公安交警单人执法的正当性分析及其适用

石炳南,王敬波

(1.中国政法大学，北京 100088;2.对外经济贸易大学，北京 100029)

一、引言

双人执法作为行政执法活动的惯例，业已被广泛认可。然而作为传统的程序性规则，其立法原意及理论基础并不明确，相关的观点和研究成果也很匮乏。2021年《行政处罚法》再次修订，更改了其中有关双人执法的规定，不再强调“调查或检查阶段”，还增加了“法律另有规定的除外”，为行政处罚领域适用单人执法预留了空间。实际上，公安交警根据自身执法经验与需要已经突破了双人执法的限制，在某些特殊情形下允许单人执法。执法的现实需要与上位法的“壁垒”之间产生了冲突，仅从正当程序角度看，双人执法无疑更加公平、公正，且易被社会公众接受；但是从法律经济学以及行政效能角度看，双人执法似乎欠缺必然的合理性与有效性；不分情形地一概要求“二人以上共同执法”，还可能导致执法程序僵化。在信息化时代，公安交警运用先进技术记录执法全过程、非现场执法，将极大地改变违法事实与证据的固定、收集方式，也可以有效避免过去单人执法面临的一些问题，与此同时，行政执法的可回溯化、非现场化、自动化趋势日益凸显，在此背景下，传统的执法人数限制面临巨大挑战。例如，公安交警是否有必要引入单人执法？哪些特殊情形可以适用单人执法？如何规避单人执法产生的负面影响？这些问题都亟待解决。

二、公安交警适用单人执法的现实需求及实践现状

(一)传统双人执法模式的局限性

在行政执法领域，1996年颁布的《行政处罚法》最早规定了双人执法模式。随后，《行政许可法》《行政强制法》以及其他相关法律法规、部门规章基本也沿用了这一模式。(1)例如《中华人民共和国药品管理法实施条例》第52条、《中华人民共和国税收征收管理法实施细则》第63条、《中华人民共和国海关保税核查办法》第4条等。行政执法领域的立法可能借鉴了我国1979年《刑事诉讼法》第62条有关“双人讯问”的规定，双人讯问在当时的社会背景下具有重要意义，并在刑事诉讼中发挥了重要作用[1]。关于双人执法模式，法律条文有不同的表述，例如，“两名以上工作人员”“不得少于两人”。虽然表述不同，但其核心内涵一致，即要求执法活动至少由两名具有执法资格的人员进行。“一人为私，二人为公”，双人执法模式要求“二人以上”共同参与执法活动的全过程，有助于消除偏见、防止权力滥用，促进规范、公正执法，且双人执法还有利于规避执法风险，保障执法人员人身安全与自身权益。(2)在警察行政中双人执法有利于保障警察的人身安全，尤其是在高危以及易产生矛盾冲突的执法领域，例如缉私执法以及城管执法。

法律法规设定双人执法模式有着诸多考量，其出发点无疑是正当的，然而传统的双人执法模式过于僵化、机械。首先，传统的双人执法模式对执法人数进行了严格限制，采取“一刀切”的方式，过于僵化。(3)修订前的《行政处罚法》以及《行政许可法》《行政强制法》都采取了相类似的严格限制，并没有规定例外情形。这种“不留余地”的规定，虽然在形式上符合法治精神，但有时并不具有实质意义，可能会放任违法违规行为，降低执法效率；虽然出发点是为了实现程序正义，但一些程序并非任何时候都具有积极的作用，在特殊情形下无法及时消除潜在危险，可能导致对多数人的不公正。在某些特殊情形下，双人执法并不能保证更为公正，反而占用大量公共资源，使行政机关过度关注执法形式而无暇顾及实质正义。其次，双人执法模式的目的和功能在不同执法领域、不同执法阶段可能不尽相同，传统的双人执法模式过于机械，并未分情况、分类型。行政执法活动就种类而言，不仅限于行政处罚、行政强制，还包括行政许可、行政征收及行政确认等具体行政行为；就过程而言，广义上涵盖启动、调查取证、行政决定、送达与执行等众多环节；就执法领域而言，不仅是交通执法领域，其他行政执法领域也同样需要遵守双人执法模式。修订前的《行政处罚法》将“二人以上共同执法”限定在“调查、检查”阶段，笔者认为该阶段适用双人执法主要是为了实现监督功能，即执法人员之间互相监督以确保收集的证据足够客观、收集证据的程序足够公正。而这些功能、目的也可以通过信息化技术手段实现，甚至可能效果更佳；或是非现场执法中，调查、检查阶段的执法人数已经很难界定。(4)以行政处罚为例，我国《行政处罚法》是基于现场执法而设计的具体程序制度，双人执法的程序性限定也是以执法人员直接接触行政相对人为基础的。因此，有关执法人数限制的规定很难直接适用于非现场执法。参见：茅铭晨.从自定走向法定——我国《行政处罚法》修改背景下的非现场执法程序立法研究[J]．政治与法律，2020(6):14．与此不同，行政决定作出阶段更多关注的是“行政裁量权的行使”，而信息技术手段并不能代替执法者、决定者来进行裁量和思考，显然此时限制执法人数意义更大。所以，修订前的《行政处罚法》过于强调“调查、检查”这一具体阶段，而忽视了行政处罚是一个动态过程。

