规划外城镇用地扩张的市场驱动与规划约束

沈孝强

摘要为什么在分区图则被赋予法定效力且城市增长边界内开发未饱和的情况下会普遍存在规划外城镇用地扩张现象？这是国土空间用途管制实施过程中面临的一个重要现实问题，但目前仍缺乏关注和深入研究。文章主要目的是解释规划外城镇用地的扩张机理，并揭示规划在规划外城镇用地开发中所发挥的作用。作者提出了规划外城镇用地开发由市场机制驱动、受规划分区图则约束且其约束力受地方空间开发政策调节的假设，以一个省会城市所辖县级区为例，运用二元Logistic模型识别规划城镇建设用地范围外地块开发概率的影响因素，以此验证在规划外城镇用地扩张情境中市场机制的驱动作用和规划因素的约束作用。研究发现，市场驱动变量和规划约束变量均对规划外城镇用地开发选址产生了显著影响。大多规划外城镇用地开发行为由市场机制驱动，其空间分布具有明显的区位优势特征，能够较好地满足开发商的项目选址偏好。另外，规划外城镇用地扩张仍然受规划图则的约束，分区能够有效抑制不连续的蛙跳式城市蔓延，阻止城市扩张侵占农业与生态保护区的土地。城镇开发强限制性的土地用途分区和建设用地管制分区中地块的开发概率显著低于城镇开发弱限制性分区中的地块。然而，规划的约束作用受地方政府空间开发政策的调节，开发区外的规划约束作用显著强于开发区内。研究结论在一定程度上揭示了地方政府的规划分区实施逻辑——在利用市场机制的基础上寻求通过土地开发实现地方利益和规避规划外城镇用地开发可能造成政治风险之间的平衡。

关键词 规划实施；规划外城镇用地；市场驱动；规划约束；调节效应

中图分类号F293. 2文献标识码A文章编号1002-2104（2021）08-0112-09DOI：10. 12062/cpre. 20210419

基金项目：国家自然科学基金青年项目“规划外城镇用地扩张的微观决策机理与差别化治理研究”（批准号：71904072）；中央高校基本科研业务费专项资金“主体决策行为视角下空间规划治理城市蔓延的绩效及其影响因素研究”（批准号：2020jbkyzy028）。

城市低效无序扩张会造成耕地侵蚀、交通拥堵、能源浪费、污染扩散、生态破坏和基础设施供给成本上升等诸多负面影响[1-3]。据预测，包括中国在内的全球城市在未来二十年将继续保持快速扩张态势[4]。进入新时代，我们仍将长期面临管控城市扩张的压力[5]。以国土空间用途管制为重要内容的空间规划被广泛用于控制城市蔓延[6-7]，且在我国城市增长治理乃至公共治理能力现代化建设中的功能定位日益得到强化[8]。新成立的自然资源部同时设立国土空间规划局和国土空间用途管制司，将“发挥国土空间规划的管控作用”作为重要职责[9]；2019年中央全面深化改革委员会审议通过的《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，强调要健全用途管制和强化空间规划的指导约束作用。可见，国土空间用途管制建设是我国规划制度改革的重要内容。

然而，很多美洲[10-11]、欧洲[12-13]和亚洲[14-19]国家与地区的实践表明：在土地利用分区或城市开发边界等划定的城镇开发建设范围外，城镇用地扩张现象普遍存在（以下称为“规划外城镇用地”）。国内一些城市总体规划[19-22]和土地利用总体规划[23-25]实施评价研究显示：40%以上的城镇开发活动位于规划布局范围外。事实上，以上大部分国家和地区的规划空间用途管制被赋予法定效力，且城镇用地布局范围内仍有数量可观的未开发土地。因此，规划外城镇用地显著扩张现象的产生令人困惑。此外，另一个值得探讨的问题是，规划在规划外城镇用地开发选址决策中究竟有没有发挥约束作用。作者将探究规划外城镇用地扩展的驱动机制，以及规划在其中所起的作用，以增进对城市扩张机理和规划在治理城镇扩张中所发挥实际影响与作用的了解，为我国空间规划制度建设提供启示。

