区块链政策文本量化分析

李芊 李海芹 郭建伟

【摘要】在区块链发展方兴未艾之际， 我国政府陆续出台了一系列促进区块链发展的政策。 为了全面分析我国区块链政策体系的特征及不足， 运用内容分析法， 从政策工具与政策目标两个维度对相关政策文件进行量化分析。 研究发现： 我国区块链政策中三类政策工具的使用不均衡， 且三类政策工具内部结构不合理， 主要表现为环境型政策偏多， 而需求型政策偏少， 部分细分政策工具使用过于频繁， 而部分有效政策工具未得到充分利用， 尤其是税收优惠、政府采购和服务外包严重缺乏; 区块链政策目标主要围绕融合应用和发展环境两个方面， 而对理论与技术、支持平台和产业发展的重视不足。 最后， 针对发现的问题为未来区块链政策的优化提出相关建议。

【关键词】区块链政策;内容分析法;政策工具;政策目标

【中图分类号】 F49     【文献标识码】A      【文章编号】1004-0994（2021）02-0148-7

一、引言

区块链作为分布式数据存储、点对点传输、共识机制、加密算法等计算机技术的集成应用， 被认为是继互联网之后计算模式的颠覆式创新。 2016年以来， 为了促进区块链发展， 我国政府陆续出台了一系列相关政策。 2016年12月， 国务院印发的《“十三五”国家信息化规划》中明确提出加强区块链的基础研发和前沿布局。 2018年7月， 工业和信息化部与发展改革委联合发布的《扩大和升级信息消费三年行动计划（2018-2020年）》中提出要积极开展区块链技术应用试点。 2019年1月， 国家互联网信息办公室发布的《区块链信息服务管理规定》中对区块链活动进行了规范， 为区块链的健康发展保驾护航。 地方政府也积极落实中央关于区块链的发展规划， 并陆续出台了相应的政策。

随着一系列政策的颁布与实施， 我国区块链技术不断创新， 区块链产业初步形成， 并快速应用于金融、征信、商品溯源、工业、医疗等领域， 有望推动国家经济体系实现巨大变革。 区块链技术的迅速发展是区块链政策发挥效用的重要表现， 区块链政策体系的健全和完善是区块链产业健康发展的重要保障。 全面分析中央和地方区块链政策文本， 将有助于提高区块链政策的前瞻性、系统性和科学性， 对于进一步促进区块链良好发展具有重大意义。

学术界针对区块链技术进行了很多研究， 包括区块链理论创新与技术改进、区块链技术的应用场景， 以及区块链技术运用带来的影响与风险， 而针对我国区块链政策的研究明显缺乏。 高小平等[1] 建立了“认知—制度”分析框架， 采用内容分析与比较分析的方法， 对区块链政策文本内容进行了深入分析， 发现了国家区块链技术发展的政策趋势与各区域存在的政策差异。 目前尚未有文献从政策工具视角分析我国区块链政策。 政策工具作为政府实现政策目标的重要手段， 是影响政策实施效果的关键因素。 从政策工具与政策目标视角对政策文本内容进行量化分析， 可以全面考察政策体系的系统性与科学性。 因此， 本文采用文本量化研究方法， 从政策工具与政策目标两个维度对中央和地方层面的区块链政策进行系统分析， 以揭示现有区块链政策体系的特征及不足， 并据此提出相应政策建议， 为我国未来区块链政策体系的完善和优化提供参考。

二、区块链政策文本分析框架与研究设计

（一）政策样本选择

本文研究的区块链政策文本均来源于公开的数据资料。 在中央及各省市的政府部门网站以政策内容中包含“区块链”为标准进行检索， 并在北大法宝数据库和北大法意数据库检索进行补充， 最后通过阅读文献以及对搜集的政策文本回溯检索进行查漏补缺。 为使区块链政策样本全面且具有代表性， 同時又具有权威性和有效性， 按照以下标准进行政策选取：第一， 政策发布时间以2016年12月27日国务院印发《“十三五”国家信息化规划》这一促进区块链发展的政策为始点， 截至2020年2月25日; 第二， 政策制定主体主要为中央和省级层面人民政府及各职能部门， 市级政府部门主体制定的政策仅选取直接针对区块链发展（即标题中含“区块链”）的文件， 不包括行业标准类非政府层面文件; 第三， 政策须为现行有效的法律、规定、条例、意见、通知等体现政策意图的文件， 不计入批复、函等非正式决策文件; 第四， 政策内容须与区块链发展紧密相关。 最终遴选出362项区块链政策样本， 其中中央层面的政策文本56项， 除港澳台外的31个省、市、自治区的政策文本306项， 部分政策文件如表1所示。

