中国特色刑事法律援助制度的立法完善

■孙道萃

在现阶段，我国刑事法律援助的发展仍不平衡不充分，集中表现为范围相对有限、地位不鲜明、质量提升有限、保障措施不力等。这为刑事法律援助现代化的立法完善明确了重点和方向。确立刑事法律援助是我国法律援助制度的基石，确保法律援助立法契合全面推进依法治国的新要求，可真正裨益于刑事司法人权保障体系。遵循充分保障辩护权的立法指导理念，建立健全犯罪嫌疑人、被告人与被害人的二元立法结构，有利于集中优化包括律师队伍的专业化建设、法律援助质量评估等在内的保障措施，做好刑事法律援助立法的技术衔接。

2020年8月，全国人大监察与司法委员会发布《中华人民共和国法律援助法（草案征求意见稿）》（以下简称“草案征求意见稿”）并公开征求意见。2020年9月24日，全国人大监察与司法委员会举办“草案征求意见稿”专家座谈会。这意味着法律援助立法又迈向新的阶段。总体上看，“草案征求意见稿”既回应法律援助立法中的重大关切问题，但也遗留一些“未决”难题。其中，刑事法律援助制度的立法不足正是其一。从现代法律援助的缘起及其发展看，刑事法律援助制度是重中之重。［1］只有充分解决好刑事法律援助这一基础性、根本性的问题，及时攻克发展不平衡不充分的问题，才能最大限度确保我国法律援助制度的全面实施与现代化发展，才能使法律援助法成为一部真正利国利民的现代化法律。

一、刑事法律援助不平衡不充分的立法挑战

我国现代刑事法律援助制度的进一步发展，仍面临不少阻力和困难。刑事法律援助的供给不足是重要原因。这也是刑事法律援助发展不平衡不充分的真实写照。在全面推进依法治国的背景下，刑事法律援助的发展困局，不仅是法律援助制度发展中的短板，也是刑事司法人权保障制度不断完善过程中的重大隐患。

在现阶段，刑事法律援助的深入发展与全面实施，主要面临以下困难和挑战：

（一）刑事法律援助的覆盖范围仍显狭窄

在实践中，侦查、审查起诉、审判三个阶段的律师辩护比率呈上升状态，侦查阶段律师辩护比率最低，审判阶段律师辩护比率最高。［2］在审判阶段，二审案件律师辩护比率又高于一审案件。［3］从实际需要看，提高一审的辩护率迫在眉睫，而且提高审前的辩护率亦是现实需要。这要求进一步扩充刑事法律援助的覆盖面，扩大法律援助的范围与对象。尽管《刑事诉讼法》（2012年修正）从四个方面扩大法律援助的范围。但在实践中，刑事法律援助的案件数量和受援人数并没有实现预期的大幅增长。其主要原因是《刑事诉讼法》增加的援助对象增长潜力有限，刑事法律援助的覆盖范围仍然过于狭窄与保守。党的十八届四中全会决定明确要求，完善法律援助制度，扩大援助范围，健全司法救助体系，保证人民群众在遇到法律问题或者权利受到侵害时获得及时有效的法律帮助。因此，我国应继续不遗余力地扩大刑事法律援助的覆盖范围。为此，我们必须从立法上加以规定，才能使其具有刚性的执行力。

（二）刑事法律援助与民事法律援助的发展失调

在民事法律援助蓬勃发展之际［4］，刑事法律援助有萎缩迹象，逐渐背离国家建立法律援助制度的本旨和初衷。刑事法律援助持续性、渐进性回落，其主要原因是国家层面对法律援助制度的价值定位存在一些误区。在政府主导的法律援助制度建设中，因过于强调法律援助制度在保障民生方面的作用，导致对刑事法律援助彰显和维护司法公正方面的作用未得到应有重视，刑事法律援助在整个法律援助制度中的核心地位更没有得到充分认识。《关于完善法律援助制度的意见》（中共中央办公厅、国务院办公厅，2016年，以下简称《意见》）指出，法律援助制度是国家建立的保障经济困难公民和特殊案件当事人获得必要的法律咨询、代理、刑事辩护等无偿法律服务，维护当事人合法权益、维护法律正确实施、维护社会公平正义的一项重要法律制度。这虽然全面总结了中国特色社会主义法律援助制度的基本内容，但将法律援助制度视为国家的一项福利制度和民生工程，不免忽视刑事法律援助在法律援助制度中的核心地位。［5］