1理论框架与模型构建

1. 1理论假设

1. 1. 1市场的作用

目前，鲜有研究专门探讨规划外城镇用地的扩张原因，仅有少量文献在讨论或结论部分加以简单论述，主要将规划外城镇用地开发归结于规划质量问题[24]、规划刚性不足与监管不严[16，26-27]、地区空间开发政策调整[24，28]、经济社会快速发展背景下规划对城市扩张速度预期不足[19，21，26]、不同规划及部门之間的冲突[16，20，29]、大事件（如举办大型运动会）[29]等因素。这些分析大多在较为宏观的层面上阐述了规划外城镇用地扩张的外部条件，未揭示其内在驱动机制，也不能说明规划在规划外城镇用地扩张过程中是否产生了作用。

本质上，分区和城市增长边界等空间规划是公权力对土地私权利施加的某种程度和方式的限制，是政府参与土地要素配置的基本手段，旨在对市场机制进行规制和矫正[30-32]，但由此往往会降低土地资源的配置效率[33]、造成个人与地方利益的损失[34]和增加地方经济社会发展成本[6]。一些研究[27-29]提出，规划目标与地方利益、规划约束与私人动机间紧张关系背景下地方政府、市场主体和土地产权人的逐利行为是导致规划未被严格落实的重要原因。因此，作者认为，规划外城镇用地开发是市场机制对规划约束的一种回应和抵抗。

基于我国的土地产权制度，地方政府在城市扩张中扮演着关键角色[35]。一方面，作为土地垄断供应者，地方政府可被视为一个特殊的市场主体；另一方面，地方政府通过遵循和利用市场机制将土地变成实现地方利益的工具，在推动城市扩张过程中需要响应市场需求，其土地供应决策可能为开发商左右[28，36]。此外，地方政府也是公共服务和基础设施的供应者。在规划外城镇用地扩张中，公共服务和基础设施供给往往发挥两方面的作用：一是，作为其他城市土地利用方式的配套条件，处于被支配地位（如果不存在规划外的市场投资项目，就可能不需要配套相应公共设施）；二是，地方政府通过率先完善这些条件，以提升邻近地块对投资者的吸引力[37]。可见，上述地方政府的角色皆可纳入市场机制作用的分析框架。

综上，本研究的一个假设是：规划外城镇用地扩张受市场机制驱动。

1. 1. 2规划的作用

规划图则大多被赋予法定效力；我国的规划实施还受到自上而下的监督。对地方政府而言，决策违背规划存在一定政治风险[28]。已有研究[14，25，38]表明，结果与规划不一致并不代表规划没有发生作用：规划仍然可能对后续相关决策产生影响，引导决策者制定有助于解决规划所关切的现实问题的行动方案，或者在制定决策时控制对规划实施的负面作用，以提升决策的正当性。因此，第二个假设是：规划外城镇用地扩张受规划图则的约束。从三个方面调查分区是否对规划外城镇用地开发选址决策产生了影响。

与合规城镇用地的位置关系对规划城镇建设用地区外地块开发概率的影响。如果绝大部分规划外城镇用地与合规城镇用地邻接，则在一定程度上体现出规划图则对规划外城镇用地开发选址的锚定作用。这些规划外城镇用地开发可能是由于与其邻接的规划城镇建设用地区破碎或局部开发饱和造成。纳入这一指标还有两方面作用：①展现规划图则对抑制蛙跳式城市无序扩张的作用；②反映邻域状况对地块开发的影响，以此体现市场机制对土地开发的驱动作用。

所在分区的城镇开发限制强度对地块开发概率的影响。我国土地利用总体规划中的土地用途分区和建设用地管制分区中，不同分区对土地开发建设的限制程度存在差异。如果规划外城镇用地开发选址能够避开严格限制开发建设的分区，则在一定程度上说明规划图则能够对规划外土地开发选址产生约束作用。

规划图则对地块利用类型的保护强度对地块开发概率的影响。其一，不同利用类型的土地受规划保护的强度存在差异。比如，规划重点保护耕地、林地，但限制建设用地的增长。其二，某类用地的保护强度与其所在分区密切相关。比如，相较于占用位于其他分区的耕地，占用基本农田保护区和一般农地区内耕地进行开发建设对分区的背离程度更高；在基本农田保护区和一般农地区内，相较于占用其他用地，占用耕地进行开发建设对分区的背离度也更高。因此，如果规划外城镇用地开发选址能够尽量避开非建设用地类分区内的主导用地类型，则说明规划分区在一定程度上能够产生约束作用。