（二）政策文本分析框架

1. 政策工具视角。 政策工具是政策制定者经常采用的一种通过有效政策干预实现政策目标的方法， 也是研究者进行政策分析和解读的重要途径[2] 。 从20世纪80年代开始， 政策工具逐渐成为西方政策科学研究的热点。 我国学者对政策工具的研究相对较晚， 主要是在吸收和借鉴国外学者经验的基础上， 结合我国实际情况， 提出了不同的政策工具分类方法[3] 。 众多学者根据不同的划分标准形成了不同的政策工具模型， 其中Rothwell等[4] 依据政策工具影响的作用方式不同， 将其划分为供给型、环境型和需求型三类。 这种分类方法淡化了政策工具的强制性特征， 更具市场化特点， 同时对于次级政策工具的细分与实践中政策制定的维度更契合， 因此在我国科技政策与产业政策的分析中得到了广泛的应用[5，6] 。 本文也采用了这种分类方法。 供给型政策工具是指政府直接作用于区块链生产要素， 为其提供支持措施， 对促进区块链发展产生直接的推动作用; 环境型政策工具是指政府通过打造有利于区块链发展的制度环境和社会环境， 从而对区块链发展产生间接影响; 需求型政策工具是指政府着力于促进区块链市场发展， 对区块链发展产生直接拉动作用。

因区块链政策涵盖面广， 本文选取具有代表性的4项中央政策和8项地方政策， 运用扎根理论方法， 最大限度地梳理出区块链政策中所使用的政策工具。 结合三类政策工具对其进行分类， 主要包括3类16个政策工具， 具体如表2所示。

2. 政策目标视角。 政策目标是政策执行预期可以达到的效果与目的， 用以指引政策制定者选择合适的政策工具。 在以往研究我国科技政策目标的文献中， 学者们依据不同的分类方式对政策目标进行了划分， 具体见表3。

由表3可知， 大部分学者对政策目标的分类都离不开“技术”“产业”与“应用”三个方面。 因此， 本文借鉴现有文献， 按照“技术—产业—环境”的思路提炼政策目标的方法[9] ， 通过精读区块链政策文本并结合区块链产业发展的过程及特点， 将区块链政策目标分为理论与技术、支持平台、产业发展、融合应用和发展环境5类。 技术方面主要涉及理论与技术， 包括区块链理论创新与技术研发。 产业方面包括支持平台、产业发展和融合应用， 其中：支持平台是指建设与完善区块链发展支撑平台， 如创新研发平台、成果转化平台等; 产业发展是指区块链产业化布局与培育， 如区块链项目孵化、企业培育等; 融合应用是促进区块链技术在其他领域内的应用， 如“区块链+工业”“区块链+能源”“区块链+医疗”“区块链+电子政务”等。 环境方面主要涉及发展环境， 旨在优化区块链产业环境， 如提供资金支持、人才建设、税收优惠以及建设公共服务体系等。

综上考虑， 每一项政策都有对应的政策工具类型和明确的政策目标， 因此本文从政策工具和政策目标两个维度， 构建了区块链政策文本分析框架， 如图1所示。

（三）研究方法

本文采用政策文本量化分析方法， 将政策文本内容分析与计量分析相结合， 按照上述区块链政策文本分析框架， 对中央和地方的362项区块链政策文本内容进行编码统计。 首先， 以政策文本内容中的区块链相关条款作为分析单元， 按照“政策文件编号-条款序列号”对政策内容进行编码。 其次， 根据政策分析框架， 分别以政策工具维度和政策目标维度中的指标进行人工编码， 最终形成区块链政策文本分析单元编码表。 为确保编码可信、可靠， 先由三名研究者分别进行预编码， 然后将预编码进行校对， 对于编码不一致的地方由三人共同讨论并达成共识， 确定最终编码表， 编码示例如表4所示。 在进行政策文本分析单元人工编码时， 若某项政策条款使用了多种政策工具或有多个政策目标， 则进行重复编码[15] ， 如编码“292-1”。

