定额内农业用水精准补贴机制研究

摘 要：建立健全农业用水精准补贴机制对促进我国水资源可持续利用和农业可持续发展具有重要意义。在总结各地农业用水精准补贴经验基础上，对如何建立健全农业用水精准补贴机制进行了分析和思考。研究认为可以通过加大政府投入和从非农供水、超定额用水累进加价、水权交易等收入中计提一定比例资金等途径筹集农业用水精准补贴资金，以工程管护主体和终端用水户为主要补贴对象。一方面发挥政府作用，直接对水管单位农业供水运行维护费进行补贴;另一方面通过市场机制，采取对种粮农户定额内用水实行优惠水价等方式，实现对终端用水户的直接补贴。

关键词：农业用水;精准补贴;两手发力;农业水价;节水补贴

中图法分类号：TV-9;F812.2        文献标志码：A          DOI：10.19679/j.cnki.cjjsjj.2021.0602

1  农业用水精准补贴经验做法

1.1   辽宁盘山县实行分类定价，实现以經补农

辽宁省盘山县建立以经补农机制，通过合理分配养蟹水费收入分担工程运行维护成本。盘山县对种植水稻和稻田养蟹实行分类水价，合理利用养蟹等水费收入充实奖补资金，将超定额累进加价水费收入中计提30%的资金和部分养蟹水费收入纳入精准补贴资金，对采用高效节水灌溉的种粮用户、种植大户进行补贴，保护种粮积极性。

1.2   湖南长沙县骨干工程财政补助，终端水费反哺于民

湖南长沙县结合当地实际，由县级财政对骨干工程运行维护费进行补贴，并利用水费收入建立补贴基金，通过补贴工程维修养护经费、回购节约水权等方式对用水户协会进行补贴，全部用于支渠以下农田水利工程维修养护、节水奖励和精准补贴，实现了促进节约用水、降低农民水费支出、保障灌排工程良性运行“三大目标”。

1.3   河北衡水市桃城区实施“一提一补”，实现“节奖超罚”

河北衡水市桃城区为控制地下水超采，建立了“一提一补”农业水价改革模式，采用“提价+补贴”的形式，根据不同水源的重要程度和水资源稀缺程度适当提高用水价格，将因提高价格而筹集的资金用于精准补贴，促使群众转变用水观念。系列措施促进了节约用水，优化了用水结构，取得了显著成效。

1.4   江苏宿豫区实施分区定价，落实精准补贴

江苏宿豫区“合理提价、精准补贴、节水奖励”多项措施多管齐下，以财政为主落实奖补资金，通过完善节水奖励和精准补贴机制对节水种粮农户进行精准补贴，保证农民定额内用水水费支出不增加，实现多用水多出钱，少用水少出钱，省用水得补贴。

综合分析典型地区经验做法发现，各地通过财政资金、水费收入等多重渠道筹措奖补资金，综合采取以经补农、“一提一补”、节奖超罚、补助骨干工程等多种措施对定额内农业用水进行精准补贴，既促进了节约用水又保障了农民种粮的积极性。

2  农业用水精准补贴方案设计

2.1   指导思想

以“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”十六字治水思路为指导，坚持政府和市场“两手发力”，以提高农业综合生产能力、保障国家粮食安全为目标，以促进节约用水、降低农民水费支出、保障工程良性运行为重点，建立促进节水、渠道多样、导向明确、补贴精准的农业用水精准补贴机制。

2.2   基本原则

（1）节水优先。在农业用水精准补贴机制设计过程中，提高补贴精准性、指向性，着重对节水用水户和定额内用水给予补贴，通过节水奖励和补贴机制促进节约用水。

（2）合理分摊。科学核定农业供水成本，充分利用政府和市场“两只手”，合理分摊农业供水成本，针对难以承担用水成本的种粮农户建立补偿机制。

（3）区别对待。综合考虑地区特点、灌溉方式、经营方式、作物类型、对国家粮食生产的贡献等因素合理分类，采取有差别的补贴政策，提高补贴效率。

（4）简洁高效。农业用水精准补贴机制涉及工程管护主体、农民用水户等广大群体，需综合考虑实施成本、监督成本、补贴效果等多方面因素，采取简单易行、令补贴对象满意的补贴方式。

