我国金融科技监管短板、突破口与体系建设

王伞伞

【摘要】从互联网金融发展角度分析发现， 当前我国金融科技监管较为重视宏观规制政策制定， 而忽视微观政策执行， 表现出对金融科技风险传导机制应对乏力， 面对金融科技创新时暴露出监管无效和失灵问题， 因此亟需构建高质量的金融科技监管体系。 通过借鉴国际经验， 采用宏观审慎监管与微观审慎监管相结合的方式， 并重视监管科技的应用， 基于自我监管、公共监管和监管弥补三项基本功能， 构建金融科技监管体系。 金融监管不能仅限于法律规制， 好的监管措施执行同等重要。 对此， 应在保证政府宏观规制影响力的前提下， 注重金融科技监管的执行， 构建监管主体与金融机构之间的良好沟通交流机制。

【关键词】金融科技;监管行为;前瞻性监管;监管效率

【中图分类号】 F832     【文献标识码】A      【文章编号】1004-0994（2021）02-0155-6

一、引言

近年来， 随着金融科技的发展， 金融风险呈现出从传统金融业务领域转移至非传统金融业务领域、从线下转到线上、从集中变为分散的趋势， 金融与科技的融合对金融监管提出了新挑战。 一方面， 新技术的广泛应用使得金融机构内部、金融机构之间以及不同部门之间的关联性更强， 加剧了系统性风险; 另一方面， 技术创新激发了大量监管之外的金融活动， 而这些创新金融的风险缓冲能力更弱， 且在金融安全保护体系之外， 风险不确定性显著增加[1] 。 对此， 金融监管部门的监管政策由松到紧， 其综合金融市场需求、金融监管理念和金融创新等因素， 相继推出了“创新型监管模式”“严格禁止模式”“运动型治理模式”三种完全不同监管态度的监管模式[2] ， 但仍未解决互联网金融高风险问题， 尤其是P2P业态模式的风险问题。

2016年金融监管部门陆续出台《P2P网络借贷风险专项整治工作实施方案》《网络借贷信息中介机构备案登记管理指引》和《网络借贷资金存管业务指引》等专项法律规制政策， 涉及P2P业态所有运营模式、运营环节及具体操作流程， 全面提升了P2P平台资本数量和流动性要求[3] 。 但是， 这些严格、具体的规制政策并未达到预期监管效果， 甚至加剧了P2P平台的失联、跑路和倒闭问题。 因此， 金融监管不能仅限于法律规制层面， 良好的监管措施与法律规制同等重要， 尤其要加强监管机构的监管能力[4] 。 监管策略应从宏观规制政策制定转向微观政策监管实施， 需要更好的金融科技监管体系， 而不仅仅是全面的规制政策。

二、从互联网金融发展透析我国金融科技监管短板

1. 宏观上的金融科技监管体系尚未真正建立， 对金融科技风险传导机制应对乏力。 在互联网金融出现局部风险后， 金融监管部门以此为契机调整了宽松式监管框架， 确立了以人民银行、银监会和保监会为主， 中国互联网金融协会和中国支付清算协会为辅的分业监管体系和“一行三会”管理制度， 之后经过改革调整为“一行两会”管理制度（2018年3月银监会和保监会合并为银保监会）。 这种金融科技监管体系的弊端在于， 金融监管和金融发展隶属于同一主体， 相关行政部门兼顾监管和发展双职能， 属于多任务代理问题。 在二元目标激励下， 多任务代理人会倾向于做好收益较高且易于被大众观察的事件， 即快速发展互联网金融或金融科技， 实现普惠金融目标。 因此， 我国金融科技监管体系其实更加注重如何发展得更好， 而不是如何发展得更稳定。

