新型农业经营主体的治理结构与监管原则研究

项贤国，宋 颖，李 晨

（唐山师范学院 历史文化与法学系，河北 唐山 063000）

英国著名法律思想家哈耶克曾说过，“秩序总是与无序相对的，秩序的建构依赖一定的规范进行维系，秩序不是生成的就是建构的”[1]。新型农业经营主体是在我国农村市场经济长期发展过程中产生的一种经济组织，包括专业大户、家庭农场、农民专业合作社和农业产业化龙头企业等法律形态，应规范、引导并保护其健康发展，这就需要对其进行立法，进一步从法律视野规范其治理结构，并探索其有效监管原则，进而建构新型农业经营主体有序运行的新发展格局。

1 思量：新型农业经营主体之法理基石

1.1 新型农业经营主体的理论基础

股份合作制是我国新型农业经营主体得以快速发展的理论基础，它是我国特定时期农村经济发展的产物，具有独特的个性和切合我国农村经济发展的特质。股份合作制糅合了股份与合作两种理论，它既不是单纯的股份也不是单纯的合作，其本质是将劳动联合和资本联合有机的统一起来，劳动联合反映了合作的理论，资本联合则体现了股份的理论。

一般认为，股份合作制的理论基础是美国学者路易斯·凯尔索主张的“二元经济学”。该理论主张，每一个人在经济活动中可以通过劳动和资本两种方式来获得收益，劳动报酬与资本收益是每个人获得收益的不同途径。据此，路易斯·凯尔索认为劳动者同时能够获得劳动收入和资本收入的制度才是一个理性的制度。股份合作制中既包含股份制的特征又囊括了合作制的本质，股东与职工身份出现了重叠，二者密不可分，股东既是投资者又是劳动者，企业经营的好坏直接关涉股东的根本利益，因此，股东的主人翁地位将更加显性。

从二十世纪八十年代农村地区开始的股份合作制实践，到二十世纪九十年代的股份合作制企业，股份合作制在短时间内，在传统农业经营主体中得到了迅速发展，凸显了股份合作的优势。但到了二十一世纪，随着新型农业经营主体的发展，股份合作企业纷纷转型为股份制企业，股份合作制的弊端逐渐显现，其治理结构和运行机制存在突出问题。

1.2 新型农业经营主体的立法基础

1.2.1 现实基础

改革开放三十多年来，在全国农村产生了一些具有典型特征的农村合作股份组织。以天津推行的土地股份合作社为例阐释新型农业经营主体的现实基础。天津市从2013年开始探索建立土地股份合作社，率先在静海县、宝坻区开展试点工作。所谓土地股份合作社，是把农村居民的土地承包经营权转化为股权，委托合作社统一经营，让农村居民当起了股东，造就了一批享有各项惠农补贴金、薪金、底金、股金的“新四金”农村居民。它实际上利用了现代企业制度理论，在农村地区建立一个“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的企业组织形式，以改革农村集体经济组织，从而建立一种新型的农业生产经营模式。实践表明，天津推行的土地股份合作社制度对推进土地规模经营、提高土地生产率、增加农村居民收入产生很大的推进作用。

1.2.2 历史渊源

从历史的角度考察，新型农业经营主体的产生有其历史渊源。20世纪50年代，农村初级社是股份合作制的制度渊源，当时我国农村兴起了农业合作化运动，其中的初级社含有某些股份合作的因素。20世纪70年代末，家庭联产承包责任制成为改革开放后我国农村地区普遍采取的集体经济经营方式，也是农村经济和社会所有变革的重要基础。家庭联产承包中土地所有权和使用权的分离为农村生产力要素的流动提供了可能，并成为农村生产力进一步组合的必要因素。而传统的农村集体经济要求分离，分离又需要重组，这促成了新型农业经营主体的产生。

