气候难民权利保护及救济路径探究

何晴

摘要：工业革命以来，伴随科学技术不断发展，气候环境问题越来越严重。由气候变化而导致的海平面上升、极度干旱等问题逐渐出现在人们视野，气候难民也由于极端天气而大量涌现。气候难民的转移安置和权利保护问题因环境恶化逐渐为学者们关注。而现如今由于气候难民国际法地位模糊、有救助义务的国家出于国家利益考量而不愿承认难民身份等原因，气候难民的权利很难受到保护。因此，他们有必要采取一系列切实可行措施维护其合法权益，保护他们也是保护我们自己。

关键词：气候难民国际法  人权保护  国家责任

中图分类号：

D996.9文献标识码：A   文章编号：1672-3791（2021）12（a）-0000-00

Research on the Protection and Relief Path of Climate Refugees' Rights

HE Qing

（School of Grammar， Shenyang University of Technology， Shenyang， Liaoning Province， 110870 China）

Abstract： Since the industrial Revolution， with the continuous development of science and technology， climate and environmental problems have become more and more serious.Rising sea levels， extreme droughts and other problems caused by climate change are emerging， and climate refugees are emerging in large numbers due to extreme weather.Due to the deterioration of the environment， the relocation of climate refugees and the protection of their rights have gradually attracted the attention of scholars.However， the rights of climate refugees are difficult to be protected due to the ambiguous status of climate refugees in international law and the reluctance of countries with assistance obligations to recognize refugee status for the sake of national interests.Therefore， it is necessary for us to take a series of practical measures to safeguard their legitimate rights and interests.

Key Words：Climate Refugee; International Law; Protection of Human Rights; State Responsibility

1 概念界定

工業革命以来国际社会经济政治迅猛发展，人类生活水平得到显著提升。在经济不断发展的同时环境保护也不容忽视，如今二氧化碳等温室气体随着工业发展而大量排放，权威气候科学证据已经表明，全球气候变暖确定性的不断增加给自然环境带来了诸多不利影响[1]。气候变化使土地沙漠化、海平面上升，大量环境问题不断涌出。世界气象组织2021年发布的《2020年全球气候状况》一文从8个方面说明全球气候变化状况，并指出人类日常生产活动是导致全球气候变化的主要原因，他们应当对气候变化造成的影响加以重视。基于此，“气候难民”一词逐渐出现在公众视野。

在界定气候难民之前，该文有必要对“难民”概念进行分析。“难民”一词最早仅包含为躲避政治迫害而远走异国的群体。随着时代发展，以埃萨姆·艾尔·欣纳威和诺曼·迈尔斯为代表的学者们又纷纷提出了有关气候难民的概念。1951年《关于难民地位的公约》和 1967 年《关于难民地位议定书》正式指出难民是指有正当理由畏惧由于种族、宗教、国籍、属于某一社会团体或具有某种政治见解的原因留在其本国之外，并且基于此项畏惧而不能或不愿接受该国保护的人。随着时代发展，上述符合特定时代特征的难民定义也出现了封闭性的弊端，其在很大程度上只保护了政治难民的基本权益。那些由于极端气候变化和武装冲突等因素而丧失了本国保护的人则无法受到当地居民政府救济和帮助，甚至连基本生活都无法得到保障，长此以往必将大大影响国际社会稳定发展。

当前国际社会对气候难民还没有明确概念界定。气候难民的产生与气候及人类生活各方面都有联系。在阅读文献并总结相关观点之后，笔者认为气候难民存在以下四个方面的特征。首先，气候变化导致的环境破坏是气候难民产生的主要原因。其次，难民迁移是出于被迫。再次，迁移须跨越国边境，有部分学者指出受气候变化影响而在一国国内迁徙的人群也属气候难民，但该观点所体现的国际性相对较弱，虽对气候难民的范围进行扩张，但不明确性也有所增加。最后，气候难民须永久迁移，由于原本生存环境的毁灭性破坏，相关人员想要转移至原本居住地的可能性微乎其微。综上所述，可以将气候难民定义为：由于人为或自然原因造成气候变化对其赖以生存的环境造成不可逆转的破坏，从而被迫永久性跨越国境生存的人。