（三）刑事法律援助的辩护质量与评估存在不足

在现阶段，部分刑事法律援助律师难以行使相关的辩护权利、刑事法律援助律师介入的时间比较晚、刑事法律援助律师难以遵守忠诚义务、刑事法律援助案件的辩护质量得不到国家机关的重视等问题仍未被彻底消除。［6］这导致辩护率较低、辩护质量较差、刑事法律援助辩护律师难以提出有效的辩护意见、法官很难采纳刑事法律援助辩护律师的辩护意见等问题。提高刑事法律援助的辩护质量是当务之急，更是逐步提高法律援助覆盖面后需要着重解决的重大课题。同时，我国法律援助制度已经从普遍建立机构发展到需要全面提升质量的阶段。法律援助质量评估是提升法律援助质量、推动政府法律援助监管工作的手段和重要工具。刑事法律援助是法律援助制度的主要组成部分，抓住刑事法律援助质量这根主线，就抓住了法律援助的整个生命线。2012年，司法部开始在全国范围内组织部分省份进行法律援助案件质量评估试点工作。从总体上看，刑事法律援助质量评估制度建设进展缓慢。我国应当建立与刑事法律援助制度相适应的质量评估机制，既指导刑事法律援助制度的提升和完善，也倒逼刑事法律援助制度的进一步发展。

（四）刑事辩护律师队伍及其专业化建设相对薄弱

长期以来，刑事辩护律师数量发展不足，刑事辩护率低是集中表现。刑事案件律师辩护全覆盖的试点工作对律师资源提出了新挑战。一定数量的律师，特别是一定数量的以刑事业务为主的律师是刑事案件律师辩护的人力资源基础。但是，刑事法律援助的专业队伍建设仍任重道远，律师资源总体不足、分配不均等问题亟待解决。

（五）城乡二元制阻碍刑事法律援助的均衡发展

在我国，城乡法律援助制度发展的不平衡不充分现象，直接决定人民群众获得法律援助服务的难易程度、服务质量，直接影响人民群众的获得感、幸福感。从实践看，我国刑事案件主要发生在“大城市”（城镇），也即主要发生在经济更为发达、人口密度更大的地区，是以城镇化、主要城市为存在场域，也是刑事法律援助资源被集中投放的区域。相比之下，广大偏远农村、经济欠发达地区，就处于刑事法律援助资源稀缺或严重匮乏的状态。这是城乡二元结构导致刑事法律援助资源分配不均的具体体现。有观点认为，我国都会区的刑事法律援助范围可适当扩大，但从整体上看，刑事法律援助制度的发展应当优先考虑农村地区。［7］按照《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》的基本精神，实现农村与城镇刑事法律援助的均衡发展是必然要求。在新时代背景下，法律援助立法必须积极回应社会主要矛盾，从制度上解决法律援助制度发展的不平衡不充分问题。

（六）刑事法律援助的社会参与及其运行机制不足

《刑事诉讼法》（1996年）与《法律援助条例》（2003年）等相继颁行，使刑事法律援助制度改革“提档加速”。但是，刑事法律援助完全依赖国家的支持，发展效果不尽如人意。尽管在国家责任下，政府负有支持法律援助发展的首要任务，然而，“政府主导模式”使刑事法律援助能够分配到的司法资源受整体情况的影响，这也导致社会参与机制相对不成熟，使社会供给刑事法律援助的能力变得羸弱。

上述各种问题的存在，显示刑事法律援助在各个环节上的乏力，是我国法律援助制度发展整体不足的具体体现，严重制约我国刑事法律援助制度的实施与发展。更重要的是，对司法人权保障制度的建设工程而言，刑事法律援助无疑也成为一个显著的薄弱环节。当前，正值法律援助立法之际，应当转化为建立健全有中国特色的（刑事）法律援助制度的历史契机与功能。其中，上述不均衡不充分的问题，为从立法上全面完善刑事法律援助制度提供了最为直接的索引。

二、中国特色刑事法律援助制度的立法定位

在立法观念上，我们必须树立刑事法律援助是现代法律援助制度的基石之基本认识。只有从立法战略布局准确设定刑事法律援助的地位和意义，才能从立法规划、立法技术、立法表述、立法效果等方面，为刑事法律援助制度的现代化奠定基础。

