水源地生态补偿基金法律保障机制探究——以汉江水源地生态补偿为例

马小花， 何宇航， 张 婵

(陕西理工大学 经济管理与法学学院，陕西 汉中 723000)

“南水北调”是我国一项具有重大意义的战略性基础设施工程，对有效缓解京津冀等北方地区水资源短缺的严峻形势，促进该地区经济社会发展至关重要。但是调水工程的开展也带来了一系列生态保护和经济发展的重大挑战，前者指调水工程使得汉江水源保护区原有的时空配置格局被打破，造成丹江口水库出库水量逐年下降、汉江中游航运能力严重衰退等问题，后者是指由于调水工程对水源区水资源和水质要求大幅提升，水源区出于保护水质要求，要求减少化肥农药等使用率，农产品产量下降，极大地限制了水源区的农业生产发展；为了切实保护涵养水源，不得不关停高耗能企业，从而极大地限制了水源区工业生产、城市发展进程。汉江流域作为南水北调中线水源区，其生态环境和水质安全是南水北调工程成败的关键，基于此，为确保“一江清水供京津”，为了实现流域水资源利用和保护的协同发展，建立全面长效的生态补偿基金机制便显得尤为重要。近年来，对如何制定水源地保护的生态补偿标准、如何加大对水源地生态保护等问题的研究日益增多，提出了采用以综合性法规为主，以针对具体问题的单行法规、规章为辅的新型立法模式[1]，构建科学合理的生态补偿标准评估体系[2]等对策和建议。本文主要以汉江水源地生态补偿为例，结合汉江水源地生态补偿中存在的问题，对水源地生态补偿基金的法律保障机制提出相关的完善对策和建议。

一、汉江水源地生态补偿概况

汉江流域水源保护区范围涉及陕、甘、宁、豫等6省，随着调水工程的实施，受水区沿线约18座大、中城市的供水能力明显改善，受水区的经济、社会和生态效益亦明显上升。但也正是由于调水工程的开展，使得汉江流域生态环境的平衡被打破，导致生态环境保护和社会经济发展受到严峻挑战。因而如何在现有流域保护机制的基础上协调调水区和受水区基于生态保护与经济发展之间的矛盾, 构建起科学合理的南水北调生态利益补偿机制便具重要的现实性和紧迫性。

1.汉江水源地生态补偿机制概况

水源地生态补偿机制的关键性环节包括补偿主客体、补偿模式、支付方式和补偿标准等方面。关于水源地补偿主客体的问题，当前理论界和实务界较为一致认为，流域内水资源生态补偿的主体为流域下游，客体为流域上游，跨流域调水工程的主客体分别是受水区和调水区。

关于水源地补偿模式的问题，目前，我国水源地生态补偿模式主要以政府出资的纵向转移支付为主，以横向补偿为辅。主要补偿模式包括“政府+第三方机构+社会公众”的补偿实施主体模式、在“横向加纵向”模式的基础上，搭建“地方为主、中央监管”的平台、水源区和受水区承担20%和80%的补偿负担模式等。在水源地生态补偿的支付方式上，包括基于货币补偿的“输血式”补偿和基于项目补助的“造血式”补偿[3]。

关于水源地生态补偿标准的问题，其确立过程实质上是将水资源调度和调控前后的生态系统服务功能“货币化”的过程。该“货币化”的过程有两种方式: 根据利益相关者的主观意愿对生态系统服务价值进行量化，如根据受益者支付意愿评估生态环境服务的投入成本和机会成本等; 通过经济价值化方法将生态服务系统的物质量货币化，如按照投入成本、水生态环境效益进行计算等，而投入成本分为直接成本和间接成本，直接成本包括环境治理修复费用、环境生态维持费用等，间接成本则是上游或水源地为保护生态环境而放弃的经济收入。投入成本构成水源地生态补偿标准的下限，若低于下限，生态补偿理论将丧失其目的性功能和应有的意义[4]。