(二)公安交警面临的执法困境

过度僵化、机械的执法人数限制不仅不利于开展执法活动，还可能偏离设定双人执法模式的本质目的。加之交通行政管理领域违法案件数量激增，警力不足的问题较之以往更加严峻。如何化解执法人员严重不足与案件数量与日俱增二者间的尖锐矛盾，是困扰公安交警执法的棘手难题。

1990年全国汽车保有量仅有554万辆，2003年至2018年期间，全国汽车保有量从0.24亿辆激增至2.4亿辆。法律不可避免地存在着局限性和滞后性，最早设定双人执法模式时，尽管立法者已经尽可能地平衡了执法成本和执法效果，却还是无法预料到汽车行业发展如此迅猛，交通行政管理压力会如此巨大。时至今日，人少案多的执法现状日趋严重。以2020年为例，根据公安部网站显示：全国机动车保有量达3.72亿辆，机动车驾驶人达4.56亿人；仅2020年一年，全国新增注册登记机动车3328万辆，新领证驾驶人2231万人；2020年春节假期期间，全国共查处各类交通违法行为274万起。面对如此庞大的执法对象基数，一线执法人员队伍却因为种种限制无法扩增。笔者在调研中采访了几位市级交警支队执法人员，据他们介绍：“市级的交警支队警力还勉强能够两人一组查处违法行为，但是县(区)级交警队警力严重不足，具有执法资格且实际执法的交警更是少之又少，根本无法承担如此繁重的任务。”如果仅考虑合法性问题而忽略执法力量不足的现状，很有可能挫伤一线执法人员的积极性，导致不作为现象泛滥，进而影响人民群众的交通安全与生命财产安全。“二人以上”的执法人数限制作为一种程序规则具有其本身的价值，但仍应该与执法实践在交互中达到一种平衡状态。

(三)单人执法模式的运行情况

行政程序的设计应当具有功能主义的面向，促进行政机关达成行政目标、完成行政任务，而非一味地强调通过行政程序来控制和制约行政权，将行政资源大量耗费、浪费在无谓的“控权”之上[2]。为解决双人执法模式的局限以及警力不足的现实困境，公安交警在执法过程中引入了单人执法模式。虽然单人执法模式与现行法律存在冲突 ，但其确实在一定程度上回应了现实需求。2004年公安部颁布的《道路交通安全违法行为处理程序规定》(以下简称《处理程序规定》)率先规定了单人执法的适用条件；2008年经过修改后，仍在“现场强制措施”“简易处罚”情形中保留了适用单人执法的规定；(5)《道路交通安全违法行为处理程序规定》(2008版)第23条：“……现场采取行政强制措施的，可以由一名公安交警实施，并在二十四小时内将行政强制措施凭证报所属公安机关交通管理部门备案。”第42条：“适用简易程序处罚的，可以由一名公安交警作出……”为回应对其合法性的质疑，2020年再次修订后，可以适用单人执法的现场强制措施仅保留了“对车辆驾驶人进行体内酒精含量检验”，且提出了更高要求。(6)《道路交通安全违法行为处理程序规定》(2020版)第36条：“对车辆驾驶人进行体内酒精含量检验的，由两名交通警察或者由一名交通警察带领警务辅助人员将车辆驾驶人带到医疗机构提取血样，或者现场由法医等具有相应资质的人员提取血样……”所谓更高要求，指的是本次修订新增了“一名交通警察带领警务辅助人员”，比以往仅要求“一名公安交警”更容易被接受。