三、区块链政策文本的具体分析

（一）政策文本频数统计分析

在362项区块链政策样本中， 2016年的区块链政策文件有9项， 2017年有55项， 2018年增加到127项， 2019年有134项， 2020年有37项（截至2020年2月25日）。 中央层面发布的区块链相关政策共计56项， 工业和信息化部、国务院以及商务部是政策发布最多的机构。 地方层面发布的政策共计306项， 各省市人民政府是政策制定的主要机构。 从政策标题角度进行分析， 中央层面直接针对区块链发展（即标题中带有“区块链”）的政策文件有3项， 地方层面直接针对区块链发展的政策文件有23项， 其余336项文件都是在具体行文中涉及区块链的间接相关政策。 进一步对政策类型进行分析， 以“通知”和“意见”类文种形式出现的政策最多， 共有205项; 其次是以“规划”“方案”和“办法”类文种形式出现的政策， 共有124项; 以“措施”“细则”“规定”和“条例”等文种形式出现的政策文本则较少， 仅有33项。 其中： “措施”和“细则”类政策文本侧重于针对区块链发展过程提出详细的落实措施， 执行力较强; 而“规定”和“条例”类政策文本以严格约束区块链活动为主要内容， 权威性较强。

上述统计结果反映出， 区块链作为一种新技术， 国家虽然从宏观层面予以高度重视， 但对其发展过程中面临的具体问题关注不足， 亟需出台直接面向区块链发展的更为具体的政策。

（二）政策文本内容分析

1. 政策工具维度分析。 根据编码表对区块链政策工具编码情况进行统计， 结果如表5所示。

由表5可知， 在我國已出台的区块链政策中， 环境型政策工具的使用偏多（占比49.85%）， 在三类政策工具中占比接近一半， 供给型政策工具的使用适中（占比32.07%）， 而需求型政策工具的使用偏少（占比18.08%）。 可见， 政府主要通过营造良好的政策环境和加大对区块链生产要素的供给， 为区块链发展提供助推力， 却忽视了从需求端拉动区块链的发展。 从16种具体的政策工具来看， 策略性措施使用得最多（占比38.48%）， 其次是资金投入（占比12.97%）和示范推广（占比12.39%）， 使用得最少的政策工具是政府采购（占比0.15%）， 在686条政策编码中仅有1条。 服务外包（占比0.29%）和税收优惠（占比0.29%）政策工具也十分缺乏， 均只有2条。 可以看出， 促进区块链发展的16种细分政策工具的使用十分不均衡， 政府更多地依赖宏观性政策的制定， 而对区块链发展的部分具体要素关注不足。

图2显示了供给型、环境型和需求型三类政策内部各项具体政策工具的使用情况。

在供给型政策中， 使用最多的政策工具是资金投入， 其次是技术支持与人才培养， 基础设施和公共服务使用得较少。 可见， 政府对区块链发展的推动作用主要表现为资金、技术以及人才方面的支持。 政府在公共服务和基础设施方面的投入较少， 主要原因是：基础设施和公共服务方面准确有效的投入需要结合区块链产业具体发展情况， 而我国区块链产业正处于发展初期， 政府还不能十分准确地把握区块链具体的生产要素。 随着区块链产业的不断发展， 未来政府应强化对区块链生产要素的精准投入， 完善区块链基础设施和公共服务。

在环境型政策中， 策略性措施使用得最频繁， 其次是目标规划和法规管制， 而技术标准、金融支持和税收优惠总占比不足7%。 策略性措施是指政府为发展区块链而使用的各项策略性手段， 主要包括宣传、鼓励区块链技术在多领域内的创新应用。 这说明政府倾向于通过政策的宣传引导来营造积极良好的区块链发展环境， 但这些政策在具体操作方面并不明确。 金融支持和税收优惠政策是明确作用于区块链主体的激励措施， 能够进一步优化区块链发展环境， 激发区块链市场主体活力。 因此， 政府在后续政策制定中， 应加强金融支持与税收优惠两个方面政策的落实。 此外， 针对我国正式的区块链技术标准空白的现状， 政府应重点部署区块链技术标准研制工作， 加快区块链技术标准的出台， 以对区块链技术与市场进行有效指导和规范。