1. 1. 3地方空间开发政策对规划作用的调节

研究表明，管控城市扩张的规划实施受地方空间开发与产业布局政策的影响[20，24]。比如：岳文泽等[21]认为，工业郊区化政策、副中心的产业优惠政策与工业园集聚发展政策是杭州市郊区城市规模快速扩张和规划外城镇用地增长的重要原因；Shen等[28]发现，基层区县和乡镇政府认为在国家级和省级开发区推动规划外城镇用地扩张可以促进集聚开发与经济发展，又可以借用高层级的产业开发政策降低规划外用地开发申请被上级政府驳回和问责的风险；Sharifi等[16]的研究显示，空间开发与产业布局政策是老挝万象规划外城镇用地显著扩张的重要原因；Lyles等[39]认为地方政府是理性人，相对于执行旨在促进长远利益和整体利益的规划，更热衷于实施有利于地方利益的土地开发策略。

可见，地方空间开发与产业布局政策可能从两方面产生影响：一是，地方政府存在实施这些政策的激励，以实现本地发展目标与利益；二是，上级地方政府制定的空间发展政策可能成为基层政府违背规划行为的“挡箭牌”。因此，第三个假设是：地方空间开发政策会对空间规划的规划外城镇用地开发约束作用产生调节效应；如果地方空间开发政策与规划城镇建设用地范围不吻合，会减弱规划的约束作用。

1. 2模型构建

市场作用变量。已有研究[22-23，28，37]主要从地块自身条件对投资商项目开发选址偏好满足程度的角度解释市场因素对地块开发概率的影响。借鉴这些文献的研究思路和变量选取，作者将地形指标——地块坡度（SLP）和可达性指标——地块与主干道的距离（DMR）、地块与镇中心的距离（DTC）、地块与市中心的距离（DCC）作为地块开发条件对市场主体项目选址满足度的解释变量（邻域开发状况的影响反映在规划约束指标ACL中），以此反映市场机制对规划外城镇用地扩张的作用。

规划约束变量。共三个：①以是否与合规城镇用地邻接（ACL）测度地块与合规城镇用地的位置关系；②根据分区的用地管制政策，將分区对土地开发限制强度分为不同等级（土地用途分区和建设用地管制分区分别对应变量LUZ和CLZ）；③以某地块是否为非建设用地类分区内的主导用地（LUT）指代分区对用地的保护强度。

调节变量。以用地块是否落在开发区内（ADZ）作为调节变量，检验地方产业布局与开发政策对规划图则约束规划外城镇用地扩张的调节效应。

2案例区介绍

2. 1案例区概况与数据来源

以我国某西部省会城市下辖的BD区为案例，对与《BD区土地利用总体规划（2006—2020）》空间不一致的城镇用地的扩张机理进行实证研究。BD区是所在省会城市的重点开发区域，拥有该市国家级高新区的部分园区和一个省级经济开发区。根据该省会城市的统计年鉴，2014年全区GDP和常住人口分别达150. 8亿元和27. 4万人，较规划基期（2005年）分别增长216. 8%和55. 5%，带动同期城镇用地增长60. 3%，至2014年达3 517. 8 hm2。

我国的土地利用总体规划中包含建设用地管制分区和土地用途分区两类图则。案例区建设用地管制分区中的允许建设区和有条件建设区包含了土地用途分区中的城镇建设用地区、村镇建设用地区、独立工矿用地区等多种建设用地类分区，而城镇建设用地区全部落在允许建设区和有条件建设区内。因此，评价空间一致性时以土地用途分区中的城镇建设用地区为准，能更精确地识别规划外城镇用地。限于数据可获得性，作者采用2014年的土地变更调查数据。至2014年，本轮规划期实施过半，且BD区已发生较大规模的规划外城镇用地扩张现象，足以用于分析当地规划外城镇用地的扩张机理。

土地变更调查数据和规划数据均由当地原国土局提供。坡度数据下载自地理数据平台（网址：http：//www. gs？ cloud. cn/）。

2. 2规划外城镇用地开发状况

2006—2014年，BD区新增规划外城镇用地493. 4 hm2，占新增城镇用地总量的37. 3%。如图1所示，案例区新增规划外城镇用地分布广泛，中心城区、近郊区和远郊区均有显著分布，且斑块规模多样。