公安交警在执法实践中基本是依照《处理程序规定》允许的情形来进行单人执法，而司法裁判对公安交警的单人执法实践大多也持肯定态度。笔者通过“北大法宝”以“一人执法”“单人执法”为关键词检索，整理了自2018年至2021年6月1日做出裁判的198份行政判决书，(7)判决书中对执法人数的表述并不一致，常见表述为“一人执法”“单人执法”，以此二者为关键词进行检索可以包含绝大多数此类案件，虽有遗漏，但获得的样本足以支撑对本文的分析。笔者检索后发现，近三年期间，以“一人执法”为关键词可以检索到判决书178份，以“单人执法”为关键词可以检索到判决书22份，其中有2份判决书同时使用了两种表述，因此除去重复部分，共有判决书198份。数量之多，足可见“单人执法”问题无论在执法实践还是司法裁判中都有着不低的热度。从中筛选出交通行政管理中以单人执法问题为争议核心的二审案件15起以及1起2007年的公报案例作为分析对象。

通览表1的16件案例，法院对公安交警适用单人执法案件的认定意见主要有两种：一是根据《道路交通安全法》(以下简称《道交法》)等交通行政管理中的特别法律规定认定单人执法行为符合法律规定；(8)此类认定意见常见于适用简易程序的行政处罚中。在表1列举的16起案件中，涉及简易处罚的案件，一审二审法院皆未直接反对公安交警采取的单人执法行为。二是认定单人执法行为违反法定程序，但出于多种因素考量，通过单人执法获得的证据具有明显优势仍可采纳或不予排除，通过单人执法实施的行政行为确认违法但不撤销。(9)此类认定意见在表1列举的16起案件中占较小比例，常见于行政强制措施类案件。如“李某峰案”“朱某钱案”。司法裁判的这种倾向，也显示出实务部门对于单人执法问题的迷思：虽然单人执法模式已经在执法实践中运行，但是其“能否适用”以及“如何适用”等问题还有待进一步研究和回答。正是由于单人执法模式应用于执法实践的正当性尚未得到充分论证，仍缺乏理论基础，导致司法裁判认定不一致、裁判依据混乱，也导致公安交警在适用单人执法过程中缺乏制度自信，存在适用情形不明确、程序机制不完善等问题。

表1 以单人执法问题为争议核心的交通行政管理纠纷二审案件(共16件)

三、特殊情形适用单人执法的正当性分析

(一)仅限特殊情形适用单人执法的原因

虽然公安交警引入单人执法具有一定的必要性，但是单人执法模式存在固有缺陷，滥用单人执法可能会严重侵害到相对人的合法权益。具体而言，普遍适用单人执法具有以下弊端：

其一公正性不足。法谚有言“正义不仅应得到实现，而且要以人们看得见的方式加以实现”，双人执法模式遵循了正当程序原则，能够有效保证执法活动的公正性。而公安交警单人执法实践则是在警力不足的前提下最大程度地保障执法效率，二者冲突的背后是对公正与效率两种价值的权衡。公正本身并不排斥效率，并且向往高效，但是效率却并不以实现正义或公共利益等特定目的为前提[3]。因此程序的设定仍应秉持“公正为先”的理念。法律法规要求“二人以上共同执法”，而未要求三人或者更多，已经是“兼顾效率”。所以双人执法模式是权衡过两种价值的产物，作为一种一般性规定并无不妥；单人执法只能在特殊情形下适用，不应该普遍推广。以陈述申辩权为例，行政相对人表达自己对事实认定和法律适用的看法时，如果仅有一名执法主体，既要听取相对人的陈述、申辩，又要进行记录，难免会有纰漏，且记录结果无论准确与否，其公正性都可能受到质疑。

其二无法完全实现双人执法模式的立法目的。双人执法模式的功能与目的在不同执法领域、阶段可能不尽相同，因此对于适用单人执法的讨论，应当放在具体的情景之中进行精细化研究，否则可能会陷于浮言虚论中。比如，双人执法具有监督功能，某些信息技术手段也有监督功能，可能得出“单人执法+信息技术手段将完全替代双人执法”的结论，然而这一论断却忽视了双人执法还具有保障执法人员权益等重要功能。(10)双人执法可以保障执法人员的权益，也可以减少行政纠纷与投诉，正如有学者在考察城管执法时写道：2到3人一组是城管工作的基本战术安排，按照工作人员的话讲，“一个人工作，有些事情就说不清了；两个人一起，(万一)出了什么事情至少有个证明。”参见：吕德文.作为法律隐喻的“猫鼠游戏” 城管执法的另一种观察视角[J]．中外法学，2019(2):381．哪些情形与领域可以突破双人执法的限制，还需要对双人执法的目的与功能进行详细剖析。笔者认为，当在某种情形或领域中采取单人执法能够达致相同的目的或者实现更好的效果，才可以用单人执法替代双人执法。

(二)特殊情形适用单人执法的正当性基础

公安交警在特殊情形适用单人执法，是实践催生的产物。但是，许多实践理性的方法只是更长于获得结论或指导行为，而不长于提供正当化[4]。公安交警能否在特殊情形适用单人执法，还应当讨论其合理性与正当性[5]。

