团体，企事业单位，新闻媒体，居（村）民委员会等主体承担协办职责。

这一创新引发我们的思考是，政府机制要以主动治理的方式，弥补对不确定性问题解决的失灵困境。因为，理论界总体认同的人类社会解决问题的三大机制，即市场机制、政府机制和社会机制，各自具有优势和不足。市场机制以追求利润为驱动，以顾客需要为目标，具有资源配置的灵敏优势，但是不能解决没有购买力群体的需求。政府机制以法定职责为底线，通过强制性的公权力，具有高效率的执行优势，但是对于不确定性和职责边界的事务处理迟钝。社会机制以价值认同链接群体，通过认同、互信和资源交换实现团体创新，应对社会关系改善和不确定性，但是存在“搭便车”现象。而政府主动治理，将政府机制和社会机制相互嵌套，通过政府主导的共同体培育、建设和发展，能建立持续解决各种基层社会问题的新通道。

我们的观察视角是，政府的基层工作人员，尤其是习惯于科层制行动规则的工作人员，如何能够快速地整合各种社会主体，响应各类居民的各种诉求，并让居民总体上满意。

二、接诉即办的传导机制

“一个国家治理体系和治理能力的现代化水平很大程度上体现在基层。基础不牢，地动山摇。”从管理视角上讲，大都市的基层政权主要是区政府和街道办事处，服务对象是行政相对人和公共服务对象。但是在接诉即办工作体系里，应对的是以个体市民为主体的各类投诉、咨询、求助等行为对象，而不是行政相对人，接到投诉的大量问题也是在政府职责之外的各种诉求。有些个体的诉求对于同一事物产生完全相反的需求。有些诉求如物业管理、疫情防控等社区社群问题，街道办事处的工作人员作为主办人员，常常不得不把社区居委会这一协办组织推上应对投诉对象的前沿阵地。这种现象的大量产生，使得社区居委会的工作量一时大增，“社区居委会过度行政化”的声音大了起来。

物业管理、社区疫情防控、静态交通治理、孩子接送等问题，原本是社区自治、社会治理问题，是如何进入市民热线机制中变成行政性质工作的呢？

从政府机制和社会机制的比较视角看，基层的行政任务和居委会的自治任务，目标是相同的，即社会的和谐、稳定、美好。但是，行政性任务有时限要求、工作标准明确、路径相似，要求必须完成，监督是结果导向的。与之不同，社区自治任务是一个持续向前的过程，以社会演化为特征，没有时限之说，也不是必须产生某种结果，路径各种各样，参与主体更加重视参与的过程。社会工作解决问题的方式是多种多样的，不是只有一個答案，因此获取居民满意度的方法也是多种多样的。在实际中，不少社工反馈，对于12345市民服务热线反映的诉求，很多根本解决不了。社区居民看在社工的面子上，就答应表示满意了。社工们反复提到“双满”是“双跪”达成的，跪求居民获得满意度，这就是社会机制中的资源交换，社工们通过人情交换实现居民的暂时满意。

由此可以发现，市民热线整合了各类行政和社区、社群、社会问题，同时整合了各类应对问题的主体，动用了各种社会资源，意在通过主动治理的机制，搭建多主体共治的平台，实现共治共建共享，产生共识和共同行动，以求得问题的解决。这一机制的传导方式是，通过诉求电话传到行政主体，行政主体再链接到公共服务提供单位、社区或社会单位的代表。这样，行政机制转化为社会机制;然后，这些机构的代表与居民通过电话或见面的方式进行沟通，应用法律、道德、人情、资源交换等多种手段，达成投诉人的认同和满意。