在金融科技风险识别和防范方面， 金融科技监管体系也具有局限性。 相比于传统金融风险， 金融科技风险传播速度更快、涉及范围更广、影响力更大， 表现出风险二相性特征[5] ， 即： 既对传统金融业务产生特殊风险， 也对非传统金融业务产生风险影响（详见图1）， 二者的融合对金融监管体系提出了更高要求。 例如， 在传统金融业务中， 金融科技风险具有放大作用， 所产生的负面溢出效应会加速系统性金融风险的形成; 在非传统金融业务中， 金融科技加剧了金融监管者和被监管者之间的信息不对称问题， 金融科技风险会自动流向金融监管薄弱地区（纵向由城市转向周边县域， 横向由金融发达地区转向非发达地区）， 对区域金融稳定造成危害， 并在技术放大下形成系统性金融风险。 此外， 由于传统金融领域的监管政策、策略、手段和工具较为成熟， 且金融科技在传统金融机构的应用体量较小， 我国金融科技监管体系可预防和制止传统金融业务产生的金融科技风险。 但是， 金融科技监管技术的滞后致使金融监管部门的信息整合功能、监管资源匹配及风险识别机制均存在失效问题， 因此难以应对非传统金融业务产生的金融科技风险。

2. 微观上金融科技监管前瞻性不足， 面对金融科技创新， 暴露出无效与失灵问题。 自金融科技产生以来， 世界各国都没有形成稳定和统一的监管通行模式或一致的监管思路， 各国都在积极探索适用于本国发展的监管策略。 由于P2P模式具备弥补传统金融服务短板、满足中小微企业融资需求， 以及将我国庞大的地下民间融资“阳光化”的优势， 其在发展初期一直受到金融监管部门的支持。 但P2P模式发展创新远超金融监管部门对金融科技风险的掌控能力。 尤其是互联网金融的去中心化特征， 更是让P2P游离在金融监管体系之外， 致使其所蕴含的金融风险不断积累。 对金融科技的放任发展显然与金融监管试图防患于未然， 在风险恶化之前将其消除在萌芽状态的初衷相违背， 并最终导致规制政策的失靈与无效。 总体而言， 我国金融科技监管缺乏前瞻性， 金融监管部门未能及时发现金融风险并制止， 最终出现P2P新增平台减少、违约平台增多、市场波动显著等问题。 而P2P产业监管资源错配是由监管理念滞后、监管方式落后和监管力度不足等因素共同导致的。

首先， 金融监管部门未关注P2P平台商业模式及商业战略的可持续性， 包括平台定位、收入是否可持续、企业内部治理和文化等。 这类软性因素从表面上难以被观察， 而其往往又是决定企业能否良好运行的关键。 此外， 许多规制政策的制定虽然涵盖广泛， 但不具有普适性。

具体到技术应用环节：打造监管科技云计算体系， 提升监管科技计算能力和存储容量， 对监管资源灵活部署、统筹调配， 提供强大的数据分析引擎; 推动监管科技大数据普及， 构建监管全局视图、对金融政策实施效果进行评估， 推进精准施策、协助企业合规经营， 降低成本; 构建物联网络， 消除数据歧视与数据鸿沟， 革新审计模式、完備信用体系; 合理利用人工智能学习技能， 对金融企业开展行为监管， 开展主动性、预测性和系统性金融风险预测， 以嵌入式手段构建可编程、可持续金融监管机制; 打造区块链底层金融监管系统， 使金融行为公开化、透明化、不可篡改化、可追溯化， 加深金融科技市场信息共享。

四、我国金融科技监管体系建设

金融科技是传统金融内涵的延伸， 本质仍是金融。 金融科技发展的目的是高效配置金融资源， 为实体经济发展提供援助。 因此， 金融科技监管应当以弥补金融资源配置不足为监管原则， 以预测、识别和解决风险为目标， 通过技术驱动引导金融科技高质量发展， 最终实现普惠金融。 金融科技监管体系要具有自我监管和公共监管两项基本功能， 可预测、控制和解决金融科技风险， 并具有自我完善、改进和可持续机制。 在面对金融科技风险时， 金融科技监管体系要具备监管弥补功能， 不仅要有风险治理机制， 还要有可对错误方案进行修正的机制。 而自我监管、公共监管和监管弥补三项监管功能属于宏观规制层面， 是通过法律和制度框架实现的。 但金融科技与传统金融不同， 技术内涵为金融科技带来了更多不确定性， 因此不能仅依靠法律、政策和制度， 而是要更多地依靠微观监管方式， 切实深入金融科技企业内部， 真正实现金融科技监管由规制到监管的思想转换。

