脱贫攻坚期我国易地扶贫搬迁政策评估——基于文献综述的角度

董运来，王艳华

（1.沈阳师范大学 国际商学院，辽宁 沈阳110034；2.中国国际工程咨询有限公司，北京100048）

一、引言

截至目前，“十三五”时期我国易地扶贫搬迁的建设任务已经全部完成，1 000万建档立卡贫困户和600多万同步搬迁户基本实现全部入住。有关产业发展、就业帮扶、社区治理和不动产登记等专项政策陆续出台实施，易地扶贫搬迁后续扶持政策体系逐步形成。

我国实施的大规模易地扶贫搬迁建设任务主要是在2016年之后，相比于其他扶贫政策起步较晚，因此有关的文献研究相对较少，直到近年来才逐渐成为学术界的热点。经过系统梳理和回顾，政治学、经济学、管理学、人类学、社会学等诸多学科领域均有关注。已有的研究主要集中在易地扶贫搬迁的理论、发展历程和影响因素；搬迁农户的搬迁意愿、识别问题及搬迁后农户的生计问题；搬迁政策的困境、执行、效果评价及对策等维度。

二、国外有关易地扶贫搬迁的研究现状

（一）易地扶贫搬迁的概念演变及界定

国外没有易地扶贫搬迁的相关概念，最初与“易地扶贫搬迁”相似的是“生态难民”“环境难民”，后在Diane、EI-Hinnawi等研究基础上，改为“生态移民”“环境移民”，并由国际移民组织定义为“由于环境突然或缓慢变化，对人们的生活或生存条件产生不利影响而被迫或主动、暂时或永久离开其家园的人或人群，他们既可以是国内迁移，也可以是国际迁移”[1][2]。截至目前，生态移民的研究框架和体系尚未形成系统，属于多学科交叉范畴[3]。从国外的发展实践看，相关国度的研究较少，可供借鉴的经验不多，主要以泰国、苏丹、南非、印度和老挝五国为主[4]。

（二）生态移民的理论发展

国外一些学者以环境、人口、贫困的关系为出发点，进而探讨解决人口迁出区生态环境恶化问题的途径。Richard Leete等人认为居住人口进行迁移的主要原因在于原有居住地生态环境恶化所带来的生存困难[5]。在解决途径上，主要是“人口迁移法则”，Alexandra Winkels和W.Neil Adger则提出了生态移民是自然条件恶劣地区的重要生存策略[6]。

虽然国外学界的相关研究还存在争议，但总体上看，生态移民的理论体系是在不断完善，研究成果也颇多，未来的研究空间和领域也比较宽广。如加深关于生态移民影响效益的评估研究，转移生态移民的预测重点，扩大生态移民的研究区域，引导移民进行社会、经济以及生态可持续发展，建立一套适合于生态移民的应对指导体系等等。

三、易地扶贫搬迁的政策演进、理论及实践研究

（一）易地扶贫搬迁的政策演进及影响因素研究

我国真正意义上的易地扶贫搬迁政策应该始于2001年，由当时的国家计委正式提出，先试点，随后扩大实施范围。之后，《易地扶贫搬迁“十一五”规划》进一步明确了搬迁对象、安置方式、目标任务等发展要求，并在内蒙古、贵州、云南、宁夏等省区遵循“先行试点、逐步扩大”的原则逐步开展实施[7]。总体上看，我国的易地扶贫搬迁的政策演进可以分为三个阶段：一是试点探索阶段（2001—2010年）、二是全面推进阶段（2011—2015年）、三是脱贫攻坚阶段（2016—2020年），并且形成了较为成熟的易地扶贫搬迁政策框架体系[8]。

易地扶贫搬迁政策的影响因素来自政治、经济、文化、社会诸多方面。从宏观层面看，可分为一般性因素（物质资本、人力资本、社会资本和公共服务）和政策性因素[9]；从微观角度看，搬迁主体的内生动力与合作博弈、资源的对接效率、政策的瞄准性、社会的融入感等，都是主要的影响因素[10]。

（二）易地扶贫搬迁政策的理论研究

我国的易地扶贫搬迁政策是一项复杂的社会系统工程，内嵌于一定的政治、经济、社会、文化等结构性制度框架中[11]。

政治层面上，易地扶贫搬迁政策是典型的政府计划干预过程，是社会政策实践的具体体现，搬迁的对象甄别、安置方式、目标任务等环节都是政府的发展思路和主观意志[10]，迫切需要建立政策跟踪反馈机制、提升政策执行能力、激发内生动力[12]。

理论研究层面上，以易地扶贫搬迁安置相关理论的系统梳理和评价、搬迁与城镇化建设的关系问题研究、基于成本收益理论分析框架对农户移民搬迁的决策机制分析等为主[9]。与此同时，还研究与宅基地有偿退出存在着“目标一致，利益耦合”的协同关系。在此基础上，耿敬杰、汪军民构建了该项协同机制，并对其理论逻辑与实践路径进行系统阐释[13]。