2.汉江水源地生态补偿基金保障概况

关于基金使用问题，通过对汉江水源地生态补偿基金使用情况的调研分析可知，补偿基金的支出部分主要包括项目建设费用，例如基础设施购买与维护、水源地生态修复和维持、关联产业建设等费用；项目运营费用，例如垃圾处理、污水处理、污泥处理、水源地水土保持项目等费用；农村综合治理费用，例如农村污染整治、养殖污染防治、垃圾清扫费用等。由于基金使用范围较广，其所耗费的资金数目与来源较为单一和匮乏的基金收入形成了鲜明对比，与此同时，基金在具体使用过程中的收支明细、监督问题亦缺少相关规制[5]。

关于基金的运行和管理问题，虽然国家颁布实施了一系列的生态保护法律制度，但相关法律制度都分散在诸如森林、矿产、流域等单行法之中，内容不全面也不够细化。京津冀地区作为南水北调中线调水工程的受水区，以政府决策为主导，出台了一系列与横向生态补偿有关的规定，但是由于没有颁布涉及横向生态补偿统一的法律法规，政府制定的相关政策强制性不够，京津冀地区横向生态补偿机制产权模糊、权责不明，利益相关者博弈不断。具体到汉江流域，目前陕西省制定的与水源地生态补偿相关的法律及政策文件，也存在分散性和不完整性的特点，对生态补偿金运行和管理的规定较为模糊，如资金的来源、适用范围、适用对象、监管等方面。也正是由于缺乏相关基金运行与监管的规章制度，导致实践中个别滥用基金、责任主体不明、部分行政人员侵占基金等现象的存在。

综上，根据流域生态现状、治理成本投入、水质改善收益、下游支付能力、支付者意愿、生态补偿服务效益等因素建立综合长效的生态补偿基金机制势在必行[6]。

二、汉江水源地生态补偿基金保障机制中存在的问题

1.生态补偿基金法律性质和适用范围界定不明

关于生态补偿基金的法律性质问题，广义的生态补偿是指对损害环境的行为进行收费和对保护环境的行为进行补偿，将损害或者保护环境行为的外部性予以内部化，从而保护生态资源环境的经济政策；狭义上的生态补偿仅指生态保护补偿，即对生态环境保护的成本或损失进行补偿[7]。结合我国《生态保护补偿条例(公开征求意见稿)》第二条的规定，本条例所指生态保护补偿是指采取财政转移支付或市场交易等方式，对生态保护者因履行生态保护责任所增加的支出和付出的成本，予以适当补偿的激励性制度安排。由此可以看出其将生态环境损害者负担生态补偿费排除在生态补偿基金范围之外，但是在具体的实践操作中，又存在对损害环境的行为征收赔偿费用、修复费用等现象，所以当前在规范层面与实践操作中对生态补偿基金法律性质的界定有一定的差异。

中国自改革开放后取得的一切发展成果，归结起来就是中国特色社会主义的成功。〔9〕第一，邹慧认为习近平文化思维表达出对文化发展历史、道路和前景的自信。〔10〕第二，郭凤志、冯诗琪认为中国共产党领导中国人民取得了伟大胜利，中国道路、中国经验的成功是文化自信思想提出的基础。〔11〕从现有的研究来看，中国特色社会主义道路、中国特色社会主义理论体系、中国特色社会主义制度的成功是习近平文化自信思想形成的重要实践基础。中国共产党带领中国人民取得的伟大胜利，中华民族实现了从站起来到富起来，从富起来到强起来的伟大飞跃，这一切成就的取得，离不开坚定的文化自信。

关于生态补偿基金的适用范围，当前生态补偿金的适用范围主要包括：第一，环境修复费用，例如污染治理和生态修复费用，但是对环境修复的外延未进行明确界定，即是否包括前期评估环境损害的费用、后期建立预防和保护机制所需的费用以及支持生态环境保护项目的一些具体实践所需要的费用等，现行立法并不明晰;第二，环境损害赔偿，包括服务功能丧失所造成的损失补偿、生态环境功能永久性损害的损失赔偿[8];第三，提起环境公益诉讼可能产生的相关合理费用，但是对何为合理费用并未规定明确的评判标准，从而导致在实践操作中对某一项费用难以界定其性质归属。