作者于2016年10月对图中编号地块（一个编号包含一个或多个开发主体）的利用情况与选址原因进行实地调研，见表1。为了保证结论的客观性和代表性，在选取调研地块时：①覆盖市中心和郊区；②覆盖不同规模的斑块；③包含填充与外延式开发地块和绝大部分蛙跳式开发地块；④事先不了解地块用途。调研地块总面积为291. 1 hm2，占扣除107. 0 hm2线性交通用地后的新增规划外城镇用地总量的75. 3%。

BD区新增规划外城镇用地可分为公共服务与基础设施用地、住宅与商业用地、工业用地、旅游和游乐设施用地以及已征或尚在征收中的未开发土地五种类型。公共服务与基础设施用地包括城市公园、绿地、广场、医院、监狱、保障房、交通与能源用地等。旅游和游乐设施用地中，地块10为游乐园，地块60为集观光、生产、餐饮等为一体的农业主题公园。

3实证结果

3. 1变量描述

样本为2014年变更调查数据库中擦除了规划城镇建设用地区和基期城镇用地后的土地斑块，总数为19 500个，面积19 200. 1 hm2，平均斑块面积略低于1. 0 hm2。新增规划外城镇用地斑块数为532个，平均斑块面积超过0. 9 hm2。

根据斑块几何中心的属性确定解释变量的值。区中心取BD区YF大道和BY路交叉口。区政府驻地乡镇中心与区中心一致，将基期城镇用地图层邻接地块合并后最大斑块的几何中心作为其他乡镇的中心。如果地块几何中心与合规城镇用地的距离在100 m以内，则认定为邻接；否则，为不邻接。根据BD区土地利用规划文本中的用途分区管制政策，土地用途分区城镇开发限制等级赋值为：城镇建设用地区为0（引导城镇用地开发在此区域内布局），村镇建设用地区、独立工矿用地区、其他用地区为1（未提出对土地开发的限制），风景旅游用地区为2（土地开发主要用于旅游、休憩，且不能破坏景观与污染环境），一般农地区、自然与文化遗产保护区、林业用地区为3（原则上避免土地开发，旅游开发受严格限制），基本农田保护区、生态环境安全控制区为4（禁止土地开发）。建设用地管制分区城镇开发限制等级赋值为：允许建设区为0，有条件建设区为1，限制建设区为2，禁止建设区为3。BD区土地用途分区中的非建设用地类分区包括一般农地区、自然与文化遗产保护区、林业用地区、基本农田保护区、生态环境安全控制区，主导用地类型分别为耕地、林地、林地、耕地和水域（水库）。如果地块已开发为城镇用地，LUT取值采用开发前的用地类型，否则采用2014的用地类型，以识别地块是否为主导用地类型。各变量的统计特征见表2。

3. 2回归结果

对连续变量（SLP、DMR、DTC和DCC）通过观测值减平均值进行去中心化处理。依次加入不同的规划分区约束变量，表3汇报了四个模型的检验结果。LR统计量均在1 827. 58及以上，对应P值均为0. 000，说明四个模型的联合显著性都较高，也显示了结果的稳健性。

地块地形条件变量与除地块与BD区市中心区距离外其他区位条件变量均会显著影响地块用于城镇开发的概率，体现了市场主体项目开发选址偏好对规划外城镇用地开发的驱动作用。在模型2—4中，地块与BD区市中心区距离变量不显著的原因可能是：市区所在乡镇开发已接近饱和，剩余未开发土地大多被划入林业用地区、自然与文化遗产保护区等对土地开发具有较强限制的分区，因此控制规划变量后会降低显著性。

规划约束变量中，是否与合规城镇用地邻接会显著影响规划外土地开发概率（根据四个模型的几率比，与合规城镇用地邻接的地块开发与不开发的概率比是不邻接的地块开发与不开发概率比的16倍以上），体现了邻域开发状况对地块开发概率的影响和规划对规划外土地开发选址的锚定作用。BD区绝大部分新增规划外城镇用地与其他城镇用地邻接或位于其内部，仅少数地块属于离散的蛙跳式开发。分区对土地开发的限制强度会显著影响分区内地块的开发概率，限制程度每提高一级，地块开发与不开发的概率比显著下降（模型2）。分区对某类用地的保护强度也会显著影响地块开发概率，非建设类用地分区中主导利用类型地块开发与不开发的概率显著低于其他地块开发与不开发的概率比（模型3和模型4）。