1.目的正当性

正当的目的才能产生正当的行为。如果作为起点的执法目的不正当，由此而产生的执法行为自然也就不正当。因此，研究特殊情形适用单人执法的正当性，首先要论证其目的正当性。

当场行政处罚中适用单人执法的目的：及时纠正违法行为，通过口头警告或金额较小的处罚，贯彻“处罚与教育相结合”的原则。在此特殊情形，公安交警采取单人执法是秉持教育为先的理念，其最终目的并非科以处罚，而是帮助相对人及时纠正违法违规行为，为社会营造安全的出行环境。瞬时违法行为如果不当场作出处罚，则只能通过后期调查监控视频资料，以非现场执法手段进行处罚，此时也无法起到教育警示作用。

即时强制中适用单人执法的目的：消除潜在的危险，避免可能的危害。在紧急状态下，尽快恢复社会秩序、维持社会共同体存续的目标具有绝对合理性及确定性，可以并应成为即时强制正当性的判断标准[6]。以“酒驾盘查”为例，如果交警不及时采取措施，不仅人民群众的交通出行将面临潜在危险，违法者自身还可能有生命危险。因此，公安交警为了交通行政管理的秩序及公民的人身财产安全，在紧急情况下适用单人执法并非为了部门利益扩张行政权，而是出于切实履行职责，维护公共利益的考虑[7]。

2.符合比例原则

程序规范需要遵循比例原则。在特殊情形下适用单人执法，作为一种程序变通手段，还需要检验其是否符合比例原则。(11)本文已经单独论述了“目的正当性”问题，因此本文有关比例原则的讨论采用“三分法”，即比例原则内在包含了适当性原则、必要性原则和均衡性原则三个子原则。

首先，在特殊情形采取单人执法作为公安交警的一种变通手段是合理适当的，能够达到交通管理的行政目的，也符合《行政处罚法》关于简易程序以及《行政强制法》关于即时强制的立法精神。

其次，通过简单的情景假设，对特殊情形适用单人执法进行“成本—效益”分析[8]，综合考察其是否符合必要性原则和均衡性原则。假设一名交警在执勤时发现违法行为，以当场行政处罚为例，此时有三种可供选择的方案：方案A，允许一名交警当场处罚；方案B，要求严格贯彻双人执法模式；方案C，因执法人数限制，交警只能上报视频监控后台，通过事后调取监控等非现场执法手段进行处罚。虽然方案B对相对人的程序权利侵害最小，但收益与成本明显不合比例，遇到瞬时违法行为，甚至无法实现《行政处罚法》关于“查处违反行政管理秩序行为”的立法目标。方案C对相对人的程序权益的侵害较小，但是需要借助非现场执法手段，增加了行政成本，并且与“处罚与教育相结合”的立法精神不符。(12)必要性原则要求“在能达成法律目的诸方式中，应选择对人民权利最小侵害的方式。”换言之，需要存在多个能够实现法律目的的行为方式，否则必要性原则将没有适用的余地。在本文的情景假设中，方案B、方案C在特殊情形下无法实现部分立法目的，因此也无法讨论必要性原则。方案A虽然减损了相对人的部分程序权利，但总体效益反而是最大的，符合均衡性原则。(13)均衡性原则在适当性审查和必要性审查的基础上，通过对公共利益与个人利益的衡量，明确指向比例原则的终极价值，即国家机关行使国家权力所追求的公共利益，相对于其所限制的个人利益，要合乎一定比例，既不可小题大做，也不可大题小做。参见：梅扬.比例原则的适用范围与限度[J]．法学研究，2020(2):68.

在同样的情景中，如果公安交警遇到需要采用即时强制手段的情形，为了实现《行政强制法》关于“避免危害发生、控制危险扩大”的立法目的，此时只能立刻采取单人执法措施，并及时向行政机关负责人报告，补办批准手续。综上所述，在特殊情形采取单人执法这一手段，不仅目的正当，而且是有效的。

(三)现代执法手段对单人执法模式的补足

近年来，行政执法的技术水平突飞猛进，公安交警行政执法的规范化、信息化建设迎来了新的机遇。执法记录仪、视频监控系统的引入以及“行政执法三项制度”的推行，强化了行政执法的内外部监督[9]；非现场执法的迅速发展[10]，丰富了执法的手段和方式。其中执法全过程记录制度对于保障公正执法意义重大。执法全过程记录不仅可以督促行政机关合法行使权力，还可以实现执法全过程留痕，在此制度之下形成的“音像记录”，充分契合了信息化时代行政管理的发展趋势，同时也为行政执法程序的合法性、正当性提供了直观有力的证据支撑。

