我国法律援助立法与实践的哲理思维

■樊崇义

《法律援助条例》极大地推进了我国法律援助的发展与实施。尤其是党的十八大以来，我国高度重视法律援助工作。抓紧制定法律援助法，不仅是全面推进中国特色法律援助制度发展与完善的关键举措，更是利国利民的重大法治工程。法律援助法的制定应当遵循基本的哲理思维。其中，“人本主义”是法律援助立法和实践之本，人权保障是法律援助立法和实践的理论基础，“国家责任、政府义务”是法律援助立法与实践的基本理念，“国家本位、社会本位、个人本位”是法律援助立法和实践的主要维度。中国特色法律援助制度具有不可忽视的公法属性。社会主义法律援助制度的价值目标是追求全面实现社会公平正义。

一、问题的提出

近年来，以习近平总书记为核心的党中央特别重视法律援助工作。在中央所推动的司法体制改革中，一直把法律援助工作改革列为重要的改革任务。党的十八届三中、四中全会将法律援助制度列为人权保障措施的重要组成部分，明确提出要完善法律援助制度和扩大援助范围。为了贯彻党中央、国务院关于推进法律援助立法的决策部署，2012年，司法部着手开展法律援助立法工作调研。2013年2月，习近平总书记在中央政治局集体学习中强调要加大对困难群众维护合法权益的法律援助。2013年政法工作报告要求健全全国法律援助制度，为进一步做好法律援助工作指明方向。2013年，司法部成立由法援司、法制司牵头，司法部法律援助中心、中国法律援助基金会以及地方法律援助机构组成的立法起草工作组。2013年11月，法援司、法制司联合在山东召开法律援助立法工作论证会，研究法律援助法草案起草思路和主要内容，就草案初稿起草工作广泛听取意见。2014年，司法部将起草法律援助法纳入《司法行政立法工作五年规划》。2015年6月，中办国办印发《关于完善法律援助制度的意见》，对进一步加强法律援助工作、完善法律援助制度做了全面部署，提出要推进法律援助立法工作，提高法治化水平。2015年，中共中央办公厅印发《党的十八届四中全会重要举措实施规划（2015—2020年）》，明确将“制定推荐律师积极开展法律援助工作的意见”作为一项改革任务来抓。2015年，司法部有关部门根据《关于完善法律援助制度的意见》 对草案初稿进行了修改完善。2016年4月，《国务院办公厅关于印发国务院2016年立法工作计划的通知》，将《法律援助法》的起草列入“有关保障和改善民生，加强和创新社会治理的立法项目”。至此，国务院将法律援助立法列入司法研究项目，正式开启立法工作。2016年，司法部法制司、法援司召集律政司、研究室、法援中心、中国法律援助基金会先后两次对草案初稿进行法律援助立法专题调研，法援中心组织召开中欧法律援助立法研讨会，并收集整理相关立法资料。随后，我国法律援助法的制订被纳入全国人大立法计划，全国人大已经着手起草并在全国范围内征求意见。尽快制定出台《法律援助法》势在必行。

2020年11月，习近平在中央全面依法治国工作会议上强调，坚定不移走中国特色社会主义法治道路，为全面建设社会主义现代化国家提供有力的法治保障。要坚持建设中国特色社会主义法治体系，加快形成完备的法律规范体系；要坚持全面推进科学立法，解决好立法领域的突出矛盾和问题。制定一部真正利国利民的好法是此次立法之本义与要义，推动立法科学化要求明晰我国法律援助立法的基本哲理，并充分遵循现代法律援助制度的一般原理与基本共识。

二、抓紧制定法律援助法是利国利民的重大法治工程

我国的法律援助无论从立法还是实务工作看，总体上具有起步晚、发展快的特点。近年来，尤其是自党的十八届三中、四中全会的决议中提出要健全和完善法律援助制度后，我国法律援助制度已经进入快速发展的轨道。就此，我们可通过以下三组数据进行观察：一是截至2018年底，全国法律援助管理机构数为1020个。法律援助机构数为3281个，其中行政性质机构和参照公务员管理的事业单位分别为1356个和561个，这两类机构占机构总数的58.4%；全额拨款事业单位（不含参照公务员管理的事业单位）1259个，占机构总数的38.4%。全国业务经费纳入财政预算机构数为3104个，占机构总数的94.6%。临街一层机构数为2636个，占机构总数的80.3%。设备或基本设备齐全机构数为3193个，占机构总数的97.3%。二是全国共设立法律援助工作站73597个，比2017年增长2.8%。其中，依托司法所设立工作站39526个，比2017年增长2.4%。在工、青、妇、老、残、信访、高校、监狱、戒毒所设立工作站15051个。在看守所设立工作站2526个，比2017年增长4.2%，依托人民法院建立工作站3117个，比2017年增长31.9%。［1］三是就法律援助案件的情况，受援的案件、人数在不断地增加，质量也在提升。仅2018年，我国共批准法律援助案件1452534件，比上年增长11.2%。从各省批准办理案件情况看，案件量超过50000件的省份有9个，刑事法律援助案件超过10000件的省份有14个。其中，按照法律援助案件的性质，刑事法律援助案件约占33%，民事法律援助案件约占67%。2018年，全国共办理行政法律援助案件7227件，在总援助案件中占0.005%。从这些数据我们可以看出，我国法律援助制度建设成绩喜人。