文化层面上，强调要注重社会文化转型的推动力[14]，倡导社会融入和搬迁户互助合作的增强[10]。

在社会学层面上，易地扶贫搬迁是一种大规模的人口迁移活动，具有显著的动员特征，因此，只有将社会动员力度和心理聚合综合运用，才能实现最优的搬迁效果[15]。还有移民的社会融合问题，包括心理融合领域的感知融合问题的影响因素分析等[16]。

（三）易地扶贫搬迁的政策实践研究

政策实践方面，有研究认为，易地扶贫搬迁过于注重经济效益而在一定程度上忽视了社会效益和综合性特征[14]。因此，要制定科学开放的政策，整合各种资本，构建政策实践网络，提升搬迁群众的幸福感和获得感[10]。此外，研究还包括了政策目标设定与政策资源的匹配性、政策的适应性、不同政策工具的选择与搭配以及政策制定过程中贫困群众的参与性等问题[17-20]。

四、易地扶贫搬迁政策的方法研究

（一）微观农户生计层面的问题研究

随着搬迁政策的不断推进和大量人口的持续迁出，通常会给迁出区和迁入地要素禀赋、经济发展方式和社会结构带来重要改变。基于这些影响和变化，微观农户生计层面的研究视角多集中在生计资本、生计策略和生计模式等方面。如汪磊、汪霞的生计资本重要性分析[19]，陈胜东、蔡静远的农户生计资本变化量及减贫效率情况分析等[21]；黎洁发现政府主导的搬迁类型、安置方式以及所获资助对搬迁户的生计适应情况未见显著影响[22]。刘伟等检验了易地扶贫搬迁政策目标识别的决定性因素、发生瞄准偏差的原因和提升瞄准效率的方法[23][24]；实证研究层面，有基于双重差分模型（DID）的农户生计资本变动政策评估[25]；基于陕南安康搬迁安置区的农户数据，运用倾向得分匹配法（PSM）探讨农户生计能力受到搬迁的影响程度[26]；基于结构方程模型的生计满意度评价[27]等。

（二）易地扶贫搬迁农户的识别及脆弱性问题研究

对农户的瞄准精度和有效性识别，能够减少社会不公正和资源浪费等现象，提升扶贫搬迁政策的针对性和项目资源的配置效率，从而真正实现易地扶贫搬迁的政策目标。

理论上讲，易地扶贫搬迁政策是削减贫困和改善搬迁群众弱势群体地位的有效手段和途径。但任何一种政策的设计都不可能尽善尽美，或多或少都会存在不足，这样在政策执行过程中就会出现“搬富不搬穷”等的目标偏差现象[28]。就移民搬迁的政策目标来说，项目遗漏使农户不仅丧失参与搬迁的权利和机会，还将失去在安置地获得的隐性福利和后续支持。短期内这些问题会给易地扶贫搬迁活动带来显著的负向冲击效应；从长远来看，“谁是值得救助的穷人”这一福利思想会对国家的社会政策乃至社会融合产生巨大影响[29]。由于易地扶贫搬迁不具备短期增收的效果，那么从脆弱性的视角关注易地扶贫搬迁对农户福利的影响，则可以兼顾长期的动态转变和减贫的政策效应[30][31]。

（三）农户搬迁意愿的影响因素研究

在研究方法上，农户搬迁意愿及影响因素多采用描述性统计和多元回归分析。时鹏、余劲借鉴了心理学视角的计划行为理论（TPB），使用因子分析法和结构方程模型（SEM）对农户的搬迁意愿进行了系统分析，探讨了农户的行为态度、主观规范、家人意见、已搬迁户意见、邻里和村干部意见等因素的影响显著性[32]。

农户的搬迁意愿还可能会受到环境因素、心理因素、预期因素、政策因素及家庭因素等方面的影响。作为微观层面和搬迁主体的农户，其参与易地扶贫搬迁的因素及意愿研究相对较少。代表性的研究有施国庆、周君璧的有序Logit模型和最优尺度模型的农户搬迁意愿影响因素测度[33]。

社会学领域的研究方法，如关注中央政策的地方改写、层级传递、基层执行的实践困境与调整等，都有所涉及[34]。

五、易地扶贫搬迁的效果评价、政策执行与困境研究

（一）易地扶贫搬迁政策的效果评价研究

效果评价是衡量搬迁政策成功与否的重要标准。有些研究会根据相关理论设定指标体系进行绩效评估考核。在实际执行过程中，易地扶贫搬迁政策对农户的减贫效果比较显著[21]，而且也有利于改善农民生产生活条件；不过也存在不少政策执行偏差的现象[28]，并会产生较为严重的后果。贺立龙等人也通过实地调研，就提升易地扶贫搬迁的精准性及实效性提出了相应的对策[35]。

总结相关的评估结果和结论可以看出，当前我国的易地扶贫搬迁政策取得了显著的工作成效，兼顾了摆脱贫困和生态环境改善的双重目标，促进了一大批中心城镇、产业园区、重点集镇及分散安置点的发展，增强了偏远地区贫困群众抵御自然灾害风险的能力[36]。