在着重强调执法全过程记录的背景下，不断加强执法记录仪等新型技术设备在执法实践中的应用，也能够增强特殊情形适用单人执法的可行性。具体来说：通过执法记录仪可以进行全过程监督，避免单人执法的偏私、专断和权力滥用；机器有时候比人更加客观公正，以执法记录仪代替双人执法中另一名执法人员，可以提醒执法人员公正文明执法；在检查、调查阶段使用执法记录仪等设备将执法过程完整记录，留作证据，可以补强单人执法形成“一对一”证据的可信度和客观性。从制度设计的目的来看，双人执法制度与“执法全过程记录制度”有着许多相似之处：二者都具有监督功能，都是为了实现执法活动的公平、公正。在特殊情形适用单人执法，同时要求严格履行执法全过程记录，可以实现双人执法模式的法规范目的。

随着现代执法手段的不断进步以及执法规范化建设的持续推进，对公安机关秉持的警惕态度需要调适，应当尊重行政机关工作人员的初次判断。一般情况下，公安交警均经过专业培训才可获得执法资格，他们对交通管理法律法规更为熟悉，鉴别违法行为的能力也高于普通人。因此，公安交警在无法保障执法人数的情况下，可以通过引入现代执法手段、不断提升执法人员的专业水平、规范文明执法，以保障公安交警单人执法的顺利开展，降低违规违法办案的可能性，引导执法人员尊重行政程序，保护行政相对人的核心权益。通过变通做法，探索一条既具有正当性又能回应实践需要的新路径。

四、公安交警适用单人执法的特殊情形

执法全过程记录等信息技术的出现，并不会彻底改变传统的执法人数限制。从分析公安交警单人执法的实践和司法裁判意见来看，适用单人执法是有条件限制的。笔者从不同维度，将其总结为三种情形：其一，就违法行为而言，违法行为需要具有瞬时性；其二，就执法活动的种类而言，只能是行政处罚活动，且必须是当场的行政处罚；其三，就执法活动的目的而言，执法活动应当是为了防御正在发生或者可能发生的危险不得已而为之，即预防性执法活动。公安交警在交通执法中，仅能在至少符合以上情形之一时适用单人执法。

(一)瞬时违法行为：及时纠正违法行为

在执法实践中，压线行驶、违规使用灯光、不服从交警指挥、驾驶时拨打电话、不礼让行人等不文明驾驶行为经常是瞬间发生的，违法证据不易固定。如果对交通瞬时违法行为的处罚采用一般程序进行严格限制，不但会造成迟延纠错，且可能造成单人执法时交警与相对人的对峙，不利于正常交通秩序与公共利益的维护[11]；如果相对人不规范的驾驶行为无法得到及时纠正，极易酿成更为严重的交通事故。因此，公安交警倾向于对瞬时违法行为当场进行处罚。然而交警通常是一人进行指挥、疏导、巡逻活动，若依据自己亲眼所见的情况当场进行处罚，可能会违反《行政处罚法》的有关双人执法的规定；如果当场不进行处罚，瞬时违法行为稍纵即逝。

在“廖某荣案”中，交警认为廖某荣违规左转弯，并当场予以处罚，但是廖某当场申辩“没有违章掉头，你一个人躲在树林后面看不清楚”。本案因交警一人执法，而被起诉至法院。案件审理过程中，法院认定交警查处瞬时违法行为的“个人陈述”为优势证据，即若无相反证据可以否定执法人员陈述的客观性与真实性，且没有证据证明执法人员与相对人之间存在利害关系，则应当赋予“一对一”证据更强的证明力[12]。一审法院指出，“道路上的交通违法行为一般都是瞬间发生，对这些突发的交通违法行为如果不及时纠正，就会埋下交通安全隐患，甚至当即引发交通安全事故，破坏道路交通安全秩序。”因此，法院认可了公安交警在查处瞬时违法行为时可以适用单人执法。

针对瞬时违法行为，允许公安交警单人执法，不仅有助于及时纠正违法行为，还能够强化公民的规则意识，维护法律的严肃性，构建相互尊重的执法生态。

(二)当场的行政处罚：提高行政效率

虽然公安交警当场的行政处罚主要是为了纠正瞬时违法行为，然而广义上的瞬时违法行为并不能全部通过行政处罚来解决，且瞬时违法行为与适用简易程序的行政处罚是两个维度的问题，并不完全重合。如“孔某同案”中，当事人因违法停车引起了当场行政处罚。一些违法停车行为并非是瞬间产生的，违法行为会持续较长时间，笔者认为此类行为不应归为瞬时违法行为。(14)“马某利案”中，当事人在高速公路行车道临时停车的违法行为，则有可能被归入瞬时违法行为。