上述结果证实了规划外城镇用地扩张中的市场驱动作用和规划约束作用。

3. 3调节效应的检验

调节变量和所调节的解释变量均为分类变量时，应采用分组回归验证调节效应[40]。参照已有研究[41]的做法，根据调节变量ADZ=1（地块在开发区内）或0（地块在开发区外）分成两组，分别对被调节变量进行Logistic回归分析。

由表4可知，规划图则对规划城镇建设区外地块的开发概率均存在显著约束作用。变量ADZ对变量ACL调节作用的检验结果显示，开发区内邻接于合规城镇用地的地块开发与不开发的概率比是不邻接于合规城镇用地的地块开发与不开发概率比的6. 223倍，而开发区外两个概率比的比值达118. 791。这说明，相较于开发区外，开发区内与合规城镇用地不邻接的地块的开发概率较邻接地块的开发概率的差距显著减少，即更有可能发生与合规城镇用地不邻接的规划外土地开发现象。变量ADZ对变量LUZ和变量CLZ调节作用的检驗结果显示，土地利用分区和建设用地管制分区对城镇开发的限制强度每提高一个等级，开发区外地块开发与不开发的概率比分别下降76. 6%和81. 7%，而开发区内地块开发与不开发的概率比分别下降50. 7%和34. 8%。这说明，随着所在分区对土地开发限制强度的提高，开发区外地块的开发概率相较于开发区内地块以显著更快的速度下降。变量ADZ对变量LUT调节作用的检验结果显示，在非建设用地类分区中，开发区外主导用途的地块开发与不开发的概率比是其他地块开发与不开发的概率比的0. 047，而开发区内主导用途的地块开发与不开发的概率比是其他地块开发与不开发的概率比的0. 610。这说明，相较于开发区外，开发区内非建设用地类分区中主导用途地块的开发概率显著更高。

以上结果验证了以开发区表征的地方空间开发与产业布局政策对规划分区约束规划外城镇用地扩张的调节效应：分区对开发区内外规划外土地开发行为均存在显著约束作用，但相对于开发区外，开发区内分区对规划外土地开发行为的约束力降低，与规划图则背离度高的土地开发活动发生概率显著更高。

4讨论：规划外城镇用地的扩张机理

4. 1市场机制的驱动

上述结果显示，区位变量对城镇建设用地区外地块的开发概率存在显著影响。BD区的规划外城镇用地，大多位于合规城镇用地内部或与其邻接、靠近交通主干道，具有良好的开发条件。商业和住宅用地大多位于公共服务设施较为完善、人口密集的主城区或近郊区。比如：地块2-6及邻近土地所在的BD区西部片区原计划开发成住宅区和商业中心，由于位于城市边缘地区，设施配套差，开发价值低，导致土地长时间处于闲置状态；地块18及邻近土地位于BD市区内部，与所在省会城市主城区毗邻，处于两条交通要道的交叉口，并规划有地铁线，将配套大型商场、教育、医疗、公园、绿地等设施，被规划成为可容纳数十万人口的中高档住宅区和中央商务区，因而受开发商青睐。2012年住宅和商业用地的出让价格分别达3 000元/m2和6 000元/ m2左右，显著高于其他区位地块。

绝大部分新增规划外工业用地位于开发区或工业园区，基础设施条件较好，专业化程度较高，能产生显著的集聚效应（BD在省级经济开发区和国家高新区内形成了食品加工、铝工业、物流、大数据、高新制造业等数个规模化专业产业园），并且在满足一定条件的前提下能够享受地价、税收、创新奖励等扶持政策，显著提升了地块对投资者的吸引力。

很多蛙跳式开发的土地，也存在市场激励。比如：地块35是一个采石场，矿山开采条件较好，毗邻交通主干道，附近城市快速发展驱动下建筑石材需求大；地块60及邻近土地被开发成农业主题公园，该地块经过省级土地整理示范项目的建设后农业生产条件得以显著改善，毗邻交通要道和当地著名景点，便于产生集聚效应；地块61是非正规开发的密集农民住房和小厂房，邻近集市，毗邻交通要道，物业出租带来可观收入。