（一）国际惯例的有益参照

刑事法律援助作为保障被控诉人诉讼权利的最重要的制度，始终受到联合国层面官员的极大关注。法律援助是享有《世界人权宣言》第11条第1款所规定的其他权利包括公正审判权的基石，是行使这类权利的一个先决条件，并且是确保刑事司法程序基本公正而且得到公众信任的一个重要保障。1966年，联合国大会通过的《公民权利和政治权利国际公约》第14条第3（d）款规定，每个人除其他权利外，都应当有权：出席受审并亲自替自己辩护或经由自己所选择的法律援助进行辩护；如果没有法律援助，司法机关要通知其享有这种权利；在司法利益有此需要的案件中，为其指定法律援助，而在其没有足够能力偿付法律援助的案件中，不需要付费。1990年，联合国第八届预防犯罪和罪犯待遇大会通过《关于律师作用的基本原则》并规定：“指控机关应确保被指控人有权得到一名律师提供法律服务；指控机关应确保没有能力聘请律师的被指控人，无偿得到一名律师为其提供法律援助。”《联合国关于在刑事司法系统中获得法律援助的原则和准则》（2013年）摘自于国际标准和公认的良好做法，力求就刑事司法方面法律援助制度所应依据的基本原则向各国提供指导，并扼要列出高效和可持续的国家法律援助制度所需具体要件，目的是依照经济及社会理事会2007年7月26日第2007/24号决议暨“开展国际合作以增进特别是非洲刑事司法系统中获得法律援助机会”，增进获得法律援助的机会。其中，“原则1.获得法律援助的权利”规定，鉴于法律援助是以法治为依据并且行之有效的刑事司法系统的一个基本要件，是享有包括公正审判权等其他权利的基石，并且是确保刑事司法程序基本公正并且得到公众信任的一个重要保障，各国应当尽最大可能在本国法律体系中保障获得法律援助的权利，包括酌情在宪法中保障这一权利。“原则2.国家的责任”规定，国家应当把提供法律援助视为其义务和责任。“原则3.给涉嫌或被控刑事犯罪者的法律援助”规定，国家应当确保，被拘留者、被逮捕者、涉嫌或被控可处以徒刑或死刑的刑事犯罪者在刑事司法程序各阶段均有权得到法律援助。……警察、检察官和法官有责任确保向无力聘请律师和（或）境况脆弱的受其审问者提供获得法律援助的机会。此外，“原则4.给犯罪受害人的法律援助”“原则5.给证人的法律援助”“原则6.不歧视”“原则7.迅捷有效地提供法律援助”“原则8.知情权”“原则9.救济措施和保障措施”“原则10.公平获得法律援助的机会”“原则11.符合儿童根本利益的法律援助”“原则12.法律援助服务人员的独立性以及向其提供的保护”“原则13.法律援助服务人员的能力和责任”“原则14.伙伴关系”等对如何提供及时、有效的刑事法律援助作了具体规定。据此，基于国家公约以及国际刑事司法准则的基本要求，法律援助是公民的一项权利；特别是在刑事司法领域中，刑事法律援助制度是人权保障的最基本措施与要求，充分发挥律师的积极作用又是刑事法律援助的主要内容。这凸显刑事法律援助的地位。

在区际刑事司法中，以法律援助制度相对发达的欧洲地区为例，刑事法律援助制度的长足发展与人权保障理念是高度契合的。欧洲国家共同探索建立具有普遍适用性的最低刑事程序标准，特别是最低刑事法律援助标准，以适用于这些法律传统大相径庭的司法管辖区。目前，关于刑事法律援助的欧盟和国际标准主要有《欧洲人权公约》、欧洲人权法庭的判例法［8］、欧盟“程序权利路线图”等。这些文件和判例从不同角度规定在刑事诉讼的所有阶段，犯罪嫌疑人和被告人都享有告知权、律师权、法律援助权、翻译权等最低限度的权利及其适用标准，明确有关儿童等弱势群体犯罪嫌疑人和被告人的特殊措施。［9］《欧洲人权公约》 第6条第3款详细规定司法人权保障与刑事法律援助制度。凡受刑事犯罪的指控者具有下列最低限度的权利：“以被指控者所了解的语言立即详细地通知其被指控罪名的性质以及被指控的原因；应当有适当的时间和便利条件为辩护做准备；由其本人或者由其选择的律师协助替自己辩护，或者如果其无力支付法律协助费用的，则基于公平利益考虑，应当免除有关费用；询问不利于被指控者的证人，并在与不利于被指控者的证人具有相同的条件下，让有利于其的证人出庭接受询问；如果其不懂或者不会讲法院所使用的工作语言，可以请求免费的译员协助翻译。”这也非常鲜明地显示刑事法律援助是司法人权保障体系的基本制度与必备内容。同样地，刑事法律援助也是法律援助制度中的基本制度，具有基础性的意义。

从世界各国和地区的经验我们可以看出，刑事法律援助见证了近代法律援助制度的肇始，也是近现代法律援助制度中的基础乃至核心的根本要素。刑事法律援助是人权保障的重要配套措施，特别是国际社会刑事司法领域保障人权的基本制度安排。

（二）我国刑事法律援助制度的立法根基

法律援助制度是中国特色社会主义法律体系中的基本社会保障法律制度，关系到每一个公民的基本权利以及基本公共法律服务。特别是在刑事司法领域，刑事法律援助是实现公正、人道和高效的刑事司法系统的一个基本要件。

在我国社会主义法律体系中，刑事法律援助制度之所以应当摆在一个非常高的站位，不仅是我国政治体制使然，也是我国全面推进依法治国的必然要求，更是刑事司法中的人权保障之基本体现。进言之，刑事法律援助制度的立法根基，主要包括以下内容：

其一，刑事法律援助是国家责任理念的集中体现。保护公民的权利是现代法治国家的职责所在。在现代法律援助制度中，国家责任理念已经是国际社会的共识。只有国家才能集中力量建立健全法律援助制度，依法保护公民的权利。在国家责任理念的指引下，世界各国和地区已经陆续通过立法等方式，将受法律援助权作为公民的基本权利。［8］法律援助从最初的慈善行为，逐渐成为公民的一项权利，正好在刑事法律援助中体现得最为明显。在权利的内容上，刑事法律援助是最基础的部分，直接关系到公民最核心的合法权益。我国应当明确刑事法律援助属于国家责任理念的基本内容，强调法律援助作为一项社会福利制度发展完善的必然要求，并特别要求刑事法律援助经费应当由国家财政统一足额拨付。［10］进言之，国家应当建立法律援助机构，提供法律援助经费，履行国家对人民的法律援助责任，而不再是辩护律师的个体责任。一般而论，国家负有提供（刑事）法律援助的责任主要表现为：一是刑事法律援助从审判阶段向全部的司法程序扩展。二是法律援助对象由死刑案件、重罪案件，扩大到所有类型的刑事案件。三是法律援助对象从被追诉人扩大到被害人。现代刑事法律援助制度涉及国家、政府预算以及社会合作，特别是国家与政府之间的协同关系、政府各部门的合作等。国家责任理念的贯彻和落实，必须首先解决刑事法律援助制度及其实施问题。