2003年，国务院通过了《法律援助条例》，标志着我国法律援助正式步入法制化的时代。尽管实践证明，《法律援助条例》 的颁行对我国法律援助的实施以及法律援助制度的发展具有划时代的重大意义，但是，我国法律援助制度的发展及其实施仍面临诸多困难和不足。特别要注意的是，受特定时代的主客观因素的制约，《法律援助条例》颁行后，国际社会的法律援助制度及其实践发生了较大的变化，我国社会经济也有了翻天覆地的变化。人民群众不断增长的法律援助需求，与我国发展中的法律援助制度及其实施水平之间，存在一定的差距。这意味着我国法律援助制度仍需继续加速向前发展，党和政府及有关部门应当积极推动法律援助制度的实施。［2］为了适应发展的速度，特别是满足人民群众的需要，法律援助制度亟须通过立法加以完善。正是由于《法律援助条例》在实施中存在短板和不足，立法机关才启动《法律援助法》的制订工作，以期通过立法解决实施问题。我国《法律援助法》在制订、讨论、论证等起草过程中，各种观点博弈十分激烈。例如，关于法律援助的概念定位、性质、范围、基本原则、申请的条件和程序、机构与队伍的设置、法律援助的经费、社会群众的参与等等。

笔者通过参与法律援助立法的讨论，对当前法律援助立法中各种观点的争议、分歧有着深刻的认识，认为争论产生的根本原因是法律援助基础理论的空缺，尤其是在观念与哲理思维方面，存在较大的分歧。如果关于法律援助的哲理基础达成了共识，亦即在法律援助制度观念上达成了共识，所有的争议也就迎刃而解了。同时，在此基础上我们还应当确立法律援助立法的基本法哲理思维，以及充分认识到法律援助法的必然性、必要性，特别是专门负责法律援助工作的有关部门，一定要充分全面认识到有中国特色法律援助制度及其立法的必然性与重大意义，也即：一是法律援助法是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，不可或缺。二是在全国司法改革中，其中一项重要的改革内容就是法律援助制度的完善和改革。三是制定法律援助法是全面推进依法治国的必然要求。根据十八届四中全会全面依法治国的要求，特别是最近中央又召开全面推进依法治国的工作会议，我国对律师的工作和法律援助工作都有了新的要求。四是在新时代的司法改革中，无论是公检法的内部司法制度改革，还是律师制度的改革，法律援助制度改革都是一项重要的任务或主要的配套措施。五是法律援助法是政府充分履行基本职责的要求。六是法律援助法是解决社会矛盾以建设和谐社会的一个必然举措与现实要求。党的十九大报告指出，我国社会目前发展不平衡不充分、人民权利保障还不完善，法律援助工作的开展以及法律援助立法就是为了补齐发展不平衡不充分的结构性制度短板。

总而言之，尽管我国法律援助制度起步很晚，但是发展很快，且在以习近平总书记为中心的党中央将法律援助作为依法治国一项重大举措之后尤甚。将《法律援助条例》提升到国家立法层面，走法治之路，是法治全面发展的必然趋势。

三、坚持“人本主义”是法律援助立法和实践之本

“人本主义”是中华民族的文化遗产。在中国，早在春秋时期，法学先驱、著名政治家管仲便与齐桓公有这样一段很有意义的对话，齐桓公说：“敢问何谓其本？”管子对曰：“齐国百姓，公之本也。”［3］（卷九《霸形第二十二》，P453）其后，管仲又说：“夫霸王之所始也，以人为本。”［3］（卷九《霸言第二十三》，P472）另外，《尚书·五子之歌》中便有记载：“民惟邦本，本固邦宁。”人们一般都认为，这是中国人本主义的渊源。

在西方，人本主义导源于古希腊。在公元前5世纪与公元前4世纪之交，雅典兴起了智者运动，他们从文化的角度来理解人与社会，著名哲学家普罗泰格拉斯提出一个著名的命题：“人是世间万物的尺度，是一切存在的事物所以存在、一切非存在的事物所以非存在的尺度。”［4］尽管对这一命题有不同理解，但是，有一点已经形成了共识，也即：人的主体性第一次凸显出来，并被认为是西方人本主义最早的源流。人本主义在西方的文化文明发展史上经过长期的两种观点、两种思想的斗争，即唯物主义的“人本主义”与唯心主义“人本主义”的斗争，其中代表性的博弈，是马克思在《德意志意识形态》中整整用一章的篇幅，对费尔巴哈的人本主义做了全面的分析，明确指出马克思与费尔巴哈在对人的看法上主要区别有两点：一是费尔巴哈所讲的人是抽象的人，而马克思所讲的人是具体的人。二是费尔巴哈所讲的人是离群索居的人，而马克思所讲的人是现实中的人，是活生生的人。一句话，费尔巴哈所讲的人，是现实生活中根本不可能存在的。当然，马克思也肯定了费尔巴哈关于“人是主体”“人是目的”“人是自然界的产物”“神是人的本质的异化”等观念的合理性。