具体到微观监管层面， 金融科技监管部门又面临两大挑战：一是金融科技监管体系本身所蕴含的内生风险， 该类风险是未知的， 需通过自我监管功能不断发掘和防范; 二是金融科技监管具体措施方案。 由于金融科技监管措施方案可参考传统金融监管措施方案或借鉴其他产业监管措施， 因此监管结果是可预见的。 但无论是未知结果还是可预见结果， 只要金融稳定发展， 都表明金融科技监管体系是好的、高质量的监管体系。 若产生金融风险， 则需要监管弥补功能治理内生风险或重新制定监管措施方案， 以保证金融科技监管体系的健全性和可持续性。 金融科技监管体系如图3所示。

1. 继续发挥政府宏观规制影响力， 完善相关法律和制度建设。 金融科技监管政策的制定要符合金融科技发展需求， 在保证金融稳定的前提下， 做出利于金融科技发展的监管变革。 例如， 广泛应用新技术， 保证政策制定精准客观。 但要减少人为干扰因素和防止自由裁量权滥用， 避免监管套利。

（1）改变监管理念、审时度势， 为自我监管、公共监管和监管弥补功能创建基础。 例如， 为实现自我监管功能， 可采用分类监管原则或积极监管原则， 科学合理地对不同金融科技业态模式进行分类， 使用新技术进行穿透式监管， 充分揭示不同金融科技业务类型的本质、行为和业务边界。 针对金融科技的多样性， 金融科技监管还要积极回应， 调整原有监管方式和工具， 加强监管的科技制度创新。 可借鉴国外已经较为成熟的“监管沙盒”模式， 在保证消费者权益的前提下， 放松监管或赋予创新企业特许经营权， 激发市场活力; 为实现公共监管功能， 可采用协同监管原则或适应性监管原则， 通过整合“碎片化”的社会监管资源， 发掘不同产业、模式的潜在风险， 以法律规范的形式调动各种社会监管资源， 实现跨地区、跨产业， 甚至是跨境监管合作; 为实现监管弥补功能， 可采用实验性监管或包容性监管， 发挥我国地域辽阔的优势， 为不同金融科技类型提供试错空间， 并以此为基础制定适应性较强的科学政策， 摒弃运动式监管理念。 同时， 构建实验区责任制度， 避免产生系统性风险[11] 。

（2）构建我国金融科技特色法制框架， 根据风险性质采用“双轨制”管理方法。 与传统金融监管不同， 金融科技监管既存在金融风险， 也存在技术风险。 因此， 金融科技监管风险的管理、应对和解决应根据风险性质， 采用不同方法策略。 对于金融风险， 相关法律制度要注重“三线”问题：首先， 明确金融创新过程中各方的权利和义务， 不能有损投资人或消费者利益， 重点保护消费者权益。 其次， 把握政策红线， 以稳为主。 监管政策需为金融科技发展提供空间， 但金融创新机构要有创新边界， 将金融系统性风险防护作为创新边界。 最后， 坚守法律底线， 坚决杜绝打着创新旗号开展非法集资等违法犯罪行为， 可对参与人数和融资规模上限进行规定。 对于技术风险， 相关法律制度要注重标准化和共享问题：首先， 兼容不同产业和模式的技术创新， 制定统一的基础标准、技术标准、应用标准和管理标准; 其次， 注重宏观审慎与微观审慎监管的融合， 制定统一的技术报告标准， 这有助于制定高质量监管政策; 最后， 构建金融科技数据共享平台， 加强监管部门和技术部门的合作， 打造监管科技生态圈， 提升监管部门科技监管能力。