在需求型政策中， 政府采购与服务外包均是由外部服务商提供政府所需的区块链相关产品或服务， 可以在一定程度上激发区块链市场活力。 但政府采购和服务外包的使用严重缺乏， 分别只有1条、2条， 其次是科技项目和社会参与， 使用得最多的是示范推广。 造成这一现象的主要原因是， 我国区块链具体应用场景还未十分明确， 区块链市场还不成熟。 在这一阶段， 政府主要通过开展试点示范项目来探索区块链具体应用场景。 随着区块链市场的不断发展， 后续政府将制定更为具体的可操作性措施， 进行更有效的需求引导。 科技项目政策工具的使用也是随着区块链技术的发展逐渐增多， 2018年以前科技项目政策编码仅有2条， 至2020年2月25日已增至10条。 但在区块链技术快速发展的时代， 区块链有关科技项目还有待持续增加。

对比不同行政层级的发文机构可以发现， 中央政策中环境型政策工具（72.29%）比地方政策中环境型政策工具（46.76%）的使用更频繁。 这说明中央政府主要对区块链发展进行规划、引导和规范， 地方政府在积极响应中央发展区块链的号召下， 还根据本地区实际情况制定了具体的政策措施， 强化了区块链产业发展的实质要素， 如资金投入、基础设施、人才培养、示范推广和社会参与等。 此外， 中央政策中法规管制（27.71%）比地方政策中法规管制（0.50%）的使用明显更多。 这表明我国在积极发展区块链的同时， 也关注到区块链技术可能带来的影响与风险， 从而从国家层面高度强化了区块链的法规管制。

2. 政策目标维度分析。 根据编码表对区块链政策目标编码情况进行统计， 结果如表6所示。

在全国区块链政策中， 融合应用和发展环境在5类政策目標中共占比73.36%， 是区块链政策的核心目标， 而理论与技术、支持平台和产业发展累计占比不足30%。 政府如此重视促进区块链技术的融合应用和优化区块链产业发展环境的主要原因是：区块链是一种计算机技术， 要充分发挥其应用价值， 离不开实体场景的搭建与融合; 同时， 只有通过良好的配套服务体系、可观的资金支持以及人才的培育， 不断优化区块链产业发展环境， 才能实现区块链产业的长远发展。 相比之下， 政府对理论与技术、支持平台和产业发展的关注不足， 特别是前两项政策目标。 区块链理论与技术创新是区块链应用创新的基础， 是实现区块链技术在多领域内融合应用和区块链产业创新发展的关键; 同时， 支持平台是区块链技术创新与产业发展的载体， 建设区块链创新研发平台、成果转化平台、企业孵化平台等支持平台， 能够加速区块链技术创新与产业发展。 因此， 政府也应对这两项目标给予高度重视。

对比不同行政层级发文机构可以发现， 促进区块链技术融合应用和优化区块链产业发展环境是各级政府制定区块链政策的主要目标。 此外， 地方政府在理论与技术和产业发展政策目标上也与中央政府保持高度一致。 地方政府与中央政府政策目标的差异主要表现在地方政府对于支持平台政策目标的重视程度更高。

四、研究结论与政策建议

（一）研究结论

本文从政策工具与政策目标的视角较为全面地梳理和评价了我国中央和地方层面区块链政策的现状， 得到如下研究结论：

1. 政策工具使用比例不均衡。 这主要表现为三类政策工具中环境型政策偏多， 而需求型政策偏少。 从16种具体的政策工具来看， 部分政策工具的使用过于频繁， 如策略性措施、资金投入和示范推广， 而部分有效政策工具未得到充分利用， 尤其是税收优惠、政府采购和服务外包严重缺乏。