（二）有关农户宅基地退出机制及土地资源利用的研究

宅基地是农村贫困户的居住保障，农户对其依赖程度较深。搬迁户在城镇集中安置之后，宅基地可以有偿退出，这样能够增加财产性收入，从而有效缓解农户脱贫致富的难度，也是精准脱贫战略的有效途径之一[37]。按照政策要求，易地扶贫搬迁群众应遵循“一户一宅，占新腾旧”的规定。因此，在旧房拆除和宅基地复垦的过程中，可能会受到来自农户方面的抵触和不配合。如在很多地区，农户宅基地退出意愿不强烈[38]；冯应斌等认为农户的利益诉求主要集中在社会公共服务方面，如养老、失业和医疗保障等方面[39]。旧房拆除和复垦复绿之后，农户就失去了在迁出前的生产生活保障。因此，若要顺利实现旧房拆除和宅基地复垦复绿，除对搬迁农户进行必要的职业培训使其掌握谋生技能之外，还要设置公益性就业岗位进行兜底，并加大安置区产业发展和后续帮扶力度，让搬迁农户实现由传统农业向现代城镇转型。同时，也要完善各项社会公共服务制度有机衔接和转换。

为化解土地与资金短缺等难题，土地“增减挂钩”成为解决问题的有效方案，也自然成为研究的热点。姚树荣、熊雪峰认为，城乡土地增减挂钩自身有效性和局限性并存，为此提出基于增强政策包容性、探索市场化运营机制等创新思路[37]。

（三）易地扶贫搬迁存在的问题、困境及对策研究

“十三五”时期，虽然各地的扶贫搬迁项目建设速度较快，资金到位较及时，搬迁入住率也较高，但是在实际操作过程中仍然存在着一些突出问题。曾小溪、汪三贵认为，当前存在的问题主要有：搬迁对象不精准、住房面积不精准、安置方式不精准、新老政策衔接不精准、搬迁户参与较少、涉及土地较难调整、搬迁涉及税费较高、搬迁农户收入来源未发生根本性改变。在具体分析了上述问题的成因之后，提出了下一步相应的解决方案[40]。还有分地区探讨搬迁的困境及对策研究，易地扶贫搬迁面临最大的约束就是资金瓶颈问题，为此，应构建一套安全高效的投融资机制和信贷资金运作模式作为资金保障[41]。

在解决对策方面，白永秀、宁启从搬迁过程的全环节入手，构建了七大易地扶贫搬迁机制体系，并详细阐述了上述机制体系在实现“愿意搬”“搬得出”“稳得住”“能致富”“有保障”“可融入”“协同化”七大目标上的逻辑性等问题[42]。

针对易地扶贫搬迁中搬迁群众的就业安居、社区融入、权益保障等突出矛盾和问题，王春蕊也提出了相应的解决方案[43]。宋安平以湖南的易地扶贫搬迁为例，阐述了成效、问题及推进措施[44]。翟绍果等梳理了易地扶贫搬迁政策系统的演进历程与困境，并提出各网络主体要通过形成共同价值选择、推进多元协同行动，以此来推动扶贫搬迁政策的创新[45]。

六、总结与展望

易地扶贫搬迁是一种具有中国特色、政府主导型的扶贫模式。通过对上述文献的梳理与总结可以发现，近年来我国有关易地扶贫搬迁的研究取得较多的成果，主要集中于搬迁的理论、发展历程和影响因素；搬迁农户的搬迁意愿、识别问题及搬迁后农户的生计问题；效果评价、政策执行、困境及对策等方面。但对搬迁政策的理论阐释和规律性认识有待系统研究，对后续扶持发展和后脱贫攻坚时期政策调整等方面还有待持续跟进和关注。

一是要推进易地扶贫搬迁与乡村振兴战略提出的美丽乡村建设有机衔接。二者在主要目标上存在耦合性、内在逻辑存在一致性、迁出区域与搬迁撤并类村庄存在相似性，需要有机衔接。现有的村庄由于生存条件差、就业空间狭小，加上大量人口迁出，必须提前谋划遗留贫困群体的继续搬迁问题。要提前研究好易地扶贫搬迁结束后持续推进生态宜居搬迁的范围、总体思路和基本原则等问题。

二是要考虑到大规模搬迁后对迁出地经济社会的影响。“十三五”时期如此大规模的人口搬迁，可能会对迁出区当地的经济社会发展带来诸多影响（甚至会出现一些负面影响），如对未能实行同步搬迁户的心理影响、对迁出村庄人口结构的影响、对迁出村庄基础设施条件等公共服务投入的影响等，也将是后脱贫攻坚时期研究的重点。

三是要加强和完善后续扶持发展体系建设。受自然资源条件制约，迁入区后续产业培育缓慢，搬迁后贫困群众就业技能不足，稳定脱贫的长效机制仍不牢固。部分大型安置区配套教育、卫生医疗等方面进展缓慢，社会公共服务水平与迁入区原住民仍有一定差距，造成搬迁后社会融入难度大，社会发展对接缓慢。因此，要进一步加大后续扶持力度和强度，着力瞄准公共服务、产业培育、就业帮扶、社区管理、社会融入、权益保障等重要领域，确保搬迁群众实现脱贫致富。