效率是行政权的生命[13]。在当前警力普遍不足的执法困境下，允许当场的行政处罚领域可以单人执法，能够有效提高执法的效率，从而减少行政资源的浪费，满足当前交通执法的现实需要，这是对实质法治精神的遵循。在美国的社区警务中“一人巡逻”“一人巡区”亦是常态，根据他们的经验，一人一车巡逻比二人一车巡逻更有效率，而且并不会对警察安全构成过多的威胁。(15)1977年在圣地亚哥进行的一项“一人或两人巡逻”研究发现，在评估了成本、报警量、必要的行政工作量和反应时间四种因素后，相比两名警察巡逻，一名警察巡逻同样可以保证良好的效果、高效率和安全。参见：王小海.社区警务是这样产生的——美国警察的理论与实践[J]．贵州社会科学，2015(1):94.

综上所述，颅内感染、脑部外伤。免疫功能发生异常以及凝血机制出现异常等都会引发脑静脉窦血栓的现象，因此要对病患及时的进行影像学的诊断，在临床上可以采用磁共振和CT联合检测的方式对病患进行诊断，能进一步提高诊断的准确概率并对病患进行及时的治疗。

在当场的行政处罚中适用单人执法不仅具有“合目的性”，还有一定的“合规范性”。在“廖某荣案”中，法院尝试通过法律解释的方法，论证当场的行政处罚中单人执法的“合法性”：第一步，先论证《道交法》与《行政处罚法》的关系，得出结论“《行政处罚法》是旧法，《道交法》是新法；《行政处罚法》是一般法，《道交法》是特别法”。第二步，论证《处理程序规定》第8条的合法性。法院先从《道交法》第79条中寻找根据，紧接着引用《处理程序规定》第8条，试图通过体系解释证明“《处理程序规定》第8条规定是对《道交法》第79条的具体化”。最终得出结论：公安交警在当场的行政处罚中适用单人执法并不违反上位法的规定。也有法院直接以《处理程序规定》《公安机关办理行政案件程序规定》等作为裁判依据，进而认定公安交警的单人执法行为合法。例如，在“刘某案”中，二审时上诉人提出：“孙某单独执法……处罚程序违法”，二审法院则根据《处理程序规定》第42条之规定，认为：“交管四分局处罚行为符合上述规定，处罚程序合法。”在“赵某科案”中，二审法院认为：根据《公安机关办理行政案件程序规定》第39条之规定，交通警察一人对上诉人作出处罚决定，符合简易程序规定。

简易程序体现了对维护秩序的追求，在此情形下适用单人执法主要目的是提高行政效率，而效率是行政程序的重要目标之一[14]。

(三)预防性执法活动：及时预防可能发生的危险

预防性执法活动是从目的角度划分的情形，即执法活动是为了防范危险(16)危险是对尚未发生情况的一种担心,这种担心并非凭空的想象,而必须以相关事实的认定、客观经验以及事理法则为基础,通过对预测性因果关系的考察,认定损害的发生有相当的可能性。参见：赵鹏.风险、不确定性与风险预防原则——一个行政法视角的考察[J]．行政法论丛，2009(12):189.或者应对紧急状况不得已而为之。需要注意的是，除危害已经发生或者有高度可能性发生外，在此情形下适用单人执法还需要相对人无自动履行的可能[15]。例如，交警(或城管执法人员)对于影响交通秩序或出行安全的违章停车行为，除情况相当紧急外，应先尝试联系违章者，而非采取拖移车辆等手段。

即时强制是公安交警适用单人执法频率较高的一种预防性执法活动。在“李某峰案”中，一审法院认为，“酒驾盘查过程中，仅有一名交警和数名协警，即通过呼气式酒精检测仪进行酒精检测的执法行为，违反《行政强制法》有关双人执法的规定，属于程序违法”，由此认定交警采取的行政强制措施违法，然而一审法院笔锋一转指出：“但酒后驾车是高度危险行为，仅因违反法定程序直接撤销行政强制措施会给后续执法带来不利影响，更不利于社会公共利益的保护，故对该行政行为应确认违法但不予撤销。”二审法院基本认可了一审法院的观点，并依法驳回上诉。由此可见，公安交警一人巡逻、执勤时发现驾驶人员涉嫌酒驾，为避免其继续行驶而危害他人及自身生命财产安全，在此紧急状况下临时采取盘查及行政强制措施，虽然违反了《行政强制法》等法律规定，但保证了交通行政管理的秩序及公民的人身财产安全。司法裁判也倾向于综合认定，而非直接撤销基于单人执法作出的行政强制措施。

