社会变迁视角下乡村治理的制度困境及破解之道

赵 晨

(中共河南省委党校 公共管理教研部，河南 郑州450002)

党的十九届四中全会提出，要实现国家治理体系与治理能力的现代化，将基本经济制度的优势更好地转化为国家治理的效能。这不仅是对改革开放几十年来中国发展的经验总结，也是未来进一步推动经济发展的行动纲领。对于乡村治理来说，实现治理体系与治理能力现代化已迫在眉睫。

乡村振兴是党的十九大作出决胜全面建成小康社会、开启全面建设社会主义现代化国家新征程的重大战略。有效的乡村治理是实现乡村振兴的基础，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要一环。随着城镇化进程的加快，乡村社会逐渐从封闭走向开放，从传统转向现代，由此呈现出动态化、复杂化、多元化的环境特征。为此，必须通过制度改革与机制创新，形成完善的制度框架与机制环境，提高乡村治理水平与能力，才能将乡村振兴战略落到实处。

一、内、外环境变迁下乡村治理的困境

(一)外部环境变迁对乡村治理的挑战

1.城乡之间发展不均衡

随着城市快速发展和农民大量进城，农村人口减少，传统农村地区变得萧条甚至凋敝。城市与乡村的差距越来越大，城乡发展的不均衡和农村发展的不充分是实施乡村振兴战略的基本背景。孔凡文等人在《我国城乡基本公共服务均等化水平评价分析》[1]中采用TOPSIS法对全国各地区城乡之间的基本公共服务差异状况进行了比较研究，结果发现：我国城乡基本公共服务水平存在严重不均等，城乡差异最低值与最高值的地区之间相差3倍多。目前，乡村最需要加强的依次是：乡村基础设施建设、乡村基本公共教育和乡村医疗卫生发展。这意味着村民对美好生活的向往与现实的公共服务供给之间仍然存在着较大的差距，与乡村振兴“20字”的总要求更是相差甚远。

2.农村地区之间发展不均衡

工业化、城市化、市场化是乡村地区分化的社会背景。贺雪峰在《大国之基》中指出，“在中国当前农村，可以分为东部沿海城市经济带的农村以及广大中西部一般农业型的乡村”。其实，即使同为中西部乡村，也可以分为主要从事传统农业生产的农村地区、具有区位优势的乡村(例如城郊)和具有独特资源优势(发展观光休闲旅游)的乡村。经济发展越落后的乡村，青壮年越是大规模地向城镇和非农产业转移，并逐渐由个人迁移转向整个家庭迁移，人户分离情况严重，“空心村”现象突出。具有区位优势的乡村，如大城市的郊区村，由于城市扩建、交通便利，反而吸引了大批外来居住人群，和原有的本地村民一起形成新的社会结构。总之，农村之间同样出现发展不平衡与治理复杂化的局面。

3.信息化背景下乡村传统治理模式失灵

大数据的应用和发展进入乡村，不仅为乡村治理带来了前所未有的机遇，也形成了严峻的挑战。传统的乡村治理主体是基层政府与乡村精英，模式是自上而下地进行调控，民众被动接受、执行的一元化管理。而今天，由于大数据信息的应用，普通民众和社会团体能够便利地获取更多的资源与信息，他们参与公共决策的意识明显增强，民众与政府之间的简单化一元管理模式不断遭到侵蚀和弱化，双向互动共治的模式正在逐渐形成。与此同时，网络日益成为民众表达个人意见和政策偏好的工具。这虽然使地方政府拓宽了掌握公共舆情的渠道，可以提前对问题进行分析和研判，以更好地主动回应和满足群众的各种诉求，但也对传统的基层治理模式、政府驾驭数据的能力以及治理主体的应变能力提出了严峻的挑战。

(二)内部环境变迁对乡村治理的挑战

1.乡村社会结构分化带来的治理难题

改革开放以来，农民内部的分化也开始凸显，出现利益主体多元化、利益关系复杂化、利益矛盾明显化的趋势。极其复杂的利益新格局会使农村治理面临严峻风险挑战，主要表现在：第一，农村内部矛盾日益突出。阶层分化、利益分化导致不同群体之间社会、经济地位的差异日益明显，在“不患寡而患不均”的文化心理下，村民内部以利益为核心的矛盾或冲突加剧，如何整合不同阶层的利益需求，成为基层治理必须面对的难题。第二，农民的分化带来传统治理模式的衰落。传统乡村治理模式是以家庭、家族和村规民约、伦理道德为治理基础的。农民之间的分化使农村异质性增强，同质性减弱，传统治理模式逐渐失去其治理基础。国家治理随着农业税取消在乡村控制力明显减弱，所以乡村在自由发展同时，各种无序、失序现象的存在，也大大增加了乡村治理难度。

2.乡村人口流失使乡村发展缺少活力与动力

对于绝大部分以农业为主的传统村庄，人口问题成为乡村治理的最大难题。据调研，长期居住在村的人口基本以两类群体为主：一是老幼群体。由于土地收益太低，大量乡村青壮年劳动力常年在外打工，留守乡村的老人只好再次充当父母的角色，照顾未成年的孙辈。以老幼为主体的乡村人群，不可能成为乡村治理的中坚力量，另一类群体是返乡的农民，他们多半是游走于乡村和城市之间的群体。一方面，随着年纪增加，技术有限，很难在城市立足，只好返回乡村；另一方面，如果乡村仍旧缺少新的发展挣钱机会，他们可能会选择再次进城。这个人群处于城乡临界状态，他们如果不能扎根乡村，就不会有投资乡村、发展乡村的内在动力。