2.水资源生态补偿方式单一

我国目前是以“纵向+横向”纵横结合的生态补偿体系为主，政府在生态补偿体系中发挥着重要作用，主要通过对影响全局的水源区给予财政转移支付和补贴，打破行政区域，统一指导进行管理、协调、分配保护专项资金等方式进行生态补偿，但是与纵向转移支付相比，横向财政转移支付力度明显不足。

根据调查发现，汉中水源地生态补偿主要依靠的仍旧是重点生态功能区财政转移支付，补偿方式单一。依据陕西理工大学胡仪元教授团队研究的流域生态补偿模型计算，以汉中市为例，中线调水造成的影响使得当地每年的机会成本损失约280亿元，加上投入成本损失和水污染治理费用的增加，水源区效益外溢性过高，受益地区因水量增加和生态改善应支付给汉中地区约187亿元生态补偿费，而实际上补偿的金额连这一数据的个位都达不到。(1)数据和结论来自西北政法大学李永宁教授主持完成的陕西省法学会《南水北调水源区生态补偿政策与立法研究》调研资料。与此同时，根据国家南水北调对口协作安排，从2015年起至今，天津市对汉中市投入生态补偿金累计3.47亿元专项用于丹江口水库及上游水污染防治，就受益区对水源区的补偿金额来看，远远不能满足水源区重点生态功能区保护环境维护生态和谐的服务需求。据统计，2018年汉中市共获得中省重点生态功能区转移支付资金8.99亿元，天津市对口支援资金0.89亿元，中央和省级人民政府财政转移支付占到了生态补偿基金的90%左右，含有横向转移支付性质的天津市对口支援仅占其中的9%，通过社会、市场、团体组织等方式获得的生态补偿基金为零。可见，汉江水源地生态补偿方式在实践中呈现出单一化倾向[9]。

3.生态补偿基金筹措渠道有限

目前，我国对汉江水源区的生态补偿主要从中央政府或上级政府的财政转移支付和项目建设中获得补偿，资金来源单一且十分有限，生态补偿方式较为单一，以市场为导向的交易、置换和多元化生态补偿机制尚未建立。中央政府从2008以来通过重点生态功能区转移支付支持陕西汉中、安康、商洛三个城市以保护生态环境和改善民生。据不完全统计，2017年至2019年，中央和省级人民政府两级财政累计转移交付资金28.95亿元，但水源地保护区地方政府均认为获得的补偿金与实际投入成本和损失差额较大[10]。在面临生态补偿基金缺口较大的情况下，地方政府虽然积极通过优化支出结构、盘活财政存量资金等方式，不断加大生态文明建设和环境保护的财政投入。但是单一的补偿主体，直接导致了补偿金筹措困难，制约了地方政府生态保护工作的开展。水源保护区、水源地无法按照预定计划完成生态环保基础设施建设和弥补生态保护者的损失，严重阻碍了流域生态补偿机制的长效运行。

4.未建立专责化生态补偿基金管理机构

目前我国在生态补偿领域采取“谁受益、谁补偿，谁损害、谁补偿”原则，将生态受益者和经济受损害者作为生态补偿法律关系的主体。中央政府作为国家主体，应该承担部分生态建设的成本及生态效益的补偿；中下游地区直接或间接受益于水源区创造的生态价值，应当对于水源区进行生态建设付出的成本给予补偿；此外造成水源区的生态功能受损或生态价值丧失的生态破坏者，也须对生态环境的损失做出经济补偿。在生态受益者、经济受损者、中央政府和生态破坏者四方主体并存的情况下，在我国现有体制下流域生态补偿涉及多个部门、多个地区，涉及到需要协调的利益关系众多的情况下，相关的生态补偿基金筹集、分配、成本计算、补偿基金发放、投入使用、基金补偿详情、基金运行管理等问题随之产生，此时就需要专责化的基金管理机构对上述问题进行详细的记录以便后续更好地寻求解决之策。但结合当前立法以及行政机关的设置情况，专责化基金管理机构的设置尚处于空白状态，这对于水资源生态补偿基金法律保障而言无疑具有很大的消极意义[11]。

