扩大内需 强化科技

本刊综合

2020年12月18日，一年一度的中央经济工作会议闭幕。在疫情大考的特殊之年，在全面建成小康社会和“十三五”规划收官之年，于危机中育新机，于变局中开新局，中国经济经受住了严峻考验，走出一条先抑后扬的“微笑曲线”，展现出强大韧性和巨大潜能。与一周前中央政治局会议的内容相比，中央经济工作会议对2021年的国内外形势预判更谨慎，政策的指向更加积极明朗，任务部署更加全面和细致。进一步明确了扩大内需和强化科技这两大战略作为稳增长的支撑点，扩大高水平对外开放，以确保“十四五”开好局、起好步。

看点一：政策不会急转弯 2021年稳增长有保障

会议指出，“我国成为全球唯一实现经济正增长的主要经济体，三大攻坚战取得决定性成就”，这是对我国2020年防疫和经济工作的肯定。我国最早受到新冠疫情冲击，由于疫情防控封锁，经济活动趋于停滞，一季度GDP增速仅为-6.8%，在主要经济体中最低。但也得益于有效的防控隔离措施，疫情快速得到控制，复产复工得以迅速推进，我国经济也随之持续恢复，三季度增速已经达到4.9%，在主要经济体中唯一实现正增长。

会议同时强调，“疫情变化和外部环境存在诸多不确定性，我国经济恢复基础尚不牢固”。虽然经济在持续恢复，但驱动经济恢复的主要动力在投资。前三季度最终消费支出对GDP同比的拉动为-2.4%，处于历史低位，资本形成总额对GDP同比的拉动则达到3%。而固定资产投资中又属地产投资最为强劲，前11个月固定资产投资累计增速为2.6%，房地产投资增速达到了6.8%。从对经济增长的贡献角度来看，如果把地产对其他产业的拉动考虑在内，二季度房地产对GDP增长的贡献超过60%，三季度仍然接近50%。

消费对经济支持作用有限，经济持续上行的动能不足。前三季度居民可支配收入增速同比仅为2.4%，而疫情发生前增速均值在8%左右，这意味着疫情对居民收入的影响并未完全消除。从融资结构来看，居民贷款增速也处在相对低位。居民收入下降，加杠杆动力不足，经济恢复的持续性可能并不强。

政策缓退，坚持底线思维。在国内复苏动能放缓，同时“世界经济形势仍然复杂严峻，复苏不稳定不平衡”的情况下，会议强调要“坚持底线思维”“坚持系统观念，巩固拓展疫情防控和经济社会发展成果，更好统筹发展和安全，扎实做好‘六稳工作、全面落实‘六保任务”。因此，政策不会“急转弯”，而是会保持一定的延续性，同时也会确保不出现风险集中爆发的情况。

看点二：显性财政适度扩张 隐性负债监管仍严格

2019年在介绍财政政策时，未有关于总体支出强度、力度的相关表述，今年提到要“保持适度支出强度”。反映财政支出大概率仍会保持一定程度的扩张，不过随着财政收入端的逐渐恢复，2021年支出的扩张大概率也是顺其自然的，并不一定意味着债务会继续大幅增加。

2020年的财政投放大幅增加是兼顾了疫情的冲击，随着经济逐渐恢复，预计2021年这种“显性”的财政刺激会比2020年有所收敛。不过考虑到地产政策环境偏紧、需求端恢复缓慢，预计经济“填坑”结束后，下行压力仍会较大，而且会议对于宏观政策相关表述上也提及，“保持对经济恢复的必要支持力度”“不急转弯”，因此2021年整体的政策支持力度估计也不会低于疫情前的水平，预计一般公共预算赤字率可能仍然会高于3%，新增专项债规模或在3万亿元以上。

2019年和2020年两次会议都强调了“提质增效”，不过在财政支出结构上，2020年会议做了进一步的细化，比如“增强国家重大战略任务财力保障”“在促进科技创新、加快经济结构调整、调节收入分配上主动作为”。反映未来财政资金在科技、新经济领域的支持力度继续增大，新基建仍会保持一定的高增长，不过考虑到新基建目前规模仍远小于传统基建，对经济的支撑力度是有限的。另一方面，会议提及在收入分配上主动作为，后续可能会推出一些税制上的改革，在社会保障领域的支出力度也可能会有所增加。2020年重提“抓实化解地方政府隐性负债风险工作”（2018年提及，2019年未提及），2021年地方隐性负债的监管仍然会较为严格。2020年因为疫情冲击，上半年货币信用双宽松，地方融资平台的负债也是明显增加的。据2000多家城投平台的债务规模统计显示，2020年上半年城投公司有息负债余额已经扩张至47万亿元，相比2019年年末增加了3萬多亿元。如果用平衡面板来测算的话，2020年上半年城投公司的债务增速也上升到了14.8%。在债务风险有所上升、地方债终身问责制度下，2021年地方隐性负债的监管政策可能会较严格。

