困境儿童学校教育精准支持的审视与现实可能

邓 旭，马一先

（沈阳师范大学 教育经济与管理研究所，辽宁 沈阳110034）

“十四五”期间，困境儿童保障重心将由困境儿童的生存保障转向困境儿童接受公平而有质量的教育权益的保障。学校教育是保障困境儿童接受教育权益的重要手段之一。随着近年来我国儿童福利制度由传统的“补缺型”向关注困境儿童发展性福利保障的“适度普惠型”儿童福利制度转型，困境儿童的概念逐渐进入研究视野并出现在纲领性的政策文件中。对困境儿童的研究和政策关注也进一步扩大了困境儿童的支持范围，增强了对困境儿童精准辨别的力度，为各种不同境遇的困境儿童提供分类施教、重心到人、精准对标的学校教育支持成为可能。通过困境儿童教育精准帮扶实现教育脱贫，打通儿童扶贫先扶智的“最后一公里”，能够实现困境儿童接受学校教育支持由“标准的小众”走向“精准的大众”。但是现实中，困境儿童学校教育精准支持却又遭遇多重困境，因此有必要在精准帮扶的学校教育工作思路下探寻更为有效的推进路径。

一、现实期待：走向精准的困境儿童学校教育支持

（一）有类可循：精准困境儿童学校教育支持的对象

困境儿童有类可循能够保障各种不同类型的每一个困境儿童都在国家政策保障的范围内，都在学校教育支持的视野里，这是实现困境儿童学校教育，也是实施困境儿童接受学校教育精准支持的逻辑起点和前提。首先，明确困境儿童类型。《国务院关于加强困境儿童保障工作的意见（2016）》从家庭和儿童自身两个方面的致困原因，将困境儿童分为因自身残疾导致康复、照料、护理和社会融入等困难的生理性困境儿童和因家庭贫困导致生活、就医、就学困难及因家庭监护缺失或监护不当遭受虐待、遗弃、意外伤害、不法侵害的社会性困境儿童，并进一步明确：“加强困境儿童分类保障”的要求。“政策文本对困境儿童类型的明确划分，呈现了一条清晰的困境儿童保障的脉络轨迹：由最初的孤残儿童走向改革开放后的弱势儿童，直到2016年以后保障范围不断被扩大的困境儿童”[1]。其次，明确困境儿童年龄界定。与国际《儿童权利公约》界定的儿童年龄“是指18岁以下的任何人”相衔接，我国将困境儿童的年龄界定应由目前的16周岁扩大至18周岁，进一步扩大了困境儿童分类保障范围。目前，山东省、河南省、江苏省、江西省、湖南省、四川省、北京市、天津市等省市已将困境儿童的年龄界定在18周岁，这既符合“适度普惠型儿童福利”政策要求，也适应与国际接轨的需要。再次，明确困境儿童保障范围。2013年，我国开始正式实施“适度普惠型儿童福利政策”，将困境儿童保障的类型进一步扩展，将诸如重病儿童、事实无人抚养儿童、农村留守儿童等困境儿童都划入国家儿童保障的范围内。随着“适度普惠型儿童福利制度”的实施，我国会进一步将18周岁以下的心理障碍儿童、学习困难儿童、人际交往困难儿童、隐私权受到侵害儿童及社会适应困难儿童等纳入困境儿童保障的范围。因此，困境儿童的“有类可循”，使得教育行政部门和学校在帮助困境儿童实现“进得来”的学校教育成为可能。

