银行卡在国家治理现代化中的角色

姜川

随着移动互联网时代的到来，以银行卡为代表的卡基支付近年来受到极大冲击，为了顺应移动支付的潮流，卡基支付实施了许多创新手段，如虚拟卡、以手机Pay为代表的NFC支付、碰一碰、银联扫码付、银联刷脸付等都在回应支付便利化的需求。除此之外，银行卡作为最普惠的金融工具，在我国法律和政策体系中占据着极为重要的地位，银行卡已经成为支撑我国诸多政策的工具，甚至已经超越金融领域，成为国家治理的基础设施，如果忽略这一基本事实，恐怕无法合理评价银行卡这一张薄薄的卡片背后所承载的社会价值与政策价值。以下试结合我国近些年的法律与政策予以说明。

网络身份认证的基石

国家认证能力是国家基础能力，通过不断强化对公民、财产等的认证，现代国家才得以建立包括身份制度、财税系统、教育医疗、福利保障等在内的全面治理体系。我国以身份证为基础建立了线下身份认证体系。然而，随着互联网日益成为公共舆论、法治建设、知识产权保护、基本人权保护的高风险地带，提高互联网治理能力迫切要求国家对网络上的“网民”进行识别和认证。

通过公安系统进行身份认证是最为基础的手段，但是公安系统的身份验证服务时间较短等问题无法满足网络实名制的需要。以银行卡为基础的银联身份认证就成为使用最为广泛的验证方式。由于银行卡办理时都需要进行实名认证，出于了解客户原则的监管要求，银行办理储蓄卡I类卡与信用卡首卡时还必须进行线下核验，所以中国银联的身份认证具有极高的可信性以至于可以成为其他机构实行实名认证的基础，例如微信和支付宝等App的身份认证都是可以通过绑定银行卡来完成。

银联身份认证除了商用应用之外， 也在政务应用中广泛使用，例如2016年国务院办公厅发布的《关于印发“互联网+政务服务”技术体系建设指南的通知》提出“申请人在以个人身份进行网上办事前，需先行注册成为互联网政务服务门户的个人用户。注册时，应填写申请人的真实姓名、身份证号码、邮箱地址、手机号码等主要信息，并通过银联卡实名认证等方式完成申请人的实名认证”。

弱势群体权利保护的抓手

尊重和保障人权是国家治理的精髓所在，也是国家现代性的根本体现。特殊人群、社会相对弱势群体的权利是其中重要的环节。国家在《推进普惠金融发展规划（2016-2020年）》也言明“农民……残疾人、老年人等特殊群体是当前我国普惠金融重点服务对象”，在对这些弱势群体的生存权与发展权的保护中，银行卡作为金融基础设施在残疾人、老年人、农民与农民工等弱势群体的保护中发挥了极大的作用。

老年人权利保护。部分老年人没有智能手机、不会上网、不会使用智能手机，面临的“数字鸿沟”问题日益凸显。银行卡作为一种传统支付工具，已得到广大老年人的广泛使用，国务院在《关于切实解决老年人运用智能技术困难的实施方案》中要求“零售、餐饮、商场、公园等老年人高频消费场所，水电气费等基本公共服务费用、行政事业性费用缴纳，应支持现金和银行卡支付。强化支付市场监管，加大对拒收现金、拒绝银行卡支付等歧视行为的整改整治力度。”所以银行以其广泛网点的分布成为老年人面对越来越多无法通过手机解决问题的“避风港”，这与“用户无法找到微信支付客服坠楼”等新闻形成鲜明的对比。

残疾人权利保护。残疾人由于身体功能限制，在业务中往往需要特殊流程和特殊设施，往往更依靠线下的银行卡和银行网点进行支付、金融服务。中国银行保险监督管理委员会（以下简称“银保监会”）和中国银行业协会也多次出台政策与文件落实残疾人的权益保障，2012年银监會（现为银保监会）在《关于银行业金融机构加强残疾人客户金融服务工作的通知》提出了残疾人金融权益保护的方向性要求，同年中国银行业协会在《关于进一步完善残障人士银行服务的自律要求》中针对肢体障碍、书写障碍、视力障碍、听力障碍等不同类型的残疾人设定了不同的特殊服务标准，2018年中国银行业协会发布的《银行无障碍环境建设标准》更是将银行业服务残疾人的软硬设施进行了规范化。2017年试点开始并于2019年推向全国的第三代智能化残疾人证更是集成了银行卡功能，卡片加入了银联芯片，能通过银联网络支付，具有身份识别、业务管理、社会服务、金融应用等多项功能。银行卡与银联便利残疾人的诸多举措体现了行业的社会责任，践行着党中央“健全残疾人帮扶制度”的要求。