马克思在哲学研究中，始终关注人，并把哲学与法学紧密地结合起来。他认为，“人”是马克思主义哲学的出发点，也是它的目的，同时，“哲学要求国家是合乎人性的国家”。［5］马克思早在1843年发表的《黑格尔法哲学批判》中明确提到：人并不是抽象地栖息于世界以外的东西，并提出“人的社会特质”这一崭新的命题。马克思不仅从哲学上，而且从人性、人的自由各个方面，系统地论证了马克思主义“以人为本”的法律理念，即：“法律应当符合人性，体现社会利益，这样人民既是法律的基础，又是法律成立的根据。”［6］另外，马克思还特别重视法律与自由的内在联系，他明确地指出：“法典就是人民自由的圣经。”［5］马克思主义关于“以人为本”的法哲学思想在中国得到创造性地运用和发展。需特别强调的是，习近平法治思想的核心，即“以人民为中心”的法治思想就是马克思主义“以人为本”法治观在中国的运用和发展。

习近平法治思想的核心要义之一，就是：“坚持以人民为中心，也是全面依法治国的力量源泉。人民是国家的主人，依法治国的主体。社会主义法治建设必须为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民。”［7］由此可见，在我国法律援助的立法和实践中，最根本的理念，或曰“指导思想”，是“人本主义”，亦即“以人民为中心”法治理念。这是不可动摇的，也是不可偏离的政治方向。应当把坚持习近平法治思想关于“以人民为中心”理念，充分贯彻到法律援助立法之中。其中，坚持“以人民为中心”更是法律援助各项业务工作的根本指南与基本遵循。

现代法律援助以及法律援助法是具有中国特色社会主义法治体系的重要内容。法律援助制度与党的宗旨以及国家的本质是相一致的。这是党与国家的必然要求和内涵，体现了以人为本与人权保障，特别是以人民为中心。同时，以人为本的法律本位观与司法为民的指导思想，是以人民为中心思想在法律上的体现。在实施和完善我国法律援助制度上，必须坚持人本主义的重要观念，只有围绕人民群众的法律援助需求，才能真正发挥法律援助制度的功能与意义。具体而言：

其一，人本主义法律观与法律援助制度的内在精神一致。当前，从国家本位主义转向人本主义的过程正在加速推进，使人本主义法律观日益深入人心，也引发刑事诉讼本质观、目的观、价值观、构造观和刑事证明理论的变迁。［8］人本主义法律观的确立及发展，使得现代国家及其法律制度必须以人的权利及保护为基本逻辑起点，法律制度及运行是为了满足并实现人的全面发展。现代法律援助制度是人本社会中不可或缺的一项重要制度，通过向社会中的贫者、弱者提供法律服务，帮助公民平等地实现自己的合法权利，最集中、直接地体现“以人为本”的基本理念，是实现人本主义法律观的重要载体。特别是在现代刑事诉讼中，刑事法律援助制度具有重要的作用，是维护司法公平正义的重要保障。因此，在建立和完善法律援助制度中，特别是政府在进行法律援助的决策中贯穿以人为本的理念具有更加特殊的价值和意义。［9］

其二，人本主义与法律援助制度实施的深度融合。以人为本，就是尊重人，把人的利益和需求放在第一位，实现“每个人的全面而自由的发展”。在以人为本的社会里，政府的首要任务是保护公民享有公平的权利。基于此，现代法治国家的政府普遍设立了法律援助制度，旨在为社会贫弱者提供免费的法律帮助，保障其平等地实现自身的合法权益。法律援助制度应当以人为本，全面深入贯彻人本观。在法律援助制度发展过程中，坚持以人为本，既包括法律援助的决策与制定要体现以人为本，也包括法律援助的实施与落实要体现以人为本。应当以公民的法律援助需求为出发点，以有效保护受援人的利益作为最终目的，通过规范高效便捷的法律援助体系来为困难群众提供服务。［9］与法律援助政策和法律法规的制定相比，法律援助的实施才是满足困难群众法律诉求的直接方式。在法律援助制度的实施过程中贯穿以人为本的理念，具有更重要的现实意义。基于此，按照“以人为本”理念的要求，在法律援助立法、实施的决策过程中，我们首先要明确法律援助的目标是保障需要法律援助的公民获得有效的法律帮助。

四、人权保障是法律援助立法和实践的理论基础

现代法治国家重视司法人文关怀。人文关怀来自于人文精神，它是一种以人为主体、以人为对象的思想和观念体现，其本质在于以人为中心，以人为基础，时刻关注人的合理需要。所以，人文关怀表达了这样一种理念，即对真实的个人的价值与尊严、人格与精神、生存与生活、现实与理想、命运与前途的真情关切。一个法官所具有的人文关怀就是遵循个人优位观念，通过司法判断表达对当事人的关注，把当事人真正看作一个有价值、有人格、有尊严的人，而非视为司法权运行过程中的一个消极的、被动的客体。司法权运行进程的中心是当事人而非法官，应当充分维护和保障当事人所享有的诉讼权利。

人权保障是现代法律体系的终极使命。这是因为法律公正是社会正义的基本内容，司法公正是社会正义的最后一道防线，是构建和谐社会的重要保障，是推进社会主义和谐社会建设的重要力量。公正是人权保障的重要衡量标尺。法律援助制度致力于保障司法公正，维护社会正义。法律援助制度保障司法公正体现在两方面：一是保障公民不受经济困难等因素的影响，有权获得同等的法律服务与帮助，与其他公民平等地行使诉讼权利。二是帮助犯罪嫌疑人、被告人获得有效辩护，平衡控、辩双方的力量，以保障审判程序的正当性，防止出现冤假错案。