其二，刑事法律援助是现代法律援助制度最重要的组成部分。从近现代法律援助制度的起源看，首先是在刑事领域得以扎根。刑事领域迫切需要国家提供均等的法律援助服务，进而实现司法公正。法律援助制度的发展，虽然伴随范围与对象的扩大，并延伸到民事领域与行政领域，也开始涉及非诉领域。但万变不离其宗的是，刑事法律援助始终是法律援助的基本内容，也是各国与国际社会优先推进发展的部分。这是因为刑事法律援助制度主要规定的是犯罪嫌疑人、被告人获得法律援助的权利。刑事法律援助制度是一个国家的司法人权保障的基本制度，是刑事诉讼程序的基本内容，是刑事辩护的必要组成部分。只有从司法人权保障的高度，才能科学审视并界定刑事法律援助制度的内涵及其功能。在此基础上，我们应围绕司法人权保障来推动刑事法律援助的发展。

其三，公正司法与刑事法律援助的相互“依偎性”。在传统刑事诉讼活动中，诉讼对抗是基本特征。在司法人权保障的理念下，必须保持控辩双方平等对抗，保障被追诉者的诉讼权利。公民能够及时获得刑事法律援助、有效辩护等权利是公民获得法律平等权的最基本体现。刑事诉讼的特殊性质决定刑事法律援助有其特殊地位。刑事诉讼涉及公民的生命和自由两项最基本的权利，刑事被告人的权利保障是国家人权保障的一项最重要内容。刑事诉讼法是仅次于宪法的人权保障法。保障被告人辩护权，发展刑事法律援助制度，体现了国家在打击犯罪的同时对公民基本权利的充分尊重和人文关怀，是国家政治文明和法治水平的试金石。同时，法律援助是审判公正的重要保证。在现代刑事审判中，审判公正的实现必须依赖于控辩平等对抗。而受刑事指控的人“平等武装”对抗国家庞大的追诉机器，有赖于律师的参与和有效帮助，以突破自身能力、专业、经验的限制。刑事法律援助制度在整个司法制度中具有重要的地位。公民特别是刑事案件中受追诉的人享有公平审判的权利，刑事法律援助具有超越单纯保护被追诉人的更为重要的价值，旨在实现公平审判及司法的正义。

三、刑事法律援助制度的立法完善思考

“草案征求意见稿”对刑事法律援助制度已有不少规定。但是，其中部分是直接继承《法律援助条例》的内容，部分是对最新的刑事诉讼立法之“再确认”。尽管不乏一些新要素或新内容，然而，“草案征求意见稿”的相关规定不仅无法支撑起现代刑事法律援助制度的重要地位以及丰富内涵，也无法在实施环节为刑事司法人权保障提供全面的制度供给。我国应借此契机完善刑事法律援助制度。

（一）遵循充分保障辩护权的立法指导理念

日本学者曾指出：“刑事诉讼的历史就是扩大刑事辩护权的历史。”［11］在刑事辩护制度中，辩护权是核心，是犯罪嫌疑人、被告人在刑事诉讼过程中专门享有的程序性权利和最基本的诉讼权利，是为了防止国家司法权力滥用而配置的防御性权利。在控辩平等模式和追求司法正义的目标引导下，辩护权作为控辩审三方关系中不可或缺的部分，是刑事诉讼中存在的基础。被追诉者在刑事诉讼中的活动主要集中在辩护方面，而诉讼权利的保护是通过行使辩护权得以实现。尽管辩护权是保障公民人身自由和安全的基础性制度设置。但是，对于很多被追诉者而言，需要国家提供刑事辩护的法律服务。在当代刑事诉讼程序中，刑事法律援助制度为缺乏辩护条件或能力的犯罪嫌疑人、被告人提供帮助，对于保障被追诉者的辩护权具有积极意义，是刑事辩护制度是否完备与有效的重要制度保障，是保障实体公正和程序公正的重要手段。［12］正是由于刑事法律援助是辩护权的核心支撑与基本实施要素。作为保障刑事辩护权的法律制度，它是一个国家人权保障发展水平的重要标志。刑事法律援助已成为世界多数国家法律援助制度的重要组成部分，更是刑事诉讼中辩护权实现的重要途径。刑事法律援助制度建立与否及其发达程度，正日益成为法制健全、社会文明进步的标志。《意见》已经明确指出，法律援助是维护社会公平正义的一项重要法律制度。我国应当加强刑事法律援助工作，注重发挥法律援助在人权司法保障中的作用，保障当事人合法权益。