农民工权利保护。农民工欠薪问题一直是社会治理的大问题，住建部门、农业农村部门、司法机关多方着力都面临着政策落实到农民工手中最后一步缺乏抓手的难题，2014年国务院发布《关于进一步做好为农民工服务工作的意见》，首次在国家层面提出通过“推广实名制工资支付银行卡”实现农民工工资的直接支付，这一措施在后续多个文件中得到强调，最终于2020年发布的《保障农民工工资支付条例》形成法律，要求“施工总承包单位……通过农民工工资专用账户直接将工资支付到农民工本人的银行账户……用于支付农民工工资的银行账户所绑定的农民工本人社会保障卡或者银行卡，用人单位或者其他人员不得以任何理由扣押或者变相扣押”，银行卡作为国家与农民工之间的直接联系，构成了保障农民工工资准时足量到户的重要一环。

农村金融。农村金融是乡村振兴与普惠金融两项国家计划的交汇：乡村振兴需要农村金融助力，而农村支付是农村金融的基础，2018年党中央国务院发布的《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》要求“加快农村金融产品和服务方式创新，持续深入推进农村支付环境建设，全面激活农村金融服务链条”;普惠金融发展存在城乡不均衡，2018年中央一号文明确“普惠金融重点要放在乡村”，而在《推进普惠金融发展规划（2016-2020年）》中更是在农村普惠金融章节中提出拓展银行卡的使用具体要求“拓展银行卡助农取款服务广度和深度。支持有关银行机构在乡村布放POS机、自动柜员机等各类机具，进一步向乡村延伸银行卡受理网络”。银行卡是国家治理延伸到农村基层的体现。

营商环境优化的基础设施

营商环境是一个综合、复杂和有机的体系，是国家治理体系和治理能力现代化的重要标志。我国一直致力于优化营商环境，尤其是近年来我国在世界银行营商环境报告中的排名逐年递减，展示了优化营销环境的良好效果。而在其中多项政策中，银行卡作为一项政策工具发挥了巨大的作用。

银行卡交易费率降低促进商业流通。我国的银行卡境内交易费率在经历了多次改革之后现已远低于欧美发达国家，显著降低流通环节费用，改善我国内循环经济的营商环境。2012年、2013年有三个国务院办公厅文件都要求“优化银行卡刷卡费率结构，降低总体费用水平，扩大银行卡使用范围”，2020年国务院办公厅印发《关于以新业态新模式引领新型消费加快发展的意见》再次提出“优化与新型消费相关的支付环境，鼓励银行等各类型支付清算服务主体降低手续费用，降低商家、消费者支付成本，推动银行卡、移动支付在便民消费领域广泛应用。” 我国银行和银行卡行业不断让利服务于国家优化营商环境的大局。

银行卡便利涉企政务服务开展。早在2002年制定《税收征收管理法实施细则》时就明确要求使用银行卡缴税，“税务机关应当根据方便、快捷、安全的原则，积极推广使用支票、银行卡、电子结算方式缴纳税款。” 2017年国务院在《关于强化实施创新驱动发展战略进一步推进大众创业万众创新深入发展的意见》中进一步要求通过银行综合服务机、手机银行等缴税，“推进银行卡受理终端、网上银行、手机银行等多元化缴税方式。” 银行卡不仅助力政务服务的现代化与电子化，还促进我国政府的智慧化转型，例如在新冠肺炎疫情后的复工复产中，商务部就和中国银联合作，在其文件商办消费函[2020]161号中就提出与中国银联“强化信息共享……为出台消费促进政策提供科学严谨的信息、数据支持”，我国的复工复产中政策的精准实施与退出也有着银行卡行业和中国银联的一份贡献，这种实践也是我国推进智慧政务的有益尝试。