同时，我国法律援助立法应确立尊重和保障人权原则、法律面前人人平等原则、公开公平公正原则、国家保障与社会参与相结合原则、与经济社会发展同步增长原则等。这些基本原则的理论基础应该是人权保障，理由如下：一是“尊重和保障人权”在我国于2004年被写入宪法，2012年又被写进刑事诉讼法，它不仅是我国一项重要的宪法原则，也是我国刑事诉讼法的一项重要的基本原则，法律援助法的制订当然也不能例外。二是人权保障的理论体现人本主义法律观的应有之义。人本主义的法律观在诉讼中必须有诉讼的原则和制度加以保障或落实。对于法律援助法或其他人权司法保障制度，其基本理论根基就是人权保障原则。根据人本主义和人权保障理论的要求，刑事诉讼法尤其是法律援助法的立法与实践必须充分体现“人文关怀的精神”。

首先，有中国特色的现代法律援助是国家保护公民权利的基本法律制度。现代法律援助制度旨在实现平等、法治、人权等人本主义的基本原则，是国家保护公民基本权利的法律保障制度。而且，有权获得法律援助是公民享有的权利内容，是国家责任与政府义务之体现。现代法律援助制度在保护公民权利问题上，主要发挥以下作用：一是充分落实现代法治原则的基本要求。法治原则要求保证人人平等地获得法律的保护，政府有义务为公民了解法律和获得法律保护提供必要的财力、人力以及实现机制。这就是法律援助制度的肇始及其使命之真实写照。例如，现代宪法基本上都规定了公民享有“法律的平等保护权”或“法律面前人人平等”。国家与政府有义务为所有公民提供平等的司法保护。实现平等一直是法律援助的目标，也彰显了法律援助制度实现公平价值的初衷。二是充分保障公民有要求公正审讯的权利。1495年，英国最早以法律的形式规定，公民有要求公正审讯、获得律师帮助权利。在19世纪70年代，法国、德国确认了相似的法定权利。20世纪以来，英联邦的大多数成员国，以及大多数欧洲国家，陆续在宪法或者通过成文法规定了公民的法律援助权。此外，在《公民权利和政治权利国际公约》《欧洲人权公约》《美洲国家组织宪章》《儿童权利公约》《联合国关于律师作用的基本原则》等国际公约和地区性文件，都规定了为穷人提供国家资助的律师是国家的基本义务。在保障公民的公正审判权上，法律援助制度暨刑事法律援助制度，始终发挥着基础性的作用。

其次，有中国特色的现代法律援助制度是司法人权保障的基本制度。现代法律援助制度作为法治社会的一项人权司法保障制度，已经先后在许多国家的法律、宪法或宪法性文件中加以确立。现代法律援助制度的发展轨迹也说明法律援助是一项基本的公民权利，是司法领域的基本权利，旨在保障公民在司法领域、特别是刑事司法领域的合法权益。我国《宪法》和《刑事诉讼法》规定公正是基本的司法价值与原则。对于实现法律公正价值，法律援助制度发挥着基础的作用。特别是在刑事司法领域，被告人有权获得辩护权及其实现，法律援助起着重要作用。这决定（刑事）法律援助制度是一个国家司法人权保障工程中的重要组成部分。具体而言：

第一，法律援助是刑事司法正义的基本保障。现代法律援助制度是国家为了保障社会成员平等实现法律所赋予的权利而建立的一项司法保障制度，是国家法律制度及司法公正体系的重要组成部分。在法治国家，如未具备有效的司法保障体系，特别是法律援助制度，实现法律赋予公民的权利很可能落空。如果公民明知合法权利受到或可能受到不法侵害时，却因无力支付诉讼费用或律师费用，致使其法定享有的“法律面前人人平等”的权利无法实现，那么社会正义和法律尊严必将大打折扣。法律援助不仅仅是保障贫穷公民的诉讼权利，而且以实现其实体上平等权利为根本目的。随着经济社会的发展，平等、人权观念的内容不断发生变化，法治国家的法律援助观念和内容应当遵循新的发展规律：从最初的优先保证刑事被告人的法律援助权利，发展到更为广泛的民事法律援助；由实现程序公正的目标，发展到以保障穷人实现实质平等为目标；从注重比较狭窄的诉讼领域的法律援助，发展到更加广泛的非诉讼领域的法律帮助。这些变化与发展，充分说明现代法律援助制度，不是单纯的功利性的社会管理手段。法律援助不应被简单地看成是维护社会公平和稳定的工具，而是真正保护人民群众自由和权利的基本途径。