三、良好沟通的组织文化基础

接诉即办的办理过程，是通过机构代表与个体沟通实现的。办理过程既要应用法律、规则、社会良俗等集体意志和共识，也涉及办理人的态度、技巧，甚至需要巧妙应用倾听和共情等方式方法。在基层调研中发现，街道和社区对良好沟通的知识和技巧需求很高，社区中也普遍存在老社工经验丰富更擅长沟通的说法，也不乏街道挑选服务态度好、擅长沟通的工作人员专门应对某一领域投诉的做法。但是，每个投诉人面对的仍是组织的代表，而不是个人，组织代表仍然代表组织。投诉人不仅要对办理人的工作认可，同时也需要对办理组织认可，如果对办理组织存在不良印象，办理过程总是难上加难。

人与人之间的良好沟通涉及共同的文化背景，这可以提升到文化人格去讨论。因为个体代表的是组织，因此需要讨论的不仅是办理人员的文化人格，还有组织的文化人格。代表组织的个体是以组织的共同体意识和行为方式与居民进行交往的。

所谓文化人格，是指一类人或一个亚文化群体的某些总的特征和倾向性。特定文化群体的成员之间虽然存在个体差异，却又存在着明显的“基本人格结构”，它使群体成员具有相同的冲突和倾向。相关研究发现，描述中国人普遍受欢迎的社会人格排名前十位的词汇是： 善良、尊重、思考、换位、他人、理解、助人为乐、宽容、包容、设身处地。所以，无论是以个体身份，还是机构代表身份，与居民沟通的良好基础是沟通者要有善良、包容、乐于助人等品德，需要以平等的身份尊重、理解沟通的对象，而不是基于公权力的权威以法定职责来公事公办。

那么，组织如何具有这样的文化人格，如何给市民个体一个亲和、友善、乐于助人的集体印象，也就是真正“以人民为中心”呢？

组织文化学理论的开创者和奠基人埃德加·沙因认为，一个群体的文化就是群体在解决其外部适应性问题及内部问题时习得的一种共享的基本假设。它在解决此类问题时被证明很有效，对于新成员来说，在涉及此类问题时，这种假设模式是一种正确的感知、思考和感受的方式。任何群体的文化都含有三个层次：第一个层次是人工成分，是你所看到、听到和感受到的所有现象;第二个层次是信念和价值观， 它反映在组织的战略目标和意识形态当中，是被组织认为理所当然的共享认知;第三个层次是基本假设，是组织中潜意识的一些思想、信仰和假设，具有组织行为模式的终极解释力，基本假设一旦形成，就会反过来支配组织的价值观和行为。

埃德加·沙因提供了领导者创建组织文化的途径。按照这种方式，领导者，特别是在党建引领机制下党的基层组织的书记们，需要在组织内部建立应对公共事务治理的文化指引，领导者身体力行示范，并通过仪式和程序呈现、固化下来，再通过考核与激励机制内化为行动者的行为标准，同时还要制定共同体行为指引、协商程序、对话或交往工具。组织对社会个体受众或者公众要有一套交往指引，特别是针对社区共同体的构建，原有的行政体系中的层级管理体系的行为指引是不适用的。

四、对基层办理机构的启示

在“以人民为中心”的发展理念指导下，按照埃德加·沙因的组织文化理论，在共治共享的格局构建中，在市民热线办理的常态机制上，需要构建以社会文化价值为导向的组织文化。一是重塑基层机关文化，应对社会整合的需要，全面优化各对外组织机构，从封闭的权力机构向开放的服务机构形象转变，同时研究制订让人民满意的公务员行为指南，从传统文化中吸取有价值的资源。二是街道（镇、乡）和居（村）委会工作人员要研习交往文化，从现代文化理论中吸取营养，把尊重、倾听、理解、合作、平等协商、让步、妥协等具化为行为指南，从西方文明中获取比较成熟的工具性知识。三是建立现代治理结构，从基层政府直接面对社会个体，转向基层政府指导和培育社区居委会和社区社会组织，发展社区社会组织文化和社区文化，通过组织文化内化为个体文化，达成共识和共同行动的基础。

（责任编辑：荣荣）