银行卡孕育和促进电子商务发展。我国电子商务冠绝全球，这也得益于我国良好的电子支付为基础的网络营商环境，国务院办公厅在2005年印发的《关于加快电子商务发展的若干意见》中要求“推进在线支付体系建设。加紧制订在线支付业务规范和技术标准，研究风险防范措施，加强业务监督和风险控制;积极研究第三方支付服务的相关法规，引导商业银行、中国银联等机构建设安全、快捷、方便的在线支付平台，大力推广使用银行卡、网上银行等在线支付工具”，随后广大电商平台才能蓬勃发展起来。

银行卡、中国银联协助债务执行。债务执行是营商环境优化的重要环节，也是世行营商环境报告的核心指标之一，我国正在攻克执行难问题，银行作为资金的管理方，中国银联作为资金交易的清算方，都在其中发挥重要的作用。2016年中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布《关于加快推进失信被执行人信用监督、警示和惩戒机制建设的意见》，就要求“各金融机构、中国银联、互联网企业等企事业单位之间的网络连接，建成覆盖全国地域及土地、房产、存款、金融理财产品、证券、股权、车辆等主要财产形式的网络化、自动化执行查控体系，实现全国四级法院互联互通、全面应用。”银行业和司法机关配合密切，极大提升了执行的力度，2019年底最高法院宣布基本解决执行难问题，银行业和中国银联居功至伟。

犯罪治理的利器

国家治理现代化是将犯罪预防放在社会治理的大局中展开的，在主体上要求共治、共建、共享，技术上要求科学化、智能化。而银行卡行業和中国银联，掌握着资金流动和资金信息，深度参与诈骗、洗钱、经营黄赌毒违禁品等犯罪的治理。

银行卡与中国银联协力防范犯罪。一方面减少犯罪团伙所能使用的支付工具数量与类型，除了不断强调做好特约商户管理之外，2016年六部委印发《防范和打击电信网络诈骗犯罪的通告》（以下简称《通告》），其中就针对大量跑分平台使用他人银行卡转账的情况，要求“出租、出借、出售、购买银行账户卡或支付账户的单位和个人……5年内停止其银行账户卡非柜面业务、支付账户所有业务”。另一方面降低受欺诈对象的潜在损失，该《通告》要求“个人通过银行自助柜员机向非同名账户转账的，资金24小时后到账”限制了通过ATM的诈骗，与此同时各银行柜台阻止了大量的有犯罪嫌疑的转账，挽回了大量损失。

银行卡产业致力于阻断犯罪的产业链。针对众多“黑产”类犯罪的复杂化、隐蔽化趋势，中国人民银行与公安机关紧紧抓住支付这一“黑产”变现的必经通道，银行、支付机构的反洗钱部门成为了阻断犯罪的第一线，银行在反洗钱斗争中不断完善对异常交易的监管模型，《金融机构大额交易和可疑交易报告管理办法》（以下简称《办法》）中要求“金融机构应当制定本机构的交易监测标准，并对其有效性负责”，针对这些可疑交易，一方面自主限制可疑账户和可疑交易，另一方面积极配合中国人民银行及公安机关调查。而中国银联作为掌握着大量交易信息的组织，践行着《办法》所要求的 “银行卡清算机构……应当按照中国人民银行有关规定开展交易监测分析、报告工作”，也在反洗钱工作中扮演着重要角色。

综上所述，银行卡产业与中国银联在我国所发挥的巨大功效早已超越金融与支付领域，在国家治理现代化中的作用并不局限于以上4个方面，银行卡产业在国家治理现代化进程中可谓广阔天地大有可为。然而也正是由于银行卡承载着大量的公共职能，银行卡的创新步伐不能迈得太大，也使得银行卡显得并没有那么新潮。但由于银行卡产业极高的发卡量、广泛的服务网点、极高的持卡人数、掌握着海量的资金和支付信息等特点，使得银行卡产业成为我国国家治理现代化中的重要基础设施。这些特征意味着在可以预见的未来，传统的卡基支付方式还是会与其他种类的电子支付共存，共同服务于国家经济社会的发展。

作者系南昌大学南昌大学立法研究中心研究员、法学博士