地方政府在提供公共服务与基础设施时也在利用市场机制实现自身利益，体现在以下三个方面。一是，将大型的基础设施选址于城市郊区、邻近工业园区，比如大型公交站（地块42）、高铁站（地块36），改善这些地区市内与市际通达度，提升对制造业投资的吸引力。二是，将具有负外部性或缺乏正外部性的项目布局在郊区，如保障房（地块30）、监狱（地块50）和能源项目（地块27与地块34）等，以避免对主城区地价的负面影响。以上两方面还可以减少对主城区土地的占用，降低土地征收和房屋拆迁成本。三是，将具有正外部性的项目布局在居住用地和商业用地为主的市中心地区，比如公园与绿地（地块9、11、15、16、22、63和64）、广场与医院（地块12），以提升这些区域的土地价值。

4. 2规划分区的约束

虽然分区不能有效控制案例区城镇开发的空间布局，但确实对规划外城镇用地开发行为产生了显著的约束作用，体现为以下三个方面。其一，规划城镇建设区能够锚定规划外城镇用地开发选址，抑制不连续的蛙跳式城市蔓延。绝大部分新增规划外城镇用地属于填充式和延展式开发，有助于降低城镇用地破碎度、促进集聚开发。比如：地块29和65用于为扩大产能而进行的二期扩建项目，与一期项目邻接的城镇建设用地区内土地开发已饱和，不得不向规划外拓展；很多规划外地块的开发是为了消除在城镇建设用地区内零散分布的其他分区土地对项目开发造成的妨碍作用。

其二，对开发建设约束强度高的分区能够有效遏止城镇开发。BD区位于农村建设用地区、其他用地区、独立工矿用地区和风景旅游用地区的新增规划外城城镇用地面积达392. 3 hm2，占新增规划外城镇用地总量的79. 5%。限制程度最高的基本农田保护区内仅有1. 0 hm2土地被开发，生态环境安全控制区和禁止建设区内没有发生城镇开发现象，农业和生态核心功能区得到较好保护。

其三，非建设用地类分区中的主导类型用地得到有效保护。比如，案例区规划外城镇用地开发占用的152. 4 hm2耕地中，分别只有5. 1 hm2和1. 0 hm2位于一般农地区和基本农田保护区。基本农田保护区占用的耕地被临时用于堆放矿山石料（地块35），矿山开采完后将会复垦。被占用的林地中，大部分被作为城市绿地加以保护，如地块9、11、15、16、22、38、43和64等。

案例区规划分区对城镇开发的约束作用受地区空间开发与产业布局政策的影响。开发区外规划对规划外城镇用地扩张的抑制作用更强，相对于开发区外，开发区内与合规城镇用地不邻接的地块、位于对城镇开发限制性较强分区的地块、非建设用地类分区中主导用途的地块进行规划外土地开发的概率显著更高。

4. 3规划反思与政策启示

案例区规划外城镇用地大多与合规城镇用地邻接、较少占用分区重点保护的非建设类用地，总体上不会对城市用地布局管控与优化、耕地与生态用地保护产生显著负面影响。但在规划城镇建设用地区范围内仍有可观未开发土地的情况下，对规划外城镇用地大规模扩张现象应进行必要反思。案例区的规划外城镇用地中，有82. 6 hm2来自农村建设用地，有143. 4 hm2位于村镇建设用地区。这些地块大多位于合规城镇用地和城镇建设用地区内部或与其邻接，如地块3-6、26、28、41、43、44和65等。在制定分区时，地方政府为了降低土地征收成本而未将这些土地划入城镇建设用地区，提高了城镇建设用地区的破碎度。为了保障收储土地的完整性、连片性，地方政府又不得不征收这些土地。除了主观因素造成的规划质量问题，规划实施还受规划有限理性的影响。由于未来不确定性、信息不完全性和编制者的有限理性，规划有限理性往往是客观的[42]。比如，案例区空间开发政策的调整，发展重心由省级開发区转向国家高新区，导致高新区所在的BD北部片区产生了较多规划外开发行为。地块37和40的原用途主要为耕地，在保护耕地与保障城镇用地扩张布局弹性的折衷下，被划入其他用地区。随着超规划预期的城市经济与空间扩张，这些耕地的农业生产受城市活动的污染和干扰，农村人口进入城市产业后撂荒严重，且耕地保护妨碍了产业园的集聚发展，最终被用于大型制造业投资项目开发。地块27和34分别被开发为燃气储藏站和中转站，地块58与59被建设为成品油储存基地。这些独立选址项目具有一定安全隐患，应远离密集人类活动区，布局的不确定性大。除了规划分区自身的因素外，规划实施动态管理也有待优化。比如，未能及时、规范地纠正规划的不合理因素，对违背规划分区的用地开发决策行为缺乏制约机制等。