（二）重心到人：精准困境儿童学校教育支持的方法

“重心下移、精准到人”是精准困境儿童学校教育支持方法的关键与核心。教育脱贫重心由原来的县市一级到如今的“每一户”的“每一个困境儿童”，实现困境儿童教育支持靶向脱贫。纵观中华人民共和国70年的扶贫历程，“经历了单纯依靠政府的救济而形成的政府单一救济式扶贫阶段；因改革开放政策促成的以改革带动式扶贫阶段；因经济发展而注重扶贫扶规模和数量的规模开发式扶贫阶段；社会各方力量积极参与的多元参与重点攻坚式扶贫阶段以及新时代精准靶向精准扶贫旨在全面脱贫的六个阶段”[2]。在这个过程中，扶贫模式也随之发展变化，“从一元政府的救济式扶贫模式，到政府为主导的救助与宣传为主的外力推动模式，再到以县为扶贫瞄准单位的大规模开发式扶贫模式，直至将扶贫重心从贫困县下移至贫困村的社会和市场多元参与扶贫模式，最后进入新时代具有中国特色、中国气派、中国力量的精准扶贫模式”[3]。扶贫体制重心由“中央统筹、省负总责、县抓落实”下移到“逐村逐户”。教育扶贫的重心也随之进一步下移，困境儿童学校教育支持精准到“一对一”的每个人。这时我们会看到，“当那些曾经消失在我们视线里的被歧视的人、被抛弃的人、被忽略的人，重新成为公众、政策以及教育的关注点的时候，也就是我们将关注的价值取向落在了社会上处于困境的‘每一个’人和‘这一个’人的时候”[1]7。因此，困境儿童的学校教育精准支持以习近平2013年首次提出的“精准扶贫”的理念为根本宗旨，对困境儿童的学校教育支持实行“规划到户”“责任到人”的“双到”模式。“规划到户”就是通过设点立卡、建档立卡，实现困境儿童就近入学学校的定点帮扶、动态管理；“责任到人”就是明确困境儿童学校教育的具体负责任人及其职责规范，建立明确且可持续的困境儿童学校教育支持的责任人制度。困境儿童学校教育支持的“双到”保障模式，旨在精准帮助“每一个、每一类困境儿童”接受“留得住”的学校教育成为可能。

（三）对标精准：精准困境儿童学校教育支持的标准

从2013年至今，中共中央和国务院连续下发多项政策，旨在健全和完善困境儿童的分类保障，为精准困境儿童学校教育支持提供对标精准的依据。2013年，民政部下发的《关于开展适度普惠性儿童福利制度建设试点工作的通知》中提出，在建立“适度普惠型”儿童福利制度框架下，遵循“分层推进、分类立标、分地立制、分标施保”的“一普四分”的原则和要求，进行“分层次、分类型、分标准、分区域”的政策设计。特别是随着习近平“精准扶贫”思想的提出，困境儿童的受众群体由孤残儿童扩大到弱势儿童直到如今的困境儿童。从保障基本生活、保障基本医疗、强化教育保障、落实监护责任、加强残疾儿童福利服务五个方面提出对困境儿童的保障要坚持不同层次、不同类型、不同标准、不同区域的对标标准，旨在实现“分层推进、分类立标、分地立制、分标施保”困境儿童保障的目标，其“受众”标准更加精准。困境儿童的保障福利也由原来的生存救济保障扩展至包括教育支持在内的心理、文化、精神及社会参与等发展性福利保障。对困境儿童这一群体的特殊性和差异性进行精准帮扶与保障，使得向困境儿童个体提供精准识别、分类施策、重心到人的困境儿童学校教育成为现实期待。困境儿童的教育支持应在“全纳教育”的理念下，使每类困境儿童中的每一个困境儿童在国家建立的困境儿童教育安置体系的框架内，有机会接受适合的、有针对性的、个性化的学校教育，针对不同类型困境儿童实施不同的教育保障措施。如对于家庭贫困的困境儿童，给予教育资助和经济补偿；对于轻度或中度残疾的困境儿童，提供随班就读的学校教育支持体系；为不能进校就读的重度残疾的困境儿童提供送教上门服务；对流浪儿、孤儿、事实无人抚养等困境儿童建立一个都不能少的入学保障机制等。教育行政部门、学校及教师应针对不同类型的困境儿童，建立差异化、个体化教育保障措施，通过“融合教育”“随班就读”“送教上门”等教育形式，完善和细化困境儿童学校教育支持的标准，实现困境儿童“一户一建档”“一校一对标”“一生一方案”的精准的教育支持，使困境儿童完成“学得好”的学校教育成为可能。