《法律援助条例》在刑事司法人权保障方面的规定相对薄弱，既未能充分将刑事法律援助对辩护权的基础作用予以全面确认，也未能就新时代有效辩护对刑事法律援助的新要求作出规定。这导致刑事法律援助供给辩护权行使的有效维度受损，对全面推行刑事辩护的全覆盖工作亦是不利。有鉴于此，针对“草案征求意见稿”中，笔者有以下立法完善建议：

第一，对“草案征求意见稿”第2条(概念定义)作如下补充性修改：本法所称法律援助，是指国家为保证公民在遇到法律问题或者权利受到侵害时能够获得及时有效的法律帮助，由法律援助机构依照法定程序为经济困难公民和符合法定条件的当事人无偿提供法律援助服务的社会基本保障制度。刑事法律援助是基础的法律援助制度。其理由为：一是明确法律援助是一项“社会基本保障制度”。现代法治国家普遍认为，法律援助是一项国家责任，是国家一项保障人人享有实质公平正义的“社会基本保障制度”。这也是中国特色法律援助制度的本质内涵所在。国务院颁发的国发〔2017〕9号《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》第八章“基本社会服务”规定，“国家建立完善基本社会服务制度，为城乡居民提供相应的物质和服务等兜底帮扶，重点保障特定人群和困难群体的基本生存权与平等参与社会发展的权利。本领域服务项目共13项，具体包括：……法律援助……”。二是党的十八届四中全会决定，增加法律援助服务的根本任务是为保证公民在遇到法律问题或者权利受到侵害时能够获得及时有效的法律帮助。应当完善法律援助制度，扩大援助范围，健全司法救助体系，保证人民群众在遇到法律问题或者权利受到侵害时获得及时有效的法律帮助。这是法律援助立法的基本指导思想，应予以确认。三是应当明确刑事法律援助是我国法律援助制度的基础，是衡量我国现代法律援助制度是否完备和健全的重要指标，并作为国家责任与政府义务应首先被完成的内容。

第二，对“草案征求意见稿”第22条“犯罪嫌疑人、被告人的刑事法律援助”作如下补充性修改：犯罪嫌疑人、被告人因经济困难或者其他原因没有委托辩护人的，本人及其近亲属可以向法律援助机构申请法律援助。刑事案件的犯罪嫌疑人、被告人有下列情形之一，没有委托辩护人的，人民法院、人民检察院、公安机关应当通知法律援助机构指派律师为其提供辩护：（一）未成年人；（二）盲、聋、哑人；（三）尚未完全丧失辨认或者控制自己行为能力的精神病人；（四）可能被判处无期徒刑、死刑的人；（五）适用普通程序审判案件的被告人；（六）不认罪的犯罪嫌疑人、被告人；（七）缺席审判案件的被告人；（八）死刑复核案件的被告人；（九）法律法规规定的其他情形。人民法院审理强制医疗案件，被申请人或者被告人没有委托诉讼代理人的，人民法院应当通知法律援助机构指派律师为其提供法律帮助。对于可能被判处无期徒刑、死刑的案件，法律援助机构应当指派具有五年以上刑事辩护执业经历的律师担任辩护人。对于未成年人案件，应当指派熟悉未成年人身心特点的律师担任辩护人。理由为：一是主旨修改为“犯罪嫌疑人、被告人的刑事法律援助”，表明“通知指派”情形并非以被告人为中心展开的，凸显以人为本的法治理念。二是增加“犯罪嫌疑人、被告人申请法律援助”并作为该条第一款，对犯罪嫌疑人（被告人）是否可以主动申请法律援助予以规定，弥补在立法技术上欠缺辩护方申请法律援助的内容，强化保障“公民获得法律援助权利”。三是将“不认罪的被告人”改为“不认罪的犯罪嫌疑人、被告人”。在不认罪情形下，侦查阶段、审查起诉阶段的犯罪嫌疑人的合法权利最容易遭受侵犯，在获得法律援助上更具有紧迫性、亟须性。将公安司法机关应当通知法律援助机构提供法律援助服务的对象从“不认罪的被告人”延展至“不认罪的犯罪嫌疑人、被告人”，能够有效推进刑事辩护的全覆盖，也将极大裨益于犯罪嫌疑人的权利保障。四是增加“适用普通程序审理的被告人”作为公安司法机关通知指派情形之一。基于“控辩平等对抗”原则，在适用普通程序审理时，一旦被告人没有委托辩护律师，法律援助机构可以通过指派法律援助律师，弥补控辩双方力量严重失衡，保障被告人辩护权等合法权利的实现。这不仅是刑事普通庭审程序构造的要求，也是保障被告人辩护权的表现。五是增加“死刑、无期徒刑案件法律援助律师资质”并作为第三款，促进实现死刑、无期徒刑案件中法律援助服务的有效性。最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部《关于刑事诉讼法律援助工作的规定》第13条指出，对于可能被判处无期徒刑、死刑的案件，法律援助机构应当指派具有一定年限刑事辩护执业经历的律师担任辩护人。实践证明，具有五年以上执业经验的刑事辩护律师具有丰富的辩护经验，能够切实在死刑、无期徒刑案件中提供有效、高质量的法律援助服务。六是增加“对未成年犯罪嫌疑人、被告人提供法律援助特殊要求”并作为第四款。这不仅与《刑事诉讼法》中专门设置的未成年人刑事案件诉讼程序及第277条的规定保持一致，也强化法律援助工作中对未成年犯罪嫌疑人、被告人的特殊关怀与诉讼权利的充分保障。