2 气候难民权利保护现状及困境

国际社会作为不可分割的整体，直至今日部分国家对气候难民保护作出了自己的努力。首先是受海平面上升影响而不得不举国搬迁的小岛屿国家图瓦卢。2001年图瓦卢与新西兰达成协议，其居民将逐渐分批搬至新西兰并享有与新西兰国民近乎一致的待遇。该措施不仅能有效保护气候难民权利，同时也为气候难民权利保护提供了依据[2]。其次是欧洲移民制度实践。欧洲理事会于2001年发布关于在流离失所人员大量涌入时提供临时性保护以及促进各成员国在接收人员和承担其后果之间平衡最低标准的指令，后称《临时保护指令》，《临时保护指令》对移民提供各种保护措施的同时限定了保护对象的资格，由于气候难民未被其完全排除在保护范围之外，所以一定程度上也能受到该指令的保护。最后是非洲国家，非洲地区一直是联合国难民署工作的重点地区。除了传统难民涵盖的政治难民外，该地区其他种类的难民数量也属世界前列。1969年非洲难民组织制定《非洲难民公约》，拓展难民范围，将迫于外来侵略、外国统治或者原国籍国公共秩序严重混乱而离开家园的人也纳入难民保护体系。同时，也提出了在难民救济问题上人道主义关怀要明显多于法律规定的观点[3]。

从上述现状的分析中，他们不难得出气候难民保护还存在以下问题。

首先，气候难民法律地位难以确定。前文指出，气候难民并没有被纳入传统难民范围，且自身概念仍模糊。因此，气候难民寻求国际社会救济时往往会受到不公平待遇。一方面，理论上世界各国是统一整体，应遵循合作共赢原则，但实际上各国由于不负有主动救助义务，所以各国通常会出于自身利益考量而拒绝难民申请。另一方面，即使相关人员通过合法或者非法途径进入他国，由于本身缺乏国际法真正身份地位，所以在他国遭受的待遇极低，生命权、健康权等的基本人权难以得到保护，甚至常常会陷入被驱逐的境地。

其次，国际社会对于气候难民的保护责任主体分配不明确。当前国际社会并无公约明确规定作为国际法主体的国家和国际组织的气候难民救助义务，所以当今社会主要采取人道主义援助方式[4]。基于此，实践中相互推诿的情况屡见不鲜，部分国家基于自身利益考量而不愿提供资金支持或主动接受气候难民，同时现有的难民保护基础设施及难民转移安置机制难以满足难民安置需求。《联合国气候变化框架公约》《京都议定书》等都通过不同形式对发达国家温室气体排放进行限制，并提出了“共同但有区别责任”这一概念，但并未提及气候难民保护措施。气候变化和难民的产生存在紧密联系，所以是否可以将“共同但有区别”原则适用于气候难民保护是值得思考的问题。

最后，联合国难民署保护机制存在不足。联合国难民署作为重要的全球难民保护组织之一，在全球难民保护中发挥了不可替代的作用。其保护对象除传统难民之外，还包括“章程难民”及尚未获得难民地位的人。但事实上对于作为既不是传统难民又不是章程难民的气候难民而言，联合国难民署的保护措施并不能很好地保护其利益。一方面，联合国难民署并非主权国家，无法主动接收气候难民，其行动依赖主权国家配合，其措施的实施往往具有被动性。另一方面，联合国难民署救济难民的资金来源也成为阻碍，救助世界范围的难民需要大量的资金支持，在救济原有传统难民就存在困难的情况下，救济数量相当巨大的气候难民，联合国难民署也是心有余而力不足。

3 气候难民国际法保护路径

在人类共同命运的视角下，保护气候难民就是保护我们自己。针对上述问题，他们可以采取以下具體保护措施。

3.1 将气候难民纳入难民保护体系

气候难民本质上与传统难民并无不同。一方面，气候难民和传统难民一样，主观上都存在生存难以得到保障的恐慌畏惧心理。传统难民是基于政治原因恐惧，气候难民由于环境发生变化而对基本生存权利产生威胁而感受到恐惧。同时，传统难民跨越国境是被迫作出的选择，气候难民与其处境相同。另一方面，气候难民和传统难民一样，都是跨越国境寻求庇护。气候难民在迁移过程中远离本国并脱离本国政府庇护，又很难通过合法途径进入他国，将其纳入难民保护体系不失为一个很好的保护手段。