5.生态补偿基金的使用缺乏相应的监管措施

在生态补偿基金的使用过程中必然要将基金的监管问题予以着重考虑，水资源生态补偿基金的使用问题与国家层面的公共财政系统、企事业单位的财务问题、合伙组织的财产问题以及个人的收支明细问题在某种意义上具有一定的相似性，因而也就具有了一定的借鉴意义。然而结合当前生态补偿基金的使用现状来看，缺乏相应的监督方式、监督机制、基金使用时的审批程序等必备规范；面对补偿基金使用人员的违规行为、违法行为也缺乏明确的追责和惩戒措施，一旦丧失规范强制力，制度和政策便极易成为一纸空文；补偿基金使用监督机制的缺失亦加大了对后续基金使用绩效考核的难度，与此同时，部分利益相关者的监督诉求也会落空，使得南水北调工程无法在更大程度上普惠民生，影响其可持续发展[12]。

三、完善水源地生态补偿基金保障机制的对策

20世纪90年代以来，我国加大了生态建设和保护的力度，先后修订和颁布了一系列法律、法规及有关政策文件，初步建立了涵盖自然保护区、重要生态功能区、矿产资源和流域的生态保护补偿制度。其中森林生态补偿是我国生态补偿理念的起点，自1988年以来，在不懈的努力和积极的探索下，我国陆续制定颁布了一系列有关森林生态效益补偿基金管理的法案(2)1998年修订的《中华人民共和国森林法》明确规定森林生态效益补偿金的补偿范围包括提供生态效益的防护林和特种用途的森林资源以及林木的营造、抚育、保护和管理，2001年出台的《森林生态效益补助资金管理办法(暂行)》，2004年出台并在2007年进行修订的《中央森林生态效益补偿基金管理办法》，2014年国家财政部、林业局联合出台的《中央财政森林生态效益补偿基金管理办法》对其有了进一步明确规定。，逐步明确了森林生态补偿金的补偿对象、补偿标准、资金管理以及检查监督等相关事项。但是在流域生态保护补偿方面的法律设计起步相对较晚，直到2008年修订的《中华人民共和国水污染防治法》才首次以法律形式提出了“水环境生态保护补偿机制”，因此构建流域生态补偿基金制度在一定程度上可以适当借鉴已出台的森林补偿基金制度和水环境生态保护补偿机制。

1.加大法律保护力度，明确界定生态补偿基金的法律性质和适用范围

关于生态补偿基金的法律性质问题，即生态补偿采用广义概念还是狭义概念，首先要考虑生态补偿基金的构成问题，理论界较为一致的认为其主要包括生态补偿税和生态补偿费。纳税人的贡献是我国生态建设和保护大量资金的主要来源，纳税人既是获益者也是贡献者[13]。现行的森林生态补偿效益金制度详细地规定了生态补偿费的征收，主要由因开发、建设等经济活动造成生态破坏者缴纳，随着森林生态补偿效益金制度的不断发展，生态环境损害者负担生态补偿费已经成为我国最主要的生态补偿途径。在此基础上，结合生态补偿的目的价值和现行立法，例如浙江省的《森林生态效益补偿基金管理办法》、山西省的《省级水污染防治专项资金管理办法》、陕西省的《陕西省渭河流域水污染补偿实施方案(试行)》等，笔者认为生态补偿应当从广义上去理解，将生态环境损害者负担生态补偿费列入范围之内，即包括生态环境受损带来的负外部性成本应当由个人或单位承担，因保护生态环境而丧失发展机会的个人或单位，应当给予奖励或者补偿两方面的内容。