第二，法律援助是公民享有公正审判权利的基本配套制度。任何公民，特别是被追诉者，应当享有公平审判的权利。尽管随着法律援助从民事案件扩大到刑事案件，法律援助具有超越单纯保护被追诉人诉讼权利之外的其他法律价值，但实现公平审判及司法正义仍是主要的目标。刑事法律援助有其特殊性，是由于刑事诉讼的性质决定的：一是刑事诉讼涉及公民的生命和自由两项最基本的权利。刑事被告人的权利保障，是国家人权保障的一项最重要内容。刑事诉讼法是仅次于宪法的人权保障法，而保障被告人辩护权，发展刑事法律援助制度，体现国家在打击犯罪的同时对公民基本权利的充分尊重和司法关怀，这是国家政治文明和法治水平的试金石。二是法律援助是审判公正的重要保证。在现代刑事审判中，审判公正的实现必须依赖于控辩平等对抗，受刑事指控的人“平等武装”对抗国家庞大的追诉机器，有赖于律师的参与和有效帮助，使其突破自身能力、专业、经验的限制，因此刑事法律援助制度在整个司法制度中具有重要的地位。

五、“国家责任、政府义务”是法律援助立法与实践的基本理念

国家责任理念成为国际社会的共识，并作为法律援助制度的基础理念，是由政治、经济、社会、文化等各方面因素所共同决定的。其中，现代人权保障理念、法治国家建设起到了尤为关键的作用。在社会主义法治国家，基于保障人权的宪法规定，在法律援助制度及立法中规定国家责任是立法者义不容辞的责任。

有观点认为，国家责任的理论基础来自于社会契约论、人权保障及法律面前人人平等原则的需要。［10］该看法是可取的。例如，法律援助事业具有社会保障性和国家责任性。我国现行法律援助运行模式无法满足乡土社会的法律援助保障需要，《法律援助条例》在一定程度仍属于停留在“纸面上的法”，乡土社会的“法律低保”制度仍任重道远。［11］易言之，从法律援助制度作为一项社会保障制度，如果不以国家责任理念作为先导，它作为一项社会公共服务就难以取得突破性的进展。

从法理上讲，我国尽快确立国家责任理念，首先是为了与国际社会的一般共识相互衔接，主要有：一是现代法治国家的基本要求。在现代法治国家中，基于国家与公民的基本关系，国家与公民之间永远是义务主体与权利主体的关系。国家应当是法律援助义务的承担者与提供者，法律援助制度本质上就是以国家力量来保障公民平等地实现法律赋予的权利。二是现代法律援助制度的基本特征。从法律援助制度的发展历史我们可以看出，现代法律援助制度已经作为国际人权标准与国际司法保护标准，并伴随公民享有的法律援助基本权利而进一步发展。法律援助公民权利和国家责任的相继确立使法律援助性质发生根本性的转变［12］，国家责任理念也成为现代法律援助区别过往的基本标准。三是法律援助制度的基本属性。法律援助制度具有多义性，它作为一种基本法律制度、社会保障的法律制度以及司法人权保障制度，而且也是法律公共服务的重要内容，具有普遍而重大的价值。法律援助制度的基本属性都要求国家承担提供法律援助的基本责任，否则，法律援助制度及其实施将流于形式。

同时，在我国法律援助制度与立法中确立国家责任理念，有着更特殊的意义和价值，它包括：一是社会主义制度的基本要求与新时代的任务。《宪法》规定，中华人民共和国成立后，中国人民掌握了国家的权力，成为国家的主人，社会主义制度也由此确立。《宪法》第33条规定，中华人民共和国公民在法律面前一律平等。国家尊重和保障人权。任何公民享有宪法和法律规定的权利，同时必须履行宪法和法律规定的义务。这是确认国家责任理念的政治制度与社会体制的基石。党的十九大报告明确指出，中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。人民美好生活需要日益广泛，在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长。但更加突出的问题是发展不平衡、不充分，已经成为满足人民日益增长的美好生活需要的主要制约因素。我国法律援助工作的不平衡、不充分发展，与人民群众日益增长的法律服务需求之间所形成的矛盾不断递增。二是中国共产党的使命。《中国共产党党章》指出，党始终坚持全心全意为人民服务。党除了工人阶级和最广大人民群众的利益，没有自己特殊的利益。党在任何时候都把群众利益放在第一位。党在自己的工作中实行群众路线，一切为了群众。党的十九大报告深入阐述了“以人民为中心”的重大思想：人民是历史的创造者，是决定党和国家前途命运的根本力量。必须坚持人民主体地位，坚持立党为公、执政为民，践行全心全意为人民服务的根本宗旨，把党的群众路线贯彻到治国理政的全部活动之中，把人民对美好生活的向往作为奋斗目标。在新时代，“以人民为中心”的核心思想，必然要求国家勇于承担提供法律援助的义务，积极努力确保人民群众可以享有法律援助的权利。三是冲破《法律援助条例》的制度瓶颈。《法律援助条例》作为国务院行政法规，受法律效力等级以及调整范围等限制，只能规定法律援助是政府责任。通过立法明确为经济困难公民、特殊案件当事人提供法律援助是国家责任，有利于更好地体现国家贯彻落实“法律面前人人平等”“国家尊重和保障人权”之宪法原则的坚定决心，也更利于提高法律援助水平。