二、各有所困：困境儿童学校教育精准支持的现实审视

（一）困境儿童学校教育支持对象有遗漏

由于对困境儿童的年龄界定不明确，对困境儿童致困原因考虑不全面，对困境儿童的分类还不十分清晰，使得适龄困境儿童接受学校教育支持有遗漏。从困境儿童的年龄界定上看，目前已有的对困境儿童年龄的界定，无论是从国家层面还是我国部分省份，或者没有明确指出困境儿童的年龄是多少，或者将困境儿童的年龄界定在14周岁。这样的困境儿童年龄界定方式都没有与国际《儿童权利公约》界定的儿童指“18岁以下的任何人”相一致，导致困境儿童的保障及学校教育支持的对象因年龄范围不明确和不够宽泛而有遗漏。从困境儿童致困原因的界定上看，我国未成年人保护法明确将未成年人的保护责任人界定在家庭、学校、社会和司法保护四个主体。但是，目前我国已有的有关困境儿童的政策规定仅将困境儿童致困原因归类为家庭和儿童两个层面造成的困境家庭儿童和困境残障儿童。这样的划分将导致困境儿童陷入困境的原因只包含了家庭和儿童两个方面，与我国未成年人保护法规定的未成年人保护的四个主体相比，缺乏从社会、司法、学校等方面综合考虑困境儿童的致困原因。因此，现实的困境儿童学校教育支持过程中，对那些在学业上、人际交往上、社会适应上存在困境的适龄儿童没有纳入义务教育阶段学校教育的范围内，使得这些类型的适龄困境儿童接受的学校教育被淹没在普通儿童的群体中，接受学校教育的需求与困难被忽视，特殊的、个性化的学校教育支持被省略，困境儿童在接受与普通儿童同质的义务教育过程中困境重重。

（二）困境儿童学校教育支持方法欠精准

困境儿童既是儿童，又是身处困境的儿童。因此，困境儿童具有“一般儿童”和“特殊儿童”的双重属性。但是，由于我国传统儿童福利政策秉持补偿性社会救助的原则，且处于没有独立地位、长期附属于成年人的社会福利体系的状态，是一种“补缺型”的儿童福利，具有儿童的“嵌入性”属性。因此，困境儿童受众的群体类型与范围有限且遵循统一的标准，并无太大的地区差异，是“标准小众”儿童福利制度。多年来，我国实行的这种依附于成年人社会福利体系的儿童福利制度，使得无论从政策导向还是理论与实践的价值取向上大多以成人视角和权利观看待困境儿童，没有建立困境儿童独立的身份体系，致使困境儿童学校教育支持的介入不够。困境儿童学校教育制度设计和政策安排还是以“户”为单位，没有精准到困境儿童“个人”，没能单独地将困境儿童作为精准帮扶的对象来识别和统计，尚未建立“一校一对标”“一户一建档”“一生一方案”的困境儿童入学识别与就学安置机制，无法实现精准到困境儿童“个人”的学校教育支持。已经就读的困境儿童随班就读的范围狭窄，只限定在视障、听障及智障的困境儿童；重度残障儿童、重疾儿童、学习困难等适龄困境儿童难以进入普通学校随班就读或进入特殊教育学校接受义务教育。面临“融合教育”难融合、“随班就读”难随班、“送教上门”难上门的尴尬境地，困境儿童难以实现接受公平而有质量的学校教育。