关于生态补偿基金的适用范围问题，笔者认为应当合理加大生态补偿基金的适用范围，第一，环境修复费用，这里的修复成本应该从广义上解释，包括全部污染治理和生态修复的费用以及前期评估环境损害的费用和后期建立预防和保护机制所需的费用，如环境污染处理费、生态环境损害修复评估等合理费用以及支持生态环境保护项目的一些具体实践，如限制开发区及禁止开发区的生态建设等，彰显出基金的基本利用价值;第二，环境损害赔偿，应当包括服务功能丧失所造成的损失补偿、生态环境功能永久性损害的损失赔偿;[14]第三，提起环境公益诉讼可能产生的相关合理费用，例如机关和社会团体支持起诉所负担的律师费、调查取证费用、环境损害情况评估鉴定费用等[15]。

2.完善以政府为主导的生态补偿转移支付体系

国家发改委、财政部等九部委于2018年12月印发了《建立市场化、多元化生态保护补偿机制行动计划》(以下简称为《行动计划》)，(3)国家发展改革委，关于印发《建立市场化、多元化生态保护补偿机制行动计划》的通知，发改西部〔2018〕1960号，http://www.gov.cn。该《行动计划》特别强调要“建立政府主导、企业和社会参与、市场化运作、可持续的生态保护补偿机制”。我国目前以“纵向+横向”的纵横结合的生态补偿体系为主，政府在生态补偿体系中发挥着重要作用，通过对影响全局的水源区给予财政转移支付和补贴，打破行政区域，统一指导进行管理、协调、分配保护专项资金。而中央政府作为相关政策的制定者，为了让地方政府更加积极主动地落实生态补偿工作，应该对具体措施的落实进行指导和引导，切实扮演好协商仲裁者的角色，使主要利益相关地区通过政府协商平台，丰富补偿金来源，享受多种补偿机制带来的实际效益。对于汉中市而言，根据国家南水北调对口协作安排，结合《环境保护法》第31条“受益地区和生态保护地区人民政府通过协商或者按照市场规则进行生态保护补偿”的规定，在中央财政转移支付不足以保障汉江流域水资源保护的前提下，要确保“一江清水供京津”，汉中市应当积极加强与天津市的对口衔接，达成合作共建生态环保项目的共识，通过积极磋商协调，加强与输入地地方政府的合作，争取增加对口支援的数额，促进实现输入地地方政府对汉中市的横向转移支付，这也是增加水源地生态补偿的一种重要渠道。基于此，汉中市应当做好相关成本资金测算以及成本与中央纵向转移支付之间的差额，包括水源地保护性支出、关停并转企业损失、发展机会成本等，逐步加大横向财政转移支付力度，拓宽水资源生态补偿渠道，完善以政府为主导的生态补偿转移支付体系[16]。

3.采取多方举措拓宽生态补偿基金筹措渠道

资金来源的充足、稳定与否直接决定了生态补偿基金制度能否正常运行，因此应当使资金来源渠道多元化，使其来源不限于政府的补偿和专项拨款。

(1)鉴于跨流域生态保护的长期性和复杂性，可以通过引入市场交易机制，例如构建统一的自然资源资产交易平台，多方主体可以在此平台上进行交易；通过排污权交易的方式，例如企业在完成环境质量改善目标任务的基础上，通过淘汰落后产能、过剩产能、清洁生产、污染治理等方式削减污染物的排放量，其可依规在市场上进行交易；可以通过水权交易的方式，例如对用水总量大于等于区域总量指标或江河水量分配指标的地区，原则上要通过水权交易解决新增用水需求，鼓励取水权人通过节约用水有偿转让相应取水权等具体操作步骤来拓宽生态补偿基金的筹措渠道。

(2)通过向潜在的环境损害者征收生态补偿税来调节其环境保护行为，并进一步增大对各类水资源税中用于生态补偿的使用比重以达到对生态保护的目的。2018年实施的《环境保护税法》以及《实施条例》，加大了“费改税”的推广力度，逐步扩大并完善绿色税收的征收范围，发挥了环境保护税收的杠杆作用。