《法律援助法》应当将国家责任理念作为基本的立法事项。在比较域外经验和充分结合国情的基础上，借此立法契机明确规定国家责任理念及其相关内容。实际上，国家责任理念不是空洞的概念，而是有血有肉的制度实体。一方面，国家责任理念有其丰富的内涵，需要妥善解决其与政府义务、社会参与等的关系，解决好组织管理体制等问题。另一方面，国家责任理念需要完善的法律援助实施保障机制予以支撑，如财政资金、人员配置等，才能真正落到实处。在国家责任理念的本体内容中，从其产生与发展的立场看，以下内容尤为重要：一是公民法律援助权及其实现最为重要。历史上，法律援助的雏形是国王的慈善行为，公民接受法律援助并非行使权利的结果。在法律援助范围与对象的扩大化过程中，由于法律援助的不充分、不均衡以及覆盖不足等问题，法律援助无法成为均等化的公共法律服务，国家与政府控制了法律援助的惠及对象与范围。直到公民享有法律援助这一基本权利成为共识，并得到宪法以及基本法律的确认后，才实质上明确了国家承担提供法律援助的基本责任与义务。易言之，法律援助逐渐成为公民的一项权利的同时，也将成为国家义不容辞的责任。二是刑事法律援助制度是终极形式。法律援助是公民享有的公正审判权利的重要保障，特别是刑事案件中受追诉的人应当享有公平审判的权利。随着法律援助从民事案件扩大到刑事案件，刑事法律援助不仅可以保护被追诉人的权益，更重要的任务是努力实现公平审判及司法诉讼活动的正义。易言之，刑事法律援助制度的健全与否是衡量一国刑事诉讼现代化程度的一个重要参考指标，其制度设计往往都蕴含着一国对人权保障的尊重程度。在犯罪嫌疑人处于被追诉而无力聘请辩护律师的情况下，刑事法律援助就成为被告保障自身诉讼权益的唯一可能路径，也是国家责任理念的集中体现。

六、“国家本位、社会本位、个人本位”是法律援助立法和实践的主要维度

现代法律援助的一个主要特点和性质，就是“国家本位、社会本位、个人本位”。只有从这三个维度进行精准的把握，方能提高立法的质量和实施的效果。对这三个维度的把握和运用，法律援助法有它自己的特点。其中，国家本位的主体地位更加突出，具体表现为：一是法律援助的概念，明确表示“它是指国家法援机构，为经济困难公民和符合条件的当事人无偿提供法律咨询、代拟法律文书、刑事辩护代理、值班律师法律帮助等法律服务”。这强调了服务的主体、范围和对象，特别是无偿服务，包括值班律师是由国家购买律师服务法律援助。二是对法律援助的定位和定性，明确它属于“国家的责任，政府的职责，社会参与”，明显区别于其他法律属性。三是从国家和政府为实施或提供主体，社会参与以及受援个人的权利和义务属于受援的对象，尤其是受援的权利和义务属于受援的对象。受援的困难公民享有充分的受援权，这一权利是国家法律赋予的法定权。就我国当前法律援助的发展情况来看，国务院、省级人民政府应当通过具体制度和措施，有效解决法律援助发展不平衡、不充分问题。四是应当为法律援助制度的可持续发展提供必要的人力和财政资源，特别是将法律援助经费列入政府预算，明确经费使用范围和保障标准，以保障法律援助的工作需要。法律援助经费实行独立账户、专款专用、独立核算，任何人不得截留。法律援助人员办理法律援助事项，由法律援助机构依照有关规定支付法律援助补贴。法律援助补贴标准由省、自治区、直辖市人民政府司法行政部门会同同级财政部门，根据当地经济发展水平，法律援助的服务类型、承办成本、基本劳务费用等确定，并根据需要调整。五是关于法律援助的机构设置、人员配备和培训以及法律援助案件质量的管理、考核、惩处等，均由国家的司法行政部门尽职尽责地完成。六是关于社会的参与和捐赠的管理和运用，即公民、法人和其他组织通过公益性社会组织或者县级以上人民政府及其部门，捐赠财产用于法律援助的，应依法享受税收优惠。国家鼓励通过捐赠等方式设立法律援助基金，专门用于法律援助服务。

从以上这些内容我们不难看出，国家和政府必须给予法律援助充分的保障。我国法律援助法的制订和实践，国家和政府是矛盾的主要方面。应当将法律援助明确规定为国家责任、政府义务等，放到突出的位置。在实务工作中更应以“援助”为核心，以服务为手段，对凡是符合法律援助条例的公民，必须做到“有弱必扶，有困必帮，有难必助，应帮尽帮”，还要充分重视并强化社会参与机制的建设。同时，关于以上“三个本位”关系的把握，是从立法的内容和表现形式而言的，而不是讲国家利益、社会利益高于一切。就“国家本位、社会本位”而言，尽管国家、社会与个人具有剪不断的联系，构成一个整体，但是，在处理三者关系时仍不可避免会遇到利益冲突，也因此必然存在将哪个放在本位的问题。

长期以来，人们传统的理念是信奉国家本位，忽略了人的个性和需求。社会本位本身存在的自治性过强，容易被错误引导，也难以建立调节机制。在现代社会，个人本位无疑最适合人类的发展和进步。尊重和重视“人”亦最应当是值得提倡的法治理念。由此，提倡个人本位是我国法治进步的根本途径。我国法律援助的立法或实践，追根究底仍应当回归到个人本位，即把受援对象的需要及利益放在首位。以上所谓的国家本位是指立法要把国家的责任、政府的职责作明确规定，其目的还是为了用法律手段或曰国家权力来保障受援对象的权利和利益。因此，就国家、社会、个人三者的关系而言，法律援助的立法和实施依然是对人的尊严的重视，必须坚持个人本位。用一句话来表明：法律援助立法，在形式和内容上必须坚持国家本位、社会本位，其实质仍然以“个人本位”为目的，充分体现对受援对象的权利和利益的保障，所以定名为“法律援助”。