2.3   补贴对象

从各地实践来看，农业用水精准补贴对象主要有“补贴工程管护主体”和“补贴终端用水户”两类。

“补贴工程管护主体”即将农业用水精准补贴资金直接拨付给工程管护主体，农民按照扣除水费补贴后的供水成本缴纳水费。这种方式可以将补贴资金直接用于弥补农业供水成本，为降低农民水费支出提供价格空间，实现保障工程良性运行、降低农民水费支出的目标。直接拨付给如灌区管理单位等工程管护主体，使资金下达、使用和管理更加直接、简洁、高效，具备实施成本低、易于监管等优点。但这一方式未将补贴资金直接拨付给终端用水户，补贴资金未与终端用水户的节约用水行为建立直接关系，在强化终端用水户节水激励方面具有一定劣势。

“补贴终端用水户”即将农业用水精准补贴资金直接转给终端用水户，用水户按照批复水价缴纳水费。这一方式能够直接降低农民水费支出，在实现计量收费的情况下，尤其是在着重对节约用水终端用水户给予精准补贴的情况下，终端用水户节约用水后，节省的水费等同于用水户的实际收益，将直接激励用水户节水，能在一定程度上强化节水动力。但也面临一定问题，一是我国目前农业水费实收率仍不够高，如果将农业用水精准补贴资金直接发放给终端用水户，同时又无法实现100%农业水费实收率，农业供水将面临一定的成本缺口，导致农业用水精准补贴机制对保障工程良性运行的作用大打折扣;二是受终端用水户数量众多、对用水户监督难度大等因素影响，水费补贴实施成本较高，监管难度较大。

综合分析比较两种不同补贴方式的特点和优劣势，结合我国灌区管理体制特点，建议按照促进节水、实施高效的原则，根据工程管护主体和用水户特点分别确定农业用水精准补贴对象。

对于国有大中型灌区骨干工程，建议在严格用水总量控制和用水定额管理的前提下，以灌区管理单位为农业用水精准补贴对象，对灌区管理单位工程运行维护费用进行补贴，补贴资金用于降低供水成本，对定额内用水执行补贴后水价，对超定额用水执行累进加价。

对由用水户自管自用的小型农田水利工程，可以根据实际情况以工程维修养护主体或终端用水户为农业用水精准补贴对象，具体包括用水合作组织（农业生产合作组织）、村组集体、农民、种粮大户等农业经营主体，以及农田水利专业服务组织等。

2.4  补贴方式

农业用水精准补贴需要实现促进节约用水、保障工程良性运行、促进农业综合生产能力稳步提高、保护农民种粮积极性等多重目标，农业用水补贴机制设计要切实提高补贴精准性、指向性，同时考虑补贴机制的高效性、可控性。

对于补贴工程管护主体的情况，建议重点对工程運行维护过程中实际消耗的原材料、原水、辅助材料、备品备件、燃料、动力以及其他直接材料的费用支出进行补贴，不得用于补贴人工费用，确保补贴资金透明性、可监控性。也可以由工程管护主体通过以非农供水收入直接分摊部分农业供水成本的方式，适当补贴农业供水成本。

对于补贴终端用水户的情况，建议以节约用水为前提，对用水户定额内用水进行适当补贴，考虑保障粮食安全、水费承受力等因素，精准补贴范围应聚焦在小麦、水稻、玉米等粮食作物和大豆、油菜等油料作物。具体补贴方式可以是对种粮农户定额内用水实行优惠水价、实施节水奖励、回购农户水权等方式，通过市场机制将补贴资金转给终端用水户，一方面激励农业节水，另一方面，将节约出来的农业用水转移到高附加值农业或非农业领域，既精准补贴种粮农户，保护种粮积极性，又进一步强化节水激励，优化水资源配置。