显性刺激力度减弱+隐性负债严监管下，2021年广义财政支出或会面临一定的压力，基建很难有高增长。积极财政的发力空间在哪儿？中央加杠杆仍有空间。其实和全球比较来看，我国政府的显性债务风险仍是相对可控的，BIS（国际清算银行）统计的我国政府部门杠杆率其实处在全球中低水平，中央政府的杠杆率也相对偏低。截至今年三季度，我国中央政府杠杆率只有19.1%，而地方有25.6%（考虑隐性负债则有70%）。往前看，未来可能会继续提高中央政府杠杆率;用显性债务继续置换地方政府的隐性债务，降低地方融资成本;继续调动国有企业资源，弥补财政缺口。

看点三：货币政策重在结构 平衡稳增长防风险

会议提及货币政策时，从2019年的“灵活适度”调整为2020年的“灵活精准、基本适度”。“精准”一词意味着未来的货币政策仍然会更多地注重结构，总量层面更多是基于基本面进行微调。结构方面，2020年的会议中提及了要“加大对科技创新、小微企业、绿色发展的金融支持”;另外“多渠道补充银行资本金”，也会更多集中在中小银行层面，以进一步加大对中小微企业的支持力度。

2020年会议增加了对“保持宏观杠杆率基本稳定”“处理好恢复经济和防范风险”的相关描述，预计2021年的信用政策会更加克制，一方面是经济逐渐恢复，刺激的必要性在减弱;另一方面是出于防风险的需求，上半年信用大幅宽松后，部分资金流向房地产、股市等资产领域，在企业信用扩张的过程中资质下沉的现象也明显增多，增加了经济运行的风险，杠杆率也大幅攀升。不过随着经济逐渐恢复，宏观杠杆率趋稳也是可以预见的，未来的关注点更多在于风险的防范。2020年下半年来信用的投放其实也已经在收敛了。比如6月份以来银行信贷已经回归到正常增长通道，社会融资的短期高增长主要来自政府债券的大量发行，剔除政府债券后的社融增速也已经放缓了。短期来看，货币收紧的概率不大，更多是信用投放节奏的调整。进一步的货币宽松，需要等待经济基本面的再度回落。从近期央行的表述来看，目前央行非常珍惜正常货币政策调控的空间，所以后续的降息降准将是有所节制的。不过2021年信用没那么宽松、基本面可能又面临下行压力的情况下，仍需要警惕信用风险的冲击。

看点四：更加重视地产调控 租赁市场或成重点

会议将地产单列为重点工作，并在地产段落开篇指出“住房问题关系民生福祉”。而2019年会议则是在关于民生的段落结尾提到地产调控政策。足见本次会议对于房地产市场的重视，2021年地产调控或将成为重点工作之一。回顾2020年房地产市场，更多是核心城市销售火爆、房价上涨，和货币放水有较大的关系，中小城市上涨幅度相对较小。2020年3月份以来，各地二手房价格走势出现持续分化，一线城市持续走强，二三线城市缓慢走弱。销售端也是类似，截至12月中旬，一线城市商品房成交面积累计同比增速达到11%，而三线城市仅为-3.2%。

租赁市场或是2021年调控的重点。对于调控方式，会议大篇幅对房屋租赁市场进行部署，方向上要“高度重视保障性租赁住房建设，加快完善长租房政策”。首先要推进租售同权，“逐步使租购住房在享受公共服务上具有同等权利”;其次要加大土地供应支持，“土地供应要向租赁住房建设倾斜，单列租赁住房用地计划，探索利用集体建设用地和企事业单位自有闲置土地建设租赁住房”;最后要“整顿租赁市场秩序”“对租金水平进行合理调控”。而租赁市场的完善，可能也会对部分城市的房价上涨有一定的平抑作用。