七、中国特色法律援助制度的公法属性不可忽视

关于公法与私法的分类和标准，说法种种。“最普通的学说可说是‘主体说’（Subjekttheorie）。这学说以为在私法，法主体的双方都是私人或私团体；反之，在公法，法主体的双方或至少一方是国家或在国家之下的公团体，而主张公法和私法的区别标准即在于此。自然，国家和其他公团体亦可以做‘私经济’的主体，而私经济的主体，却是私法关系的主体，所以主体说这种理论，有加以某种限制的必要。关于这种限制，有的说是‘非私经济的企业者之公团体’，有的说是‘为保持公益者的公团体’，有的却说是‘为支配权之主体的公团体’，此外尚各有定说，莫能一致。但归纳起来，这主体说的要点，不外是主张当具有某种资格的国家或其他公团体做主体时，那法即为公法。”［13］国家的法律援助，很明显是以国家作主体，当然也有社会的参与，这种参与也是“为保持公益的公团体”，即资助法律援助的各种群体或公益机构。因此，我国法律援助法必须明确规定“法律援助是国家的责任”。即国家应当从机构、人员、经费等方面为法律援助制度的可持续发展完善提供保障。同时，更要明确法律援助属于政府的职责。即国务院和县级以上地方人民政府应当将法律援助工作纳入国民经济和社会发展规划，纳入基本公共服务体系，保障法律援助事业与经济社会协调发展。尤其是结合我国按照主体分类，它的公法属性已经非常明显，因此，我们在立法和实施过程中的政治站位要高，其各个环节都关系到国家的形象和政府的职守。再加上法律援助法的社会功能和公平正义的价值目标，法律援助法的立法和实施质量名副其实可被称作“国家大事”。应当充分明确其公法的属性及重大意义。

首先，应当明确现代法律援助制度是一个国家的基本法律保障制度。让弱势群体能够免费接受国家统一提供的法律服务，是维护社会公平正义的重要防线，是彰显政府责任的一项民心工程。由此，法律援助是一项扶助贫弱、保障社会弱势群体合法权益的社会公益事业，也是一项基础性的法律救济制度，特别是在服务群众法律需求的“最后一公里”上，应当发挥特殊的保障作用。它包括以下内容：其一，作为法律救助领域的一项基本制度。法律援助制度在功能上也表现为法律救助，特别是司法救济。十八届四中全会对司法救助、法律援助均有所涉及，但法律援助制度的落实并不到位。法律援助制度的发展水平，是法律救济制度是否可行及其效能的重要判断因素，因为它决定了公民诉求法律救济的通道是否方便有效。在新形势下，加强法律援助工作、完善法律援助制度是保障和改善民生的重要途径。［14］习近平总书记强调，保障和改善民生是一项长期工作。法律援助是一项重要的民生工程，是服务于保障和改善民生的重要工作，在保障和改善民生中承担重要职责。应当始终把维护人民群众合法权益作为法律援助工作的出发点和落脚点，紧紧围绕困难群众的民生诉求，扩大援助范围，提高服务质量，完善便民利民措施，通过运用法律手段帮助困难群众解决涉法问题，解决好困难群众最关心最直接最现实的利益问题。其二，法律援助制度具有切实保障社会发展的积极意义。法律援助工作的实质，形象地说，可以认为就是不仅“让有理的人打得赢官司”，而且“让无钱的人打得起官司”。［15］这就为解决社会纠纷与矛盾提供了法治的途径，也使公民、社会、国家之间的交往、沟通、对话变得和谐，对社会发展具有非常积极的推动作用。法律援助制度作为维护社会公平正义的重要法律制度，是社会保障体系的重要组成部分，是一项扶贫济弱的“阳光工程”，具有深远的社会价值，是社会和谐、可持续发展的重要动能，对构建社会主义和谐社会具有重要的意义。［16］法律援助工作是关注和保障民生、维护弱势群众合法权益、促进社会公平正义的重要工作，是党和政府的德政工程。