2. 三类政策工具内部结构不合理。 在供给型政策中， 政府更加注重对区块链产业发展的资金投入， 而对基础设施和公共服务的关注不够。 在环境型政策中， 策略性措施的使用表现突出， 而税收优惠、金融支持和技术标准的使用不足。 在需求型政策中， 政府广泛使用了示范推广政策工具， 而忽视了政府采购与服务外包， 科技项目也较为缺乏。

3. 对部分政策目标的重视不足。 我国区块链政策目标主要围绕融合应用和发展环境两个方面， 而对理论与技术、支持平台和产业发展政策目标的重视不足。

（二）政策建议

1. 调整三类政策工具的使用比例。 各级政府制定的区块链政策中存在环境型政策偏多而需求型政策偏少的情况， 这是由我国区块链产业处于发展初期的现状所决定的。 环境型政策工具着力于对区块链主体产生影响和激励作用， 需求型政策工具则着力于区块链市场， 对降低市场不确定性和激发市场活力具有直接的作用。 随着区块链市场的不断发展与成熟， 未来区块链政策体系优化应逐渐从环境型向需求型扩展， 即适当减少环境型政策工具的使用， 加大需求型政策工具的使用力度， 充分发挥其对区块链产业发展的直接拉动作用。

2. 充分利用各种有效政策工具。 在现有区块链政策中， 税收优惠、政府采购和服务外包政策工具的使用严重缺乏， 未来政府应高度重视税收优惠的间接影响， 充分利用政府采购和服务外包活跃区块链市场。 在市场经济条件下， 税收优惠等经济激励措施能最大程度地激发区块链活动主体的创新动能， 因此政府应加大此政策工具的使用力度， 制定具体的区块链税收优惠政策。 随着区块链技术的深入发展， 区块链具体场景应用会更加明确， 如“区块链+政务”“区块链+社会治理”等， 在后续的政策制定中应逐步加大政府购买企业区块链产品的力度以及将政府的区块链相关业务外包给外部服务商。

3. 不断优化三类政策工具的内部结构。 一是， 优化供给型政策工具的内部结构。 良好的基础设施和公共服务体系是区块链产业健康发展的基础和保障。 未来政府应侧重于增加区块链发展基础设施和公共服务方面的投入， 如建设区块链研发中心、公共服务平台等， 为区块链技术的应用、创新提供良好的支撑， 为区块链企业发展提供更好的平台与服务。 二是， 优化环境型政策工具的内部结构。 政府虽然已经认识到区块链技术所带来的巨大产业变革， 但更多还是依靠宏观策略性政策来促进区块链发展， 而这类政策缺乏一定的具体化操作， 发挥的作用并不十分显著。 因此， 未来区块链政策优化应着重在广泛使用的策略性措施中增加更多具体的操作细则， 如明确金融支持和税收优惠等具体措施。 同时， 要加强对区块链发展的规范和监督， 增加技术标准和法规管制政策工具的使用， 尤其是加快区块链有关技术标准的制定， 以对区块链技术与市场进行有效的指导与规范。 三是， 优化需求型政策工具的内部结构。 部署或设立科技项目是政府直接参与科技发展、实现科技发展目标的重要手段。 我国政府应增加区块链科技项目的前沿部署， 加大对区块链技术研发的支持与投入， 以率先实现区块链关键核心技术的突破。 此外， 政府也应着重增加政府采购与服务外包政策工具的使用。

4. 重视区块链理论与技术、支持平台和产业发展政策目标。 区块链技术的研究、发展、应用和推广首先要从理论和技术上创新。 区块链作为多种计算机技术的创新集成应用， 正处于成长阶段， 未来各级政府应强化区块链技术基础研发， 进一步促进区块链理论创新， 加强区块链底层技术研发和核心关键技术攻关。 其次， 要重视支持平台政策目标， 通过搭建区块链创新研发平台、资源共享平台和企业孵化平台等， 为区块链产业创新发展提供支撑。 最后， 要重视区块链产业发展政策目标， 从科技战略与制度建设层面进行区块链产业化布局与培育， 为区块链产业健康发展营造良好的制度环境。 此外， 每个地方的经济和科技基础等不同， 因此要注重政策目标的差异化， 鼓励地方政府结合本地区的优势与特点， 制定具有区域特色的区块链政策。

【 主 要 参 考 文 献 】

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