3.2 明确国际主体承担难民保护的职责

人类命运共同体观念强调世界是一个整体，彼此间相互联系谋求长久稳定及和谐发展。在这样观念的引领下，他们应当促进和提倡世界各国积极承担气候难民保护和接收的义务。气候变化从而导致的后果现在仅仅出现于某些国家，这给人类以警示，国际主体应当共同承担国际责任，保护气候难民，保护人们自身的合法权益。

责任承担主体一方面是主权国家，气候难民的有效保护首先就是要发挥主权国家的作用。未受气候变化进而造成不可逆转影响的主权国家可以通过分享固有领土的方式，为气候难民提供基本的生存和发展空间，这也是气候难民权利得以保障的基础。主权国家在维持自身健康发展的基础上可以制定相关规章制度，从而保障气候难民在其他国家也可享受和当地公民同样的待遇。另一方面是国际组织，国际组织随着时代发展在国际社会中发挥的作用越来越重要，同时越来越多的国家也认可其国际法主体地位。国际组织在实施相关行动之前相较主权国家而言行动力更强。由于国际组织大部分由国家联合组成即政府间国际组织，做出的决定通常是主权国家商讨后的结果，其实施的具体措施也更能够为国家接受。

3.3 设立气候难民救济基金

联合国难民署在气候难民的保护中发挥着不可替代的作用，但是当前在救助难民的实践中难民署常常会出现由于资金短缺而难以对难民进行有效保护的状况[5]。对传统难民的保护尚且还会出现这样的问题，那么对于气候难民的救济就更加艰难。现有气候难民救济基金大部分是对一国境内受气候变化影响而转移的人群进行保护，真正对跨国转移人群进行保护的基金少之又少。由于气候难民产生与人类活动密切相关，所以若单独由受害地区人民承担气候变化造成的不利后果难免有失公平。所以，他们可以尝试设立专项救济基金，通过国际社会力量维护气候难民合法权益。

在资金来源方面，我们可以积极发挥国际主体的作用，充分调动国家对于难民保护的积极性，利用“共同但有区别原则”来区分发达国家和发展中国家在资金供应方面所应发挥的不同作用。在资金使用和分配方面，由于气候难民是由于环境不可逆转的损害而产生的，所以将资金用于难民基本生存设施建设和公共资源维护方面可能会发挥更大效用，这样不仅有利于维护气候难民自身合法权益，同时也有助于强化难民接收国自身的接收意愿[6]。在违反基金运作的惩戒路径方面，他们可以设立内部惩戒机制，对基金管理人员或相关国家违反基金运作机制的状况进行实质性的惩处，从而最大限度发挥基金的保护作用。

4 结语

无论是因战火所逼，还是因自然灾害，只要人们没有过错，那么任何逃离自身国家的人都有权利享受更好的未来。针对气候难民，他们应在实际不可逆转的损害来临前就建立好相关的人权保护机制，而不能在海平面上升已经达到将小岛屿国家淹没的程度再去考虑保障措施。主权国家、国际组织等国际主体应当积极承担保护气候难民的职责，通过明确气候难民国际法主体地位和设立气候难民专项保障基金等的方式，对气候难民的基本人权进行最大程度的保护，保护现在的他们也是保护未来的自己。

参考文献

[1] 程玉.气候难民的自然权利救济及其制度展开[J].太平洋学报，2020，28（9）：92-106.

[2] 赵烨.气候难民安置的国际法考量[D].天津：天津大学，2019.

[3] 冯寿波.海平面上升与国际海洋法：挑战及应对[J].边界与海洋研究，2020，5（1）：31-43.

[4] 杜健.论环境难民人权的法律保障[D].青岛：青岛大学，2018.

[5] 王梦瑶.海平面上升对小岛屿国家影响的国际法分析[D].上海：上海师范大学，2020.

[6] 郭武，张翰林.下沉岛屿国家主权续造的模式选择——兼评契约模式为主的模式论[J].宁夏大学学报：人文社会科学版，2019，41（6）：96-101.