公安交警采取预防危险的措施时,必须尽可能基于确认的事实和可比照的类似案件之经验,对未来事态的发展作出相当确信的预测，而不能滥用权力，随意进行即时强制。在“朱某钱案”中，海安交警大队的一名民警对朱某钱驾驶的变型拖拉机进行了检查，后怀疑其存在使用其他车辆的机动车驾驶证而实施了行政强制措施，扣留了变型拖拉机、行驶证和号牌。二审法院认为，交警一人实施的行政强制措施违反《行政强制法》的规定，属于程序轻微违法，但对朱某钱的权利不产生实质影响，应当确认违法。该案中，由于危害性不大，交警仅对变型拖拉机、行驶证和号牌进行了扣留，而未对当事人采取人身强制措施，这也是综合执法经验后，作出的对当事人侵害较小的行政强制措施。

为预防可能发生或正在发生的危险，公安交警在紧急情况下适用单人执法既是对现实需求的回应，也具备一定的合理性。对此有学者提出：“根据公共利益的需要，在紧急情况下行政主体采取非法行为可以有效。”适用即时强制等预防性手段时，行政机关更侧重于考量公共利益和社会整体效益，简化了程序，因此具备一定的正当性。

四、公安交警适用单人执法的限制及保障

笔者认为，公安交警单人执法辅之以执法全过程记录可应用于符合前文总结情形之一的执法活动、领域。需要明确的是，即使符合适用单人执法的情形，仍需要构架完善的制度保障机制，通过其他制度、手段的限制，切实保障最低限度的公正[16]。

(一)立法的严格限制

2021修订的《行政处罚法》明确在“法律另有规定”的情况下可以不再受双人执法的限制，可以看出，立法者正在尝试给予严苛的“执法人数限制”一定的缓和空间。然而如何认定其中的“法律”，将直接影响公安交警在当场处罚领域适用单人执法的合法性。从体系解释的角度——此处的“法律”乃是狭义上的法律，排除了《处理程序规定》这类部门规章。换言之，只有《道交法》明确规定公安交警在当场行政处罚中可以适用单人执法，才符合新《行政处罚法》规定的例外适用情形。

但是，这也将陷入一个“怪圈”：一方面，《道交法》等严格意义上的法律很难规定如此详尽的事项；另一方面，依据《道交法》制定的部门规章《处理程序规定》，即使有相关规定，也不符合《行政处罚法》的要求。此外，本次修订《行政处罚法》删除了对“调查、检查”阶段的强调，这是一个重要转向，立法者可能注意到，执法人数的限制不能仅限于某一阶段。无论实际效果如何，先前僵化的执法人数限制已经开始缓和。

“在现行法之外，究竟要在执法的公正与效率之间如何作出进一步的抉择，适格者应当是立法机关。”[17]公安交警能否在特定的执法领域、阶段突破执法人数限制，以及哪些情形可以适用单人执法，还需要由立法者来决定。笔者认为，在今后的立法中，单行法可以规定繁简分立的执法程序限制[18]：双人执法应当是一般性规定，同时可以通过立法或修法的方式，在《道交法》等特别法中明确特殊情形下由一名公安交警佩戴执法记录仪实施行政执法活动的合法性，还可以设定排除性条款加以严格限制，例如，如果无法落实一些制度保障，即使符合特殊情形也不能适用单人执法。需要强调的是，“一名公安交警”指的是一名具有执法资格的正式干警，而不能是警务辅助人员，这是行政正当程序最低限度的要求，也符合本次《行政处罚法》修改的精神。当然，应当鼓励公安交警在执法实践中采取一名公安交警配合一到两名警务辅助人员的巡逻策略，但此时属于单人执法而非双人执法。

(二)执法全过程记录的应用

行政执法全过程记录制度，能够有效避免过去在适用单人执法时面临的一些问题，并将成为未来单人执法模式的核心“搭档”。作为该制度执行的核心装备，执法记录仪是现代技术理性的产物，扮演着证据固化、情景再现、信息共享等多重角色，充分体现了技术形态背后理性的技术规则。因此，公安交警需要结合实际情况，加强对信息技术的应用，严格落实执法全过程记录制度，适时对执法记录仪等设备进行更新换代，提升执法的信息化水平。从启动执法开始，要全程录音录像，确保执法记录仪可以客观地记录整个执法过程，保障执法过程的客观性、真实性和有效性。