1.2.3 制度基础

发展新型农业经营主体是新时代下改革传统农村集体经济组织的内在需求。传统农村集体经济组织曾经在农村经济的发展中发挥了重要作用，然而，由于产权模糊、机制僵化，导致集体企业缺乏生产和经营的自主权，传统集体经济的弊端暴露无遗。为了改革集体企业，曾尝试运用承包经营方式，但这并未能从根本上解决产权关系不清问题。而通过新型农业经营主体清产核资、折股到人、按股分红，较好地解决了集体企业的种种弊端，成为集体企业改革的应然选择。同时，发展新型农业经营主体拥有国家政策和法律文件的支撑。自1985年中央1号文件首次在正式文件中提出了“股份式合作”后，1994年原劳动部出台了 《劳动就业服务企业实行股份合作制规定》，1997年原国家体改委作出了 《关于发展城市股份合作制企业的指导意见》。党的十九大、十九届三中、四中全会均提出推动农村集体经济形态改革，促进农村集体经济多元化发展的要求。

2 管窥：新型农业经营主体之治理结构

新型农业经营主体是在我国农村市场经济快速发展中诞生的一种新型经营组织，它既发挥了合作经济的长处,又吸收了股份制的优点。然而在农村，新型农业经营主体在运行过程中出现的诸多不规范问题严重阻碍了其健康发展。规范股份合作制最重要、最有效的途径就是把新型农业经营主体的运行纳入法治轨道，明确其治理结构，对其组织和活动中的各种关系进行相应的法律调整。[2]

2.1 专业大户和家庭农场的治理结构

专业大户是以家庭为单位，通过转让方式承包村内其他农户承包经营的土地，从事农业生产的农业经营主体。而家庭农场是在农村承包经营户和专业大户的基础上，扩大规模，从事农业生产经营活动的一种新型农业经营主体。专业大户和家庭农场一般都是以家庭为单元开展生产经营活动，主要由家庭成员参与劳动，特定时期雇佣其他劳动者提供劳务、参与农业生产经营活动的民事主体，它们大多数是农村承包经营户、个体工商户、个人独资企业或合伙企业等非法人组织。它们的治理结构一般比较简单，由所有者本人决定具体经营事务，不设定专门的权力机构、决策机构和监督机构。

2.2 农民专业合作社的治理结构

根据 《中华人民共和国农民专业合作社法》第2条的规定，“农民专业合作社，是指在农村家庭承包经营基础上，农产品的生产经营者或者农业生产经营服务的提供者、利用者，自愿联合、民主管理的互助性经济组织”[3]。成员大会、理事会和监事会一起构成了农民专业合作社的现代治理结构。

成员大会作为农民专业合作社的权力机构，决定农民专业合作社经营发展的重大事项。农民专业合作社实行按人头投票为原则，每个成员各享有一票基本表决权，以体现农民专业合作社的成员性，但对于符合特定条件的成员赋予其附加表决权，以激励其参与农民专业合作社的经营管理活动，更加体现公平性。

设理事长一人，对外代表农民专业合作社，成员人数较多时也可以设立理事会。可以设执行监事或者监事会。监事的人选不能与理事、经理和财务会计人员相同。同时，依据农民专业合作社成员大会的表决，经理、财务会计人员和其他工作人员实行聘任制，经理由理事会或理事长依职权聘任，其他工作人员由经理根据职权聘任。

虽现行立法关于农民专业合作社治理结构的规定较为完善，但在实践中存在执行不到位的问题，即实践中按照农民专业合作社法的规定建立健全治理结构的情形较少。很多农民专业合作社即使在设立时建立了现代治理结构，但这种治理结构形同虚设，没有按照法律赋予的职责运行，导致农民专业合作社由少数人控制，治理结构失灵，这并不利于农民专业合作社的长期、持续和健康发展。

2.3 农业产业化龙头企业的治理结构

农业产业化龙头企业是根据企业法规定成立的以从事农业规模化经营为主要范围的一种法人企业组织，它的治理结构包括股东大会、理事会和监事会。应根据农业产业化龙头企业的经营特点以立法的形式明确规定其治理结构，并在实践中贯彻实施。

股东大会是农业产业化龙头企业经营事项的权力机构，有权决定其经营发展中的重要事项[4]，不对外代表其从事某些事务，它只负责做出决议，由理事会执行股东大会通过的决议，并由监事会对理事会的执行行为进行监督。同时，对于股东人数较多的农业产业化龙头企业，可以设立股东代表大会，由全体股东选举的代表组成，它根据股东大会授权来行使企业经营事务的表决权。

理事会负责执行农业产业化龙头企业股东大会或股东代表大会表决通过后的具体决策，与《公司法》中规定的董事会相近，属于决策执行机构，负责农业产业化企业经营重要事务的决策。理事会候选人应由全体股东通过召开股东会或股东代表大会的形式选举产生。同时，可以适用公司法有关规定，赋予理事会聘请经理的职权，由经理执行农业产业化龙头企业的日常经营事务。