2.5   补贴资金来源

农业用水关乎国家粮食安全和供水安全，需建立政府和市场“两手发力”的农业用水精准补贴机制。

一是发挥政府引导作用，加大农业用水精准补贴投入。综合考虑灌区区域分布和各区域经济发展水平等因素，建议建立中央和地方财政共同分担、共同补贴的投入机制，由中央财政对粮食主产区和中西部地区大中型灌区进行财政补贴，其他地区的灌区由省级及以下财政给予补贴。为保证补贴的公平性、有效性，建议中央财政补贴按粮食主产区和中西部实际情况分片区划定补贴标准，按标准实行转移支付，由地方财政落实到相关灌区。中央给予补贴后，灌排工程运行管理费用不足部分由地方财政进行补贴或通过水价改革进行补偿，结余部分纳入地方补贴资金统筹使用，可以用于其他灌区补贴。

二是发挥市场机制作用，充分利用水权交易、超定额累进加价水费收入、非农供水收入等资金来源。我国许多灌区既承担农业供水，又承担非农业供水，既给经济作物供水，又给粮食作物供水，既有定额内用水实施优惠水价，又有超定额用水累进加价，为通过市场机制筹措农业用水精准补贴资金提供了重要条件。建议推广相关地区经验做法，在科学核定用水定额的前提下，从非农供水、超定额用水累进加价和水权交易等收入中，按照一定比例提取农业用水精准补贴资金，对用水户定额内用水进行补贴或对其节约的水量进行节水奖励。

3   配套措施

为确保精准补贴机制发挥预期作用，建议同步落实相关配套措施。

一是严格实施用水总量控制和定额管理，把好水龙头。能否体现节水优先原则、保障合理用水、鼓励节约用水、严控超标用水，是农业用水补贴是否精准的重要标准。建议严格实施用水总量控制和定额管理，将农业用水补贴范围严格控制在节约用水、合理用水的用水户范围内。对超定额用水实施累进加价，区别对待。

二是把计量设施配备作为农田水利建设重要内容，为定额内农业用水精准补贴提供硬件支撑。在灌区建设、末级渠系建设等农田水利建设过程中，充分考虑计量收费的需要，做到同步建设、重点倾斜、优先安排。

三是政府积极引导，各级财政共同落实补贴资金。中央财政通过安排部分增量资金、优化现有资金渠道等方式，对粮食主产区、大中型灌区及老少边穷地区提供农业用水精准补贴资金，同时指导地方财政落实相应资金。为充分调动地方财政投入，中央精准补贴资金可实行“以奖代补”，按照“多补多奖、少补少奖、不补不奖”的原则，与地方补贴资金挂钩，形成中央地方联动机制。

4   结语

本文在总结各地农业用水精准补贴经验的基础上，对如何建立健全农业用水精准补贴机制进行了分析和思考，从补贴资金来源、补贴对象、补贴方式等方面进行了分析和设计，提出了农业用水精准补贴机制建设的一般性框架及相关配套措施。我国各地经济社会发展状况、自然地理条件、农业经营方式等方面均有显著差异，仍需在一般框架下结合各地特点积极探索、完善农业用水精准补贴机制，推动农业精准补贴机制建设的本地化。

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收稿日期：2021-11-02

作者简介：王健宇，男，博士，高级工程师，主要從事水利经济、水价改革等相关研究。E-mail：625191965@qq.com

Research on the Precision Subsidy Mechanism of

Agricultural Water Use within the Quota

Wang Jianyu

（Ministry of Water Resources Budget Execution Center，Beijing 100038，China）

Abstract：Establishing and improving the precise subsidy mechanism for agricultural water use is of great significance to promoting the sustainable utilization of water resources and sustainable agricultural development in my country. On the basis of summarizing the experience of precision subsidies for agricultural water use in various places，this paper analyzes and considers how to establish and improve the precision subsidy mechanism for agricultural water use. This paper argues that the precision subsidy funds for agricultural water use can be raised by increasing government investment，accruing a certain proportion of funds from non-agricultural water supply，progressive price increases for over-quota water use，and water rights transactions. The main subsidy object. On the one hand，it plays the role of the government to directly subsidize the operation and maintenance fees for agricultural water supply of water management units;on the other hand，through the market mechanism，it adopts preferential water prices through the market mechanism. Realize direct subsidies to end water users.

Keywords：agricultural water use;precise subsidies;two-handed efforts;agricultural water price;water-saving subsidies