文章主要政策启示是：①同时划定开发边界和保护红线是有意义的，能互为补益地抑制城市无序扩张和加强农业与生态核心功能区保护；②分区应与地方空间开发政策相协调，在生态保护允许的前提下尽量降低城镇建设用地区的破碎度；③在遵循和利用市场机制的基础上优化规划图则编制，改善城镇用地边界内的开发条件，避免边界外公共服务与基础设施的过度供给，以调节边界内外土地开发的市场吸引力；④建立规划动态管理机制；⑤建立与规划不一致的用地决策的程序规范。

5结论与展望

基于规划和市场在配置土地资源中的相互关系及地方政府的行为逻辑，作者提出了规划外城镇扩张受市场机制驱动和地方空间开发政策调节下的规划约束的假设。实证结果显示：规划外城镇用地布局具有显著的区位优势，体现了项目开发选址偏好的驱动作用；分区图则能够约束规划外城镇用地开发行为，抑制蛙跳式的城市无序扩张，保护耕地和生态核心功能区用地；地方空间开发与产业布局政策对规划分区的约束作用具有调节效应，开发区外规划对规划外城镇用地扩张的约束作用强于开发内。因此，三个研究假设均得到了验证，在一定程度上揭示了规划外城镇用地的扩张机理。

文章对规划外城镇用地扩张问题进行了初步研究，还存在一些不足和未解问题，提出以下研究展望，供参考：①继续拓展市场机制与规划约束对规划外城镇用地扩张的影响及其作用机制研究；②在土地开发与规划实施相关主体决策行为解释框架下深化和细化规划外城镇用地的扩张机理研究；③评价规划外城镇用地扩张的效益与效应，设计规划外城镇用地开发的治理策略；④加强不同地区、不同类型空间规划的案例比较研究。

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Market force and planning constraint in non-conforming urban expansion

SHEN Xiaoqiang

（School of Management，Lanzhou University，Lanzhou Gansu 730000，China）

AbstractWhy is urban development frequently and commonly non-conforming to spatial plans even though zoning maps are endowed with statutory force and urban growth boundaries are large enough to accommodate all the land development projects？This is an important practi？ cal problem faced by plan implementation，which still lacks in-depth and detailed study. With the purpose of interpreting non-conforming urban development and revealing the role of the plan in the non-conforming situation，we propose the following three hypotheses based on the relationship between the plan and the market in allocating land resource and local governments’interests in land development. First，non-conforming urban development is driven by the market force. Second，zoning maps can still influence non-conforming urban develop？ ment. Third，the influence of zoning maps is moderated by local spatial development policies. We take a county-level district in a provincial capital of western China as a case to test the above theoretical hypotheses. The statistical results from the binary logistic regression show that the explanatory variables used to measure market force and planning constraint have a significant influence on non-conforming urban devel？ opment. Most non-conforming urban land has location advantages，which can meet the investors’location preferences. In addition，most non-conforming urban land is adjacent to conforming urban land，which indicates the role of zoning maps in restricting the spatial location of non-conforming urban development. The zones with severe restrictions on land development rarely experience urban development，and the dominant use type of land in the zones for non-construction land area is rarely converted for development. Moreover，zoning maps have stron？ ger restrictions on non-conforming urban development outside the development zones than those inside. These findings confirm the hypothe？ ses and to some extent show the strategies of the local governments in plan implementation--balancing the promotion of local interests and the control of political risks resulting from non-conforming urban development.

Key wordsplan implementation；non-conforming urban development；market force；planning constraint；moderating effect

（责任编辑：刘照胜）