监事会是农业产业化龙头企业日常运行的监督机构，根据企业经营规模不同，可以选择设1名执行监事或设立监事会。为维护农业产业化龙头企业成员的利益，监事会的成员由该企业成员或职工担任。监事会由全体股东通过召开股东大会或股东代表大会的形式选举产生。监事实行任期制，任期一般为3至5年，具体期限由股东大会或股东代表大会决议决定。借鉴我国公司法的有关规定，为保证执行监事或监事会独立行使监督权，监事不得由理事、经理或财务会计人员兼任。

3 笃定：新型农业经营主体之有效监管原则

3.1 经营权和所有权分离原则

该原则要求经营权与所有权分开，新型农业经营主体拥有特定的经营权，土地等集体资产归属集体所有。坚持该原则，要求新型农业经营主体成员只是以出资人的身份履行职责，监督新型农业经营主体的经营，行使新型农业经营主体赋予的相关股东权利，不得任意干预新型农业经营主体的日常经营活动。也就是说，坚持该原则，必须要最大程度上保障新型农业经营主体的经营自主权，较少地限制新型农业经营主体的经营权，在这个前提下，成员独立履行职责，行使其股东权利[5]。

坚持这一原则，应做到以下两方面：一方面要政企分离，突出新型农业经营主体的企业职能，不赋予其任何行政职能；另一方面要管理科学高效，更多地运用资本手段调控新型农业经营主体。也就是说，对新型农业经营主体要去行政化，不能过多地运用行政手段干涉新型农业经营主体的正常经营，应根据企业组织的基本原理，依据企业法律规范建立新型农业经营主体的治理结构，按照资本与资产、股权与股份之间的关系科学管理新型农业经营主体的经营活动。

3.2 权责统一原则

该原则要求权利和责任的统一。由于新型农业经营主体不同于一般的股份企业或合作企业，它利用农村集体经济组织成员的土地从事生产经营活动,并将原土地使用权人吸纳为股东，而土地所有权不变，仍归属于农村集体经济组织，因此实际上形成三方关系，在三方之间形成多重代理法律关系。在这个多链条委托代理关系中,应保证三方的权利和义务对等，防止任何一方出现权利过多或义务过重的现象，从而避免产生权利义务失衡的结果。

在坚持权责统一原则的同时还要遵循产权清晰、责任独立原则。根据现代企业产权理论，一个科学高效的企业的产权归属必须要清晰，企业财产的归属与股东的财产之间必须要完全分离，企业具有自己独立的财产，只有这样企业才能对外独立承担责任，具有独立承担责任的能力，这样的企业才能高效运转[6]。目前我国农村集体经济组织虚化的情况下,农村集体资产的产权归谁尚不清晰，缺乏独立的责任能力，市场主体地位不独立，新型农业经营主体财产与集体财产往往混合在一起，这种局面使得新型农业经营主体的经营效率很低，大多数新型农业经营主体营少亏多，因此必须要对其进行改制，以使其适应市场经济发展的节奏，从而构建一个权责统一、权责清晰、责任独立的企业监督机制。

3.3 多要素同时监管原则

该原则是指对新型农业经营主体的资产、人、事同时监管，形成监管链条。对资产的监管主要体现在企业资产归属、利润分配、资产的处分、企业财务会计报表等方面的监督管理；对“人”的监管主要体现在对新型农业经营主体高管的监管，具体而言包括新型农业经营主体高管的选聘、考核、奖惩和高管的持续培训学习等方面；对“事”的监管体现在对新型农业经营主体重大事项的监督与管理。资产、人和事三要素同时监管，既相互区别又紧密联系，坚持三要素同时监管原则，有利于保证新型农业经营主体资产价值的长期稳定性，进而维护农村社会的和谐稳定，促进农村经济持续快速健康发展。

综上，在习近平中国特色社会主义依法治国和新发展思想指引下，新型农业经营主体应遵循立法先行，在法治轨道上健康持续发展，在全面提升乡村治理能力和实现乡村治理现代化上砥砺前行，终将迎来新发展的美好格局，进而成为推动三农经济发展的中流砥柱。