（二）建立健全犯罪嫌疑人、被告人与被害人并重的二元结构

在我国刑事诉讼制度下，自1996年《刑事诉讼法》以来，被害人就是刑事案件的当事人；作为当事人一方，被害人是刑事诉讼活动的重要参与者，依法享有一系列重要的刑事诉讼权利。在我国法制传统及司法实践中，我们也一直高度重视被害人的权益保护。尽管在刑事法律援助的缘起之初，受援对象主要是被追诉者。但是，在现代法律援助制度中，被害人的刑事法律援助之强化是必然趋势。这也是现代刑事法律援助制度谋求更均衡、充分发展的关键一环，与现代刑事诉讼制度的发展理念亦是一致的。为了避免“被告人有权获得法律援助律师的帮助，被害人却只能自己请律师”等不公正现象，此次法律援助立法应当立足我国实际国情和民众期待，强化被害人的法律援助权利，以提供同等的刑事法律援助。

“草案征求意见稿”第23条集中规定被害人的法律援助权利。但是，该项规定存在两方面的问题：一是遗漏与刑事案件一并审理的“附带民事诉讼案件的当事人”的法律援助问题。刑事案件的被害人同时提起附带民事诉讼请求，由于附带民事诉讼不属于刑事法律援助的范围，即便被害人有法律援助律师协助，但就民事部分，却得不到应有的法律援助服务是不合理的。二是被害人只享有申请法律援助的权利，而不像被告人一样，享有法定的获得法律援助的权利。这种不公平现象在未成年人刑事案件中表现得尤其突出。在未成年人刑事案件中，未成年被告人无论经济困难与否，只要没有委托辩护人，我们都必须依法为其指派法律援助律师提供辩护；而同为未成年人的被害人一方，却不一定能够得到法律援助服务。这种不对称的法律援助权利模式，使被害人无法在个案中充分感受到公平正义。

我国应当根据国情强化被害人的法律援助权利。笔者建议对“草案征求意见稿”第23条“被害人的刑事法律援助”作如下补充性修改：公诉案件的被害人及其法定代理人或者近亲属、自诉案件的自诉人及其法定代理人、附带民事诉讼的当事人，因经济困难或者其他原因没有委托诉讼代理人的，可以向法律援助机构申请法律援助。被害人是未成年人且没有委托诉讼代理人的，人民法院、人民检察院、公安机关应当通知法律援助机构指派熟悉未成年人身心特点的律师为其提供法律援助服务。其理由为：一是本条原主旨为“申请类法律援助”，旨在明确“被害人申请法律援助”情形，但是，直接标明本条应当是“被害人的刑事法律援助”的主旨更为妥适，也与“犯罪嫌疑人、被告人的刑事法律援助”的条文相呼应，突出“辩护方-被害人”的刑事法律援助理念与立法设计逻辑。二是扩大被害人法律援助的范围，将“刑事附带民事诉讼的当事人”纳入申请法律援助的主体范围中，有利于解决长期以来刑事附带民事诉讼当事人申请法律援助无法可依的窘境。三是赋予特定类型的被害人获得法律援助的法定权利，其中就包括未成年被害人。被害人是未成年人且没有委托诉讼代理人的，人民法院、人民检察院、公安机关应当通知法律援助机构指派熟悉未成年人身心特点的律师为其提供法律援助服务。五是增加“其他原因”作为兜底条款，作为被害人提起申请法律援助法定情形之一。“其他原因”作为被害人提起申请法律援助法定条件之一，有助于解决实践中多样的被害人未能委托代理人的情形，有利于充分保障被害人获得法律援助的权利。六是增加一款“公安司法机关为未成年被害人通知指派法律援助律师”，作为本条第二款。与未成年人犯罪嫌疑人、被告人的获得法律援助权利的保障相比，以往的法律援助条例、法规等规范性文件并未就未成年被害人获得法律援助的权利给予足够、充分关怀。而作为弱势的被害人群体，未成年被害人更需要及时、强有力的法律援助以保障其合法权益。专门增设上述条款，旨在更好地保障未成年被害人应然的法律援助获得权，并以公安司法机关通知指派的强制性规定予以明确化。更重要的是，法律援助机构还应当指派熟悉未成年人身心特点的律师为其提供法律援助服务，用来修复未成年被害人的身心创伤，有效保障其各项合法权利的充分实现。