(3)扩大生态补偿金的征收范围，向开发和使用水资源的单位和个人按一定标准征收水资源开发使用费,并将一定比例的资金纳入生态补偿基金范围[17]；与此同时，也可以借鉴河北省的相关经验，例如对水质、排污量等规定相应的标准，超出规定量时承担相应的责任。对通过流域跨界断面水质考核，根据水质超标程度向超排城市收取生态补偿金。

(4)通过对实施环境破坏行为的主体征收罚款，对行为人进行制裁或者处罚，将生态损害补偿性质的罚款纳入环境损害补偿基金是负外部性行为内部化的重要手段，不但可以倒逼单位组织和个人提高环保意识，更能达到保护生态环境的目的。

(5)将社会的企业捐赠和个人捐赠纳入生态补偿基金，不但能够聚集社会大众的力量拓展生态补偿基金的来源，也能增强社会公众的环保意识，带动社会公众的参与，使社会公众积极地投入到环境修复工作中来，从而使公共利益能够得到有效的维护，以实现长久的生态环境保护。

4.建立专门化生态补偿基金管理机构

生态补偿以资金补偿为主要方式，通过财政部门直接或间接的补偿获得资金支持，有关地方补偿的标准则根据各地的经济社会发展状况决定[18]。汉江流域生态补偿与其他领域的生态补偿相比，基于地域、经济以及环境保护的巨大压力，结合这一区域的实际，可以采取以水资源被污染所产生的赔偿性补偿为主，以对水资源保护所产生的增益性补偿为辅,补偿主体包括中央政府和省政府以及流域内相关地方人民政府。但是，我国现有的体制下的流域生态补偿涉及到多个部门、多个地区，涉及到需要协调的利益群体众多，会出现适用标准的不一致，不利于整个流域的生态保护，因此需要成立专门化生态补偿基金管理机构，专门负责生态补偿基金的筹集、分配和管理运作, 确定资金流向分配，并监督实施全过程，同时,调节生态补偿各方之间的矛盾纠纷，并监督各方的行为,确保生态补偿活动顺利开展[12]。汉江流域生态补偿基金的建设离不开中央及鄂豫陕各省的团结协作，各省也应积极在省内建立生态补偿基金，通过财政资金的支持，吸引更多企业资金和社会资本，加强对汉江流域生态补偿支持力度。

5.强化生态补偿基金的监管

基金是独立的财务个体，采用基金制度能够更好地统筹使用政府财政，在一定程度上健全公共财政体系。为了确保公开、公正、透明地征收、管理和使用流域生态补偿基金，必须坚持公平公正的基本原则，除加强组织内部的自律和自我监督外，在监督方式或手段方面通过内部与外部监督、常设与临时监督、机构与民众监督、集中与分散监督、单向与双向监督等多种监督方式相结合，健全生态补偿基金制度的内部监督体系。关于基金的重大决策事项则要向环境保护主管部门报告，审核批准通过后才能实施，一旦发现有违反法律法规及基金管理章程的行为，环境保护主管部门为了维持其工作的公平公正性，有必要采取责令改正、赔偿损失、辞退职务等补救措施。另外，为了对资金使用项目或相关活动进行监督，有必要建立财政生态补偿资金使用绩效考核评估制度，加强对生态补偿金使用效果的监督[19]。其次，京津冀地区可以联合组建生态补偿监管机构,围绕生态补偿工作的实际情况和特定需求、不同地区生态保护现状等对各项资金的使用进行审计与公开,不断提高资金的使用效率和监管的有效性。最后，充分发挥社会公众对基金会的监督作用，建立生态补偿审计系统和信息公开系统，通过网络媒介将基金的财务状况按季度公开，也可以采取听证会、开设公众信箱等形式了解民意，公民可以通过申请查阅往来基金账目和文件，并为改善基金的使用管理提出合理的提案和建议，从而建立健全外部社会公共监督管理机制。社会公众的监督是防止基金滥用的有效措施，只有将生态补偿基金的运作放在阳光下，才能保证基金管理的公开透明，保证该制度的持续运行和长久生命力。