当然，在特殊情形能否适用单人执法也需要“因地制宜”。有学者指出，从调研情况来看，执法全过程记录的技术还存在许多问题：执法记录仪在距离相对人较近时，无法获取完整画面；执法记录仪的待机时间不够长；执法记录仪的记录无法克服记录可能被删除或修改的问题[19]。地区间经济水平的差异，决定了执法技术手段的升级换代和应用情况。在一些条件允许的地区，可以探索数字化管理制度，对执法记录仪实施“远程控制”，确保执法人员不能随意打开或者关闭执法记录仪；短时间无法达到这一目标的地区，也要认真落实执法全过程记录制度，可以尝试采取一些巡查和监督措施。总而言之，要尽量做到录制主体或监督主体保持客观中立[20]。

技术水平是不可忽视的客观基础。即使通过研究调查，肯定了某些特殊情形可以适用单人执法，最终还是要通过技术水平的保障来说服立法者。

(三)单人执法模式的特殊程序

在本文所提到的单人执法案例中，公安交警的认定也可能出现错误。在当场查处瞬时违法行为时，虽然他们是经过培训的专业人员，判断结果具有较高的可信度，但是人的肉眼观察力受制于环境因素和其他各种条件，无法保证通过一人肉眼观察而作出的判断总是完全正确。因此，可以通过构建特殊的单人执法程序保障机制，确保在特殊情形适用单人执法仍能保障相对人的合法权益。

首先，在单人执法的过程中要严格遵守“执法全过程记录制度”。在执法过程中要全程录音录像，不得随意暂停或者选择性拍摄。同时，在执法结束后要及时保存记录的内容，建立执法记录档案管理制度，以设备编号、警员信息、时间等项目分类储存归档。

其次，切实保障行政相对人的核心程序权利。例如，进行执法活动时需要说明理由，要充分尊重行政相对人的陈述申辩权利，积极听取他们的意见。公安交警在单人执法时，更应遵循这些关键程序。

再次，事后需要及时补充相关手续并如实向所属部门备案，且需要将采取单人执法的情况着重标注。同时，探索建立公安交警单人执法承诺制，在履行常规的报备程序之后，进行单独的签名承诺。通过仪式化的手段，提醒执法人员需要慎重适用单人执法。

最后，完善事后救济机制。当行政相对人提起复议、申诉时，应当建立快速反馈机制，畅通事后救济渠道。若查明执法人员在单人执法过程中确有过失或者相对人并未违反法律法规，此时执法人员需要承担更为严厉的内部惩戒，以此反向激励执法人员公正文明执法。

五、结语

目前，警力不足是全国各地公安机关普遍面临的日益突出的难题。面对这一现实困境，公安交警需要探索在某些特殊情形下采取单人执法、辅之以执法记录仪等新型技术和手段的工作模式。同时建立单人执法模式特有的报备流程和事后救济机制。尽早以立法形式明确只有在一些特殊情形下才能适用单人执法，这样有利于纠正执法实践中的“错误尝试”。

笔者在梳理案例时发现，除了公安交警，诸如市场监督管理部门、城市综合执法部门等一线执法部门也面临着适用单人执法的困境。(17)在一些文章中，也出现了对其他执法领域适用单人执法的研究。参见：刘钢. 应明确适用简易程序的执法人数[N]．中国医药报，2015-03-09(003) ；濮加友.城管执法简易程序处罚常见问题[J]．城乡建设，2019(5):42.许多行政机关因执法现实需要而采取了单人执法，但因其无法律依据，在司法案例中往往成为争议焦点；(18)在交通行政管理中，一系列的法律、法规、部门规章“互为犄角”，可以为公安交警单人执法提供一定的合法性支持。但是其他行政执法领域尚未有如此明确的法律依据，在司法裁判中更容易被确定为违法行为。参见贵州省安顺地区(市)中级人民法院(2015)安市行终字第23号行政判决书，裁判理由认为“被上诉人安顺人社局在行政执法过程中一人执法，违反法定程序”。另一些具有现实需求的行政机关基于“法无授权不可为”，目前尚未突破执法人数限制。

总而言之，研究执法人数限制应当是立足于社会公共利益，而非行政机关私益。因此只有具体分析哪些情形、哪些领域可以适用单人执法，才能避免受部门私益掣肘，引发立法机关和社会公众的不满。即使严格落实“执法过程全记录”和其他制度保障，也不能随意从“执法人数”上减轻行政机关的负担。人类迈入信息化、智能化时代，降低人力成本是未来发展的必然趋势，但需要考虑的是这种“降低”要能为社会公众接受，且有助于增进社会整体利益。