2. 重视金融科技监管执行， 构建监管主体和金融机构之间的良好沟通交流机制。 我国互联网金融P2P模式发展经验表明， 仅拥有完善的宏观规制政策并不能保证金融创新稳定， 在金融监管体系内最重要的应是监管执行能力， 如何对金融机构进行日常监督， 合理展现监管政策目标是金融监管的难点和重点。 因此， 加强金融监管部门和被监管主体之间的联系， 以双向沟通机制替代传统由下至上的单一机制， 更便于制定合理的监管政策执行方案。 虽然金融科技监管体系仍在探索阶段， 相关监管部门在执行监管的过程中势必会存在诸如监管漏洞、监管俘获或监管资源错配等问题， 但这些问题可通过宏观规制政策或相关机制调整加以解决。

（1）建立“吹哨人”制度， 加速监管部门和金融创新企业的信息交互频率和速率， 及时缓解金融市场信息不对称问题[12] 。 互联网金融模式下的监管政策往往滞后于产业发展， 大多是在风险产生后才制定解决措施， 表明金融科技监管缺乏前瞻性。 对此， 需为被监管者提供信息反馈渠道， 通过沟通交流的方式提升金融科技监管的科学性与精准性。

（2）成立金融科技监管独立部门， 保证金融科技监管的独立性， 但同时要配有相关问责机制。 金融监管极易受到政治或其他相关利益集团的阻碍[13] ， 而这些阻碍会严重影响监管者的监管工作。 因此， 确保金融科技监管独立性十分必要， 甚至可为金融监管的独立性构建评估标准。 但监管独立性并不意味着可以对金融科技创新肆意监管， 需建立相关责任制度以保证监管透明。

（3）重视人才培养， 不断提升监管者的监管能力与监管技能。 金融科技多样性发展决定了监管执行者要具有较高的监管素养， 只有不断学习才能理解金融科技创新发展。 对此， 建议监管部门成立内部监管学院， 为监管者提供终身教育， 包括短期教育和长期教育。 短期教育重视对已有金融业务的监管， 便于监管者快速掌握工作; 长期教育注重专业培训， 为监管者提供前瞻思维， 争取在金融创新之前提前判断潜在风险。 同时， 针对金融科技不同业务和经营环节成立专家组， 赋予专家自主监管权力， 保证每项金融科技监管都有相关专家参与。

（4）多采用现场调查方法， 注重监管分析， 消除金融监管“报告多、分析少”的问题。 传统金融科技监管是以金融机构提供的量化报告为基础， 而这种监管属于事后监管， 只有在风险产生后才能察觉， 监管方法严重滞后。 对此， 需增加现场调查方法， 尤其是要深入了解企业文化、行为及风险偏好， 提升监管前瞻性， 通过主动分析发掘潜在风险， 并及时消除。

五、小结

金融科技由规制到监管， 看似并无差异， 但其监管思想发生了显著变化。 规制侧重于金融宏观政策、法律及规范条款的制定， 是金融机构所要遵循的规定; 监管是金融监管部门的行为， 是对规制政策的具体实施。 因此， 金融科技规制和金融科技监管具有本质意义上的不同。 在互联网金融模式下， 我国的金融科技监管过于注重宏观规制政策的制定， 而忽视具体政策的执行， 因此2020年年初P2P模式在严厉的规制政策下逐渐消亡。 但随着大数据、云计算及区块链技术的成熟发展， 金融科技发展已成定势， 探究高质量金融科技监管体系迫在眉睫。 对此， 本文从互联网金融P2P模式发展问题出发， 透析我国金融科技监管短板， 以高质量为核心， 分析了金融科技监管体系的重点与突破口; 在保证政府宏观政策影响力的同时， 突出科技监管执行创新， 并以此构建了我国金融科技监管体系。

【 主 要 参 考 文 献 】

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