同时，笔者建议在“草案征求意见稿”第29条“免予经济困难审查”中增加一款特殊的规定：公民因经济困难可以申请法律援助，具有下列情形之一的，免予审查经济困难状况：无固定生活来源的残疾人、老年人等特定群体的；正在接受社会救助、司法救助或者属于优抚对象的；主张见义勇为产生的民事权益的；农民工申请支付劳动报酬、工伤赔偿的；在人民法院通知为被告人指派法律援助律师的案件中，被害人因经济困难而申请法律援助的；法律法规规定的其他事项。理由为：在人民法院通知为被告人指派法律援助律师的案件中，被害人因经济困难而申请法律援助的，应当免于经济困难审查，径行提供法律援助，以保证法庭审理中被害人与被告人享有同等的法律援助权利，而不是差别性的法律援助服务。

（三）全面优化刑事法律援助保障措施

再好的刑事法律援助制度设计，也需要好的保障措施作为配套，才能使制度的预设功能发挥最大功效。法律援助立法应当高度重视保障措施建设，从经费、人员以及机构建设等方面加以强化。这是刑事法律援助行深致远的关键所在。关于经费保障的立法问题，由于涉及我国经济社会发展的诸多方面，在此不详述。

1.人才队伍专业化建设。《意见》也强调提高法律援助保障能力的内容，加强机构队伍建设。其中，既包括探索法律援助队伍专业化、职业化发展模式，加强法律援助人才库建设；也包括多渠道解决律师资源短缺地区法律援助工作力量不足的问题，充实县区法律援助机构办案人员等等。法律援助人才队伍建设应当是立法重点。

《法律援助条例》对法律援助人才队伍的规定相对薄弱，特别是没有从全局上，为法律援助律师队伍及其专业化发展设定强制性、普遍性的指导性规定。为此，可以在“草案征求意见稿”第46条“经费保障”之后，增加一条，规定国务院、省级人民政府应当统筹协调律师资源跨区域提供法律援助服务。也即增设第XX条（人力资源保障）国务院、省级人民政府及有关部门可以组织律师跨行政区域提供法律援助服务。律师资源匮乏地区，可以实行年薪制的公职律师制度。国务院、省级司法行政部门应当积极利用互联网技术，为经济欠发达地区提供必要的人力支持和智力支持。其理由为：针对律师资源的不充分不均衡问题，可以由国务院、省级人民政府通过在律师资源匮乏地区实行年薪制的公职律师制度，来统筹实现律师跨行政区域提供法律援助服务，解决偏远地区律师少、无律师的问题。此外，应当积极利用当前互联网技术、网络平台、大数据等手段，尝试远程、线上援助等模式，保障经济欠发达地区的法律援助人力资源。

同时，笔者建议对“草案征求意见稿”第47条“培训”作如下补充性修改：县级以上人民政府司法行政部门应当有计划地按年度对法律援助人员进行轮训，提高法律援助人员专业素质和服务能力。理由为：应当明确专业培训的具体要求。为确保法律援助人员能够像检察官、法官一样，与法律发展保持同步，应当建立必要且强制性的“年度轮训”制度。即每名法律援助人员每年必须有机会至少参加一次培训，而不应像以往那样，只是个别法律援助人员能够获得培训机会。

2.案件质量评估体系。在法律援助的初始阶段，主要工作是扩大法律援助的覆盖面。在新时代，律师在法律援助案件中需要提高案件质量，不断提供更优质的法律服务，以满足人民群众的需求。《意见》也特别强调要提高法律援助案件质量：一是推进法律援助标准化建设。二是加强法律援助质量管理。为此，2019年3月，司法部发布首个全国刑事法律援助服务行业标准暨《全国刑事法律援助服务规范》（以下简称《规范》）。《规范》规定全国刑事法律援助服务行业标准的适用范围和主要内容。行业标准共9章，涉及服务原则、服务类型、法律咨询、值班律师法律帮助、刑事法律援助、服务质量控制以及承办阶段归档材料目录。《规范》细化了刑事法律援助的服务要求，如规定刑事法律援助案件的承办律师“不得损害受援人的合法权益”“应确保每个诉讼阶段至少会见受援人一次”“应当参加庭审，发表辩护意见并提交书面辩护意见”，以及单独设置章节规定了未成年人案件办理规范等。

在行政管理职责中，应当明确法律援助服务质量评估与监督属于行政管理职责事项。为此，笔者建议对“草案征求意见稿”第6条“司法行政部门职责”作如下补充性修改：国务院司法行政部门监督管理全国的法律援助工作。省级人民政府司法行政部门对本行政区域的法律援助工作行使以下监督管理职责：（一）规划本行政区域法律援助事业发展布局；（二）制定法律援助经费预算计划；（三）编制本行政区域法律援助律师名册并公告；（四）制定法律援助服务的评估标准、质量监管措施等规则；（五）法律法规规定的其他职责。理由为：一是根据转变政府职能、建设人民满意的服务型政府的改革要求，司法行政部门的行政管理职责是制定相关政策和标准，实施监督管理。立足我国法律援助二元化管理，应明确司法行政部门的行政管理职责与法律援助机构的法律服务职能。法律援助的行政管理职责应该由省级人民政府司法行政部门统一行使，确保省级行政区域内法律援助制度的均衡发展。二是在行政管理职责中明确法律援助服务质量评估与监督属于行政管理职责，避免法律援助机构“自我评估”，既当运动员又当裁判员。