（三）困境儿童学校教育精准支持处于教育行政部门的盲点，也是学校工作的难点

从地方教育部门来看，困境儿童学校教育精准支持的需求处于教育行政部门工作的盲点。虽然地方教育行政部门建立了适龄困境儿童入学档案，但在制定各级各类学校接收困境儿童接受学校教育的措施上力度不强。对普通学校的评价没有包含是否接收困境儿童随班就读这一评价指标，使得普通学校接收困境儿童随班就读的态度不明朗。困境儿童随班就读只停留在文件规定上，学校常常是持消极接纳和被动回应态度，存在得过且过的心理，从而造成困境儿童，特别是重度残疾、心理障碍等困境儿童普遍存在入学难的现象，在普通学校里我们也很少看到困境儿童的身影。对于这些不正常现象的习以为常和无动于衷，进一步使困境儿童成为教育行政部门实施困境儿童教育支持的盲点。从学校来看，困境儿童学校教育精准支持的质量是学校工作的难点，面临诸多问题。如由于资金和人员所限，普通学校资源教室建设严重滞后，部分已经建成的资源教室仍是摆设，还没有开展实质性的工作；大多数普通学校主观上故意将班级里的困境儿童特别是残障儿童不纳入学校的考核评估系统；对在普通学校班级里有残障儿童的班主任教师的津贴补助也不予考虑；对需要走出校门对困境儿童进行送教上门的老师所产生的交通费用、餐食费用、外出工作补贴考虑不周，对送教上门教师的交通不便带来的安全问题保障不足及送教教师因教学任务重而无法分身等学校行政支持力度不够；对在普通学校教师的特殊教育专业技能培训重视不够等，使得已经就读的困境儿童因学校教育的方法不精准，致使其就读的学校教育质量不高。从教师来看，普通学校普遍存在教师因缺乏如语言治疗、物理治疗等特殊教育相关知识而无法充分满足特殊困境儿童接受学校教育所需要的特殊服务的现实问题；对于需要对困境儿童进行送教上门的教师，遭遇因困境儿童监护人能力欠缺而不配合送教教师辅导工作、因缺乏医教结合的技能而难以胜任对困境儿童的心理或生理的康复训练、因困境儿童进步缓慢教师难以获得成就感的尴尬境遇；部分困境儿童因普通学校老师缺乏对困境儿童“一生一方案”的跟踪教育而变得学习困难、学习能力跟不上学校要求，从而渐渐被教师和同学边缘化，变成了“旁听生”，且随着年级的升高而产生焦虑、焦躁的情绪问题。

三、精准帮扶：困境儿童学校教育精准支持的现实可能

（一）“一户一建档”：实现“进得来”的困境儿童学校教育精准支持

政府应充分利用数字资源，利用大数据系统构建“一人一档”的全覆盖、无遗漏的困境儿童信息识别系统，形成困境儿童发现机制。国家明确提出了各级民政部门协调有关部门和社会力量，在县（市、区）、乡镇（街道）、村（居）三级建立健全困境儿童的保障救助工作网络，对全国困境儿童进行摸底排查、分类立档、重心到人、建档立卡。“有利于针对不同类别的困境儿童的现实情况提供个性化、针对性的保护与救助”[4]。确保一户一个儿童家庭监测档案，使困境儿童接受“进得来”的学校教育成为可能，保障困境儿童接受义务教育“一个都不能少”。例如，中国社会福利基金会率先在广东试点村（居）建立了全覆盖儿童信息系统，基层儿童福利工作人员在信息录入和更新时，困境儿童及其家庭情况便自动筛查出来。在此基础上，区县教育行政部门会同卫生、民政、残联等部门，逐一做好适龄困境儿童“全覆盖、零拒绝”“一人一档”的调查登记、统计录入、建档造册等入学安置，确保困境儿童入学和不失学。针对不同类型困境儿童个体不同的情况和需求，提供学校教育的专业支持。通过义务教育适龄儿童的入学登记，全面掌握本县区适龄困境儿童的数量。在本县域内的教育发展规划中，优先考虑困境儿童的入学与就学问题：对于轻度残障适龄困境儿童，优先安排就近入学，进入普通学校接受融合教育；对于不能接受普通教育的中度残障适龄困境儿童，确保安排到就近的特殊教育学校入学就读；对于需专人护理、不能到校就读的重症适龄困境儿童，教育行政部门和学校应提供有质量的送教上门服务；对于家庭经济困难而导致的困境儿童，应加大困境儿童入学与就学经济资助力度。同时，在困境儿童教育支持的政策规定中，应明确所有入学与就学的困境儿童的学籍与其他所有儿童一样，一并纳入学籍管理系统，保障所有的困境儿童接受义务教育和技能培训及生存能力培训，“使困境儿童通过学校教育精准支持获得生活基本技能和劳动能力，获得融入社会的能力以及为未来发展所具有的可持续发展的消除贫困的能力”[5]。