其次，应当明确我国法律援助制度是一项基本公共法律服务制度。从政府治理的角度看，国家与政府提供的法律援助是一项法律服务。法律援助法也是一种关于法律服务的特殊法律制度安排。法律援助是由国家与政府提供无偿的法律服务，是旨在落实并提供符合基本标准和要求的法律服务。保障困难公民获得法律援助的权利，是与现代民主社会发展的基本目标，经济发展落后不是阻碍法律援助制度发展的借口。实现公平和正义应当成为政府制定公共服务政策的基本起点，法律援助制度也应当在此政策指引下进一步实现跨越式发展。公民享有基本的公共法律服务，既是人民群众基本权益的重要内容，也是经济社会发展到一定阶段的客观要求。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（2014年）明确提出，要“建设完备的法律服务体系，推进覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设，加强民生领域法律服务”，要“发展律师、公证等法律服务业”，“健全统一司法鉴定管理体制”。这是首次在党的文件中提出法律服务体系的概念。基于此，应当制定法律服务体系的建设规划，加快推进覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设。同时，《关于推进公共法律服务体系建设的意见》要求，积极拓展和规范法律服务，建设规模适度、结构合理、服务优良、运行有序的法律服务体系。法律援助是国家建立并为经济困难群众和特殊案件当事人提供免费法律服务的法律制度，体现了“法律面前人人平等”的法治原则，是社会文明进步的重要标志。［17］在全面推进依法治国的时代背景下，法律援助制度作为公共法律服务体系的重要组成部分，具有以下重要特征：一是国家责任与政府主导性。法律援助属于政府行为，体现了“贫者必援、弱者必帮、残者必助”的服务理念，是政府对社会弱势群体不可推卸的责任担当。二是社会的救济性。法律援助直接服务于困难群众，使困难群众能够依法享有全面、便捷、优质、高效的法律服务，打得起官司，是保障和改善民生问题的重要途径和手段。三是均等化与公平性。法律援助贯彻“公民在法律面前一律平等”的宪法原则，帮助每一个困难群众平等地享受法律保护，其核心是公共法律服务资源均等化，平等保障公民的基本人权。

八、法律援助的价值目标是全面实现社会公平正义

何谓社会公平正义？社会公平正义，就是社会各方面的利益关系得到妥善协调，人民内部矛盾和其他社会矛盾得到正确处理，社会公平和正义得到拥护和实现。我国的法律援助旨在调查和正确处理社会关系，使被破坏和损害了的社会关系得以修复；也即为保证公民在遇到法律问题或者权利受到侵害时能够获取及时有效的法律帮助，由法律援助机构依照法定程序为经济困难公民和符合法定条件的当事人无偿提供法律咨询、代拟法律文书、刑事辩护代理、值班律师帮助等法律服务的基本保障。根据法律援助的宗旨及职责和范围等，不难看出它同社会与国家治理、公民权利保障有着直接和密切的关系。法律援助的每一项职责，无不与国家的安稳和社会的公平、正义密切相连。习近平总书记于2013年1月7日在全国政法工作的电视电话会议上明确指出，要顺应人民对公共安全、司法公正、权益保障的新期待，全力推进平安中国、法治中国、过硬队伍建设。努力让人民群众在每一个司法案件中都能感受到公平正义。［18］因此，对法律援助的理解和认识，不能就事论事，一定要从社会公平、正义这一价值目标的要求出发，要从理念、观念以及哲理上认识法律援助的重大意义。

2005年8月15日，时任浙江省委书记的习近平同志在“法治浙江”调研暨在视察安吉县法律援助中心时强调指出，“法律援助创造了公平的法律环境，让弱势群体打得起官司”。在习近平关于法律援助思想的指引下，安吉县持续扩大“法律援助范围，提高法律援助质量，夯实法律援助平台”，不断扩大法律援助的范围，让困难群众打得起官司，充分发挥法律援助在基层治理中的作用。据统计，2005年至2018年该县累计办理法援案件16780多件，受援人数达2万人次，接待电话咨询5万人次，为农民工讨回欠薪1.9亿元，挽回经济损失2.75亿元。至2018年，刑事案件法律援助工作实现全覆盖，刑事法律援助案件同比增长44%。安吉县法援工作的实践充分阐释了法律援助与社会公平正义的关系。“安吉模式”也充分证明，“法援”工作创造公平的法律环境，方便了群众的援助要求，依法维护群众的权利，降低社会治理成本，实现全社会的公平正义。

当前，立法机构应当充分认识到，有中国特色的现代法律援助制度是充分实现社会公平正义价值的基本保障制度。现代法律援助是一项以人为本、维护和保障人权、保稳定、促和谐的基本司法救助制度，目的是促进公平与正义在全社会的实现；同时，现代法律援助也是维护社会稳定的重要机制。法律援助的主要作用，就是以维护困难群体的合法利益为宗旨，对经济困难公民提供无偿法律服务，从根本上解决困难群众没有钱请律师、打不起官司的问题，畅通弱势群体反映合理诉求的渠道，有效维护困难群众的合法权益。［19］由此可见，法律援助制度是社会保障制度中最主要的制度之一，弥补和完善了我国法律制度在保护公民权利方面的内容，是实现法律赋予公民保护自身权利，体现社会公平正义的重要手段，也是维护社会和谐稳定、保障人民群众根本利益的司法救济制度，如为农民工提供法律援助可以更好地保障民生。［20］在现代法治社会，公民合法权利遭到侵害时，法律援助制度是基础性的保障制度，而且是法律体系中的基本保障制度。

当前，法律援助立法工作正在紧张进行。在征求意见、论证和讨论的过程，应按照充分实现社会公平正义这一基本的价值目标的含义和要求，正确地界定法律援助的概念，制订符合社会公平正义的法律援助基本原则。尤其是国家和政府关于法律援助的担当，即法律援助是国家的义务、政府的职责，以及经济承担、队伍建设、群众参与、法律援助案件质量等等，都要按照实现社会公平正义的总目标的要求作出规定。总而言之，在以习近平为核心的中国共产党领导下的社会主义国家里必须做到：弱有所扶，困有所帮，难有所助，应帮尽帮。尽快把法律援助工作搞上去，就是最直接且最有效地为实现社会公平正义而奋斗。