同时，“草案征求意见稿”可以增加一个新的条文，也即第XX条“案件质量监督管理”省级司法行政部门应当建立法律援助服务质量第三方评估机制。法律援助机构应当督促、监督法律援助人员及时有效办理法律援助事项。理由为：2017年8月，司法部《关于推进公共法律服务平台建设的意见》提出，要“引入第三方评估机制，由第三方评估机构围绕服务事项覆盖度、办事指南准确度、服务方式融合度、服务结果满意度等评估指标，对公共法律服务过程进行综合性全方位分析评判”。2019年，《关于加快推进公共法律服务体系建设的意见》重申了要“建立公共法律服务质量评价制度，探索引入第三方评估机制”。基于此，一是为了便于区分法律援助的“管理职能”和“服务职能”，应具体、明确规定评估系管理职能。二是法律援助机构不能对法律援助服务质量进行内部评价，而应由省级司法行政部门统筹建立一套中立第三方评估机制，进行外部的独立评估。

（四）优化立法技术的衔接

刑事法律援助制度与《刑事诉讼法》《律师法》以及其他一些基本法之间有着密切的联系，同时大量的立法解释、司法解释以及行政法规、规章条例也涉及刑事法律援助制度。因此，在立法技术上，要做好规范性法律文件的衔接。

例如，“草案征求意见稿”第二章“法律援助机构和人员”第13条“值班律师”规定，法律援助机构可以在人民法院、人民检察院和看守所等场所派驻值班律师，为当事人提供法律帮助。第三章“法律援助范围”第27条“值班律师法律帮助”规定，值班律师依法为当事人提供法律咨询、程序选择建议、申请变更强制措施、对案件处理提出意见等法律帮助。这些规定与《刑事诉讼法》（2018年修订）、《关于适用认罪认罚从宽制度的指导意见》（最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部，2019年）基本重复或系对已有规定的“照抄照搬”。基于此，我们可以对“草案征求意见稿”第13条、第27条做统合规定，也即对第13条“值班律师”作如下技术性修改：法律援助机构可以在人民法院、人民检察院和看守所等场所派驻值班律师，依法为当事人提供法律帮助。“依法”以概括性的立法技术，统合已有规定的衔接，也为未来修改后的适用提供依据。

又如，第四章“法律援助程序”之第28条“通知指派”规定，人民法院、人民检察院、公安机关办理刑事案件，发现当事人有本法第22条规定情形的，应当及时通知法律援助机构指派律师。法律援助机构收到通知后，应当及时指派律师并通知人民法院、人民检察院、公安机关。第29条“保障值班律师履职”规定人民法院、人民检察院、公安机关应当保障值班律师依法向当事人提供法律帮助，告知当事人有权约见值班律师，并为当事人约见值班律师和值班律师了解案件有关情况提供必要的便利。第30条“权利告知”人民法院、人民检察院、公安机关和有关部门在办理案件或者其他事务中，应当及时告知公民有依法申请法律援助的权利。根据2009年全国人大常委会法制委员会文件法工委发布的《立法技术规范（试行）》的有关规定，法律条文的相互引用是经该权威规范认可的一项成熟的立法技术。其中，第7.1条还特别指出：“具体指明适用某部法律的，为了避免以后法律修改可能出现的条文不对应问题，一般不出现具体条文的序号。”考虑到《刑事诉讼法》属于基本法，对于人民法院、人民检察院、公安机关办理刑事案件具有基础性的规范作用。为避免因《刑事诉讼法》《律师法》的修改而导致“法律援助法”的相关规定失效或被迫频繁作出修改，此次立法在条文设计时，应该注意与刑事诉讼法相关规定的衔接，保留一定的延展性和包容性。不宜对具体的法律援助程序等内容做过多过细的重复性规定，而应当采用条文引用的方式。基于此，笔者建议将第28条至第30条有关刑事法律援助的程序性规定合并为一条原则性规定。也即修改为第XX条“原则性规定”规定：在刑事案件中，法律援助的权利告知、通知指派等程序，按照刑事诉讼法的相关规定进行。除本法另有规定外，国务院司法行政部门可以就办理法律援助的程序作出规定。

四、结语

法律援助制度地域发展的不平衡不充分的现象表现得尤其明显。东西部地区之间、同一省市不同区县之间法律援助制度发展的不平衡不充分现象，直接影响着人民群众获得法律援助服务的难易程度、服务质量，直接影响人民群众的获得感、幸福感。在新时代条件下，法律援助立法应当积极回应社会主要矛盾，从制度上解决法律援助制度发展的不平衡不充分问题。刑事法律援助是一个国家法律援助制度的基石。对于刑事法律援助的发展困局，我国应借此契机予以全面疏解。唯有如此，才能建立健全具有中国特色的社会主义刑事法律援助制度。