看点五：强化科技力量 缓解“卡脖子”问题

在科技发展方面，与2019年“深化科技体制改革”“加快科技成果转化”不同的是，本次会议提出“坚持战略性需求导向”“发挥新型举国体制优势”，说明更加强调从需求角度加大力量，解决“卡脖子”难题。例如，在科研人员方面，中国与发达国家存在较大差距，2018年我国每百万人中科研人员仅有1307人，不及美日欧上世纪90年代水平。

此外，更加强调产业链供应链自主可控能力。本次会议提出，“在产业优势领域精耕细作”。2020年以来，全球出口受疫情冲击较大，而我国出口一直超预期，很大程度上与海外供给受损，而我国具有完整的工业体系、完备的基础设施有关。

会议同时也强调，“针对产业薄弱环节，实施好关键核心技术攻关工程”。这是因为我国处于产业链上游的行业多为初级商品，而多数科技行业处于国际分工的中下游，仍受制于发达国家，未来需要加大这方面发展的力量。

看点六：加强金融创新监管 强化反垄断

本次会议再度强调“强化反垄断和防止资本无序扩张”，这一表述在2020年12月11日的中央政治局会议中首提。一方面，国家积极支持平台企业创新，增加国际竞争力;另一方面，强调对金融创新的监管，尤其是对互联网科技等相关企业具有较大针对性。

其实这也是与国际接轨，据路透社报道，2020年10月20日，美国司法部对谷歌发起最大规模反垄断诉讼，为2000年微软案以来全球最大的反垄断案件;2020年11月10日，据欧盟委员会报道，历经一年多的反垄断调查，认定亚马逊违反了反垄断法，滥用“大数据”为自营产品牟利。

会议提出，金融创新必须在审慎监管的前提下进行，意味着继大量不合规的P2P被叫停之后，其他的借金融科技之名搞的各类“创新”也都要报批和纳入监管。

看点七：防范系统性信用风险 打击各种逃废债行为

会议提出，“要健全金融机构治理，促进资本市场健康发展，提高上市公司质量，打击各种逃废债行为”。尽管对资本市场的表述不多，但不等于不重视，因为结合前几次会议的表述，仍是要做大做强资本市场。但这次会议非常有针对性地提出了对信用债市场的风险防范举措，这对于消除投资者的疑虑有积极作用。

当前，某些地方政府的债务压力较大、杠杆率较高，而且当地的部分传统国企在经济转型过程中面临较大的现金流周转压力。因此，投资者对于2021年的信用債市场心存疑虑。会议的此次表述，说明中央已经十分重视对已有信用风险的处置和新增信用风险的防范了。

看点八：需求侧管理与需求侧改革

本次会议再度提出“注重需求侧管理”，与2020年12月11号中央政治局会议首提“注重需求侧改革”相呼应，本质均在于扩大内需。

从短期来看，扩大消费最根本的是促进就业、完善社保、优化收入分配结构、扩大中等收入群体，扎实推进共同富裕。要完善职业技术教育体系，实现更加充分更高质量就业。国家统计局数据显示，1-11月份，全国城镇新增就业1099万人，完成全年目标任务的122.1%。11月份全国城镇调查失业率为5.2%，比10月份下降0.1个百分点，连续4个月下降。其中，25-59岁就业主体人群的调查失业率为4.7%，比上月回落0.1个百分点。

2021年的就业形势能否持续改善？中国人民大学财政金融学院副院长赵锡军表示，2021年的就业形势会得到很大的改观。总体而言，是因为2020年疫情的防控和各行业的复工复产都取得了一定的进展。按照一些专业机构的预测，2021年经济增长可能将达到8.5%到10%左右的一个增长速度。所以2021年经济增长较快，而经济增长会带动对就业的需求。“其次，国家对于促进就业政策的落实和外需的好转也会带动国内的就业。从中央经济工作会议的精神来看，政策层面会对继续促进就业有更大的支持力度。另外，随着目前疫苗研发取得的成绩，预计2021年疫苗的应用会带来疫情的好转，那么全球经济在2021年有望更好地恢复，经济恢复对于我国出口市场来讲，会有一定的拉动作用。”

会议提出：扩大消费最根本的是促进就业，完善社保，优化收入分配结构，扩大中等收入群体，扎实推进共同富裕。这些举措属于需求侧改革型的;此外，在扩内需方面，有一个新的提法是“有序取消一些行政性限制消费购买的规定”，估计主要指某些供需基本平衡地区（如二、三线城市）的房地产。扩大消费的另一个举措则靠投资拉动，会议中提到了中央预算内投资、社会投资和数字化时代的新基建投资等，同时还告诫“避免新兴产业重复建设”。