（二）“一校一对标”：实现困境儿童接受“留得住”的学校教育精准支持

“一校一对标”是教育行政部门和学校层面为困境儿童完成“留得住”的学校教育所采取的措施，目的是确保困境儿童接受的学校教育支持不会“半途而废”。教育行政部门和普通义务教育学校应端正教育观、把握质量关，在普通学校义务教育的标准化建构中，应充分考虑将是否接受困境儿童进入学校学习作为重要的指标之一。在普通学校义务教育标准化实施中，应充分考虑是否能够采取积极的教育教学措施保证困境儿童完成“留得住”的学校教育，以切实保障每一个困境学生享有平等的受教育权。“针对贫困家庭儿童的精准帮扶，对学校的考核点应放在是否落实了国家关于义务教育免费的规定，对贫困家庭儿童的政府资助、奖助学金是否发放到位上。对于家庭经济困难的适龄困境儿童特别是家庭经济困难的适龄残障困境儿童应提高补助水平，确保每一名家庭经济困难的适龄困境儿童以及适龄残疾困境儿童都能‘不失学’。针对监护缺失和监护不当和事实无人抚养困境儿童的精准帮扶，对学校的考核点应放在义务教育学校对监护缺失、监护不利以及监护人侵害儿童生活状况的了解情况、调节情况和替代监护情况”[6]。针对残疾困境儿童、心理障碍困境儿童的教育精准支持，对学校的考核点，应放在“普教”“特教”融合的机制是否健全及特殊教育学校内涵建设是否完善上。学校应统筹规划区县内的特殊教育资源教室建设，配足配齐资源教师，大力推进医教结合的进程，补齐治疗与康复一体化的短板，建设家庭教育指导制度，以发展性评价为指导，摒弃以重业绩、重成绩、重特色为考核重点的结果性评价，强调对学校教育教学及学生发展实行“增值评价”。教育行政部门应积极创造条件，落实并逐步提高普通学校从事特殊教育教师的津贴及相关待遇；对于学校班级里有随班就读的学生和需要送教上门的学生，应按照特殊教育学校的标准，足额拨付困境学生的生均公用经费，为普通中小学校能够招收困境儿童创造条件。中小学校对困境儿童受教育情况应进行全员、全程管理，建立随班就读、送教上门常态化制度。学校应建立教师培训机制，特别是对班级中有困境儿童的教师进行专题培训，提高全校教职员工对困境儿童的关爱、照料及教育教学能力。特别是对于那些事实无人抚养的困境儿童、监护人丧失监护能力或不履行监护责任的困境儿童、疑似遭受家庭暴力或不法侵害的困境儿童，学校要督促班主任及教师第一时间履行强制报告义务。

（三）“一生一方案”：完成困境儿童接受“学得好”的学校教育精准支持

“一生一方案”是在学校、教师及家长层面为困境儿童完成“学得好”的学校教育所采取的措施。学校作为困境儿童学校教育活动的主要承担者，不仅对政府制定的教育标准负责，而且也要为教师与家庭提供资源支持，与困境学生家庭建立良好联系。教师作为困境儿童教育教学活动的主要实施者，不仅要完成学校布置的教学任务，也要与家长合作共同制定实施个别化教育方案。家长作为困境儿童教育教学活动的责任主体和重要参与者，应积极参与学校活动，发挥家庭教育的作用。因此，“一生一方案”是学校、教师、家长合作配合，为困境儿童提供个性化学校教育支持，实施个别化教学，形成“一对一”的以适应学生差异为前提、以学生接受能力为基础、以满足其个体发展需要为目的、以分层教学为依托、以分组教学为手段的困境儿童学校教育精准支持模式。学校应为困境儿童配备具有特殊教育基本素养和专业能力的资源教师，为困境儿童制定和使用个别教学计划，对特殊需要的困境儿童提供一对一的教育咨询、辅导、服务与支持，按照困境儿童的特点与特殊需求适时调整教学形式、整合教学内容、降低教学难度、放慢教学节奏，开展送教上门的个性化课程开发，“以生为本设计送教内容和形式，引入功能性课程，以教导困境残疾儿童实际生活中重要且必备的活动与技能为教学目标，并考虑残疾儿童本身能力以及适应环境的独特需求设计课程”[7]。因此，加强特殊学校办学能力建设，使困境儿童不仅能够接受优质的教育教学，而且还能够接受专业的康复治疗与康复训练，从而实现困境残障儿童接受“教育”与“康复医学”有效结合的学校教育。