3.传统乡村风俗文化的损蚀导致公共精神缺失

在传统乡村，人口几乎没有流动，人们生于斯，长于斯、老于斯，形成费孝通先生所讲的乡土社会。虽然物质不够丰富，但社会有序，绝大多数时候运转良好。因为在相对稳定的熟人社会里，名声口碑成为乡村社会里一种重要的社会资源，邻里互帮、守望相助使乡村呈现出整体性和公共性。但当前农村发生很大的变化，人口流动频繁，传统的孝道文化、婚姻观念、集体意识逐渐被损蚀，导致公共精神缺失。近几年，很多省市派驻机关干部到村任第一书记，也充分说明了基层缺乏组织力，凝聚力，运转不灵。但自上而下的关照毕竟只是一种外来力量，可持续性难以保障。如果没有乡村主体的积极参与，乡村治理现代化终究难以实现。

二、乡村治理困境的制度性原因

除了内外环境变迁给乡村治理带来挑战之外，另一个影响乡村治理的重要变量是基层管理体制的运行状况。当基层管理体制不能随环境的变化而改革创新时，也在很大程度上制约着乡村治理现代化的发展进程。

(一)治理思维的固化保守

从历史的角度来看，中国有上千年的权力高度集中的传统，形成了人治色彩浓厚的治理惯性。新中国建立后，基于当时一穷二白的现实状况与被封锁、被孤立的国际形势，一元管理模式可以更好地集中与调动资源，更好地服务于国民经济建设的重要目标。自改革开放以后，随着经济的高速发展，社会结构发生巨变，一元化的权力治理体系显然不再适合于现实的要求。然而，由于制度安排存在着“路径依赖”的惯性，传统的乡村治理模式和治理思维在改革以后仍然不同程度地存在，甚至占据着主导地位。这主要表现在：第一，治理观念落后，保守心态突出。在基层治理中依然习惯于以政府的主导作用取代农民的主体作用。例如，在一些地区新农村建设过程中，政府按照硬性的标准，强制农民群众接受，结果呈现出“上动下不动”，“政府一头热、群众一头冷”，甚至出现对抗的局面。第二，治理主体封闭，对于民众参与怀有畏惧心理。一些基层领导担心，多元化的社会治理模式充满了不确定和不可控性，由此极易引发突发性群体事件而无法应对；而传统的一元管理模式更能满足领导干部“大权在握”的心理期待和需求，也具有可控性。由此，对民众参与社会治理并没有作好心理准备。第三，治理工具陈旧，对大数据技术存在排斥心理。不可否认，大数据技术的应用和发展已经进入了乡村并开始对乡村治理产生重大影响，但基层干部多数年龄偏大，习惯了独占数据资源的优势地位以及对个体利益的保护心理，造成数据资源开放进程滞后，导致民众参与的低效与隔离。

(二)正式制度的缺位

随着农业人口的大量迁移，传统乡村“熟人社会”悄然发生变化，基于血缘亲情关系的熟人社会正在逐步解体。传统村庄中原有的本土民间权威日渐没落，传统非正式制度对乡村的影响力逐渐弱化。随着非正式制度的逐步退出，正式制度本应逐步替代原有的非正式制度的治理功能，从而构建新型的乡村制度支撑体系和保障体系。问题是，目前新的制度尚未在乡村完全落地生根，制度的有效供给严重不足。大量的矛盾和纠纷依然要依靠非正式机制解决。比如，我国开展普法宣传和教育已经很多年，但法律在基层的治理实践中，特别是在乡村治理中并未成为解决问题的主要手段。从历史经验来看，正式制度与非正式制度的协同共进才是基层治理的发展方向，目前因为非正式制度弱化而正式制度又缺位，导致基层治理出现诸多错位与混乱现象。在乡村的许多场合，出现矛盾纠纷往往需要外来的势力“摆平”，这就给恶势力染指乡村治理提供了机会，由此增加了乡村治理的难度和成本。

(三)基层政府公信力的不足

政府公信力是非常重要的治理资源，政府的一切行为都要以公众认可为前提，并由此形成社会秩序。高政府公信力会大大降低政府的行政成本，而公信力低则会大大增加行政成本。随着法制建设的深入推进和社会监督力度的加大，政府的信用建设虽有很大改善，但也存在政府层级越低，社会公众的信任度和满意度也越低的情况，这一点在基层政府及其基层干部身上表现得尤其显著。河北省思想政治工作研究会课题组“基层政府公信力”调研数据显示[2]，乡村居民在回答“对居住地基层政府的信任程度” 时，54.05%的选择“信任”，13.51%的选择“基本信任”， 26.22%的选择“不太信任”，10.22%的选择“不信任”。居民在回答“对基层干部的信任程度”时，21.05%的选择“信任”，42.11%的选择“基本信任”，28.94%的选择“不太信任”，5.26%的选择“不信任”。这一数据可能并没有反映我国乡村治理的整体状况，但一定程度上也表明民众对基层政府不信任的占比仍然较高。过去在个别地区，基层政府也的确存在与民争利、对群众诉求回应不力、信息不公开不透明、小官巨贪等问题，这些现象严重侵蚀了基层政府的公信力，信任危机在短期内的很难完全消除，增加了乡村治理的行政成本。

(四)“压力型”政绩考核下的治理悖论

与传统的管理相比，治理更强调主体的多元化、方式的柔性化。基层治理现代化的前提是基层政府拥有一定的弹性空间。但是目前上级对基层的考核仍然属于“压力型”的考核激励，导致基层政府表现出与“治理”理念相悖的行为取向。这主要体现在：第一，重行政事务，轻社会服务。当前县(区)级政府主要通过“压力型”评价机制对乡镇干部进行考核，上级部门成为评判乡镇干部工作业绩的唯一主体，缺少服务对象——村民——对乡镇政府工作的评价，这就使得乡镇政府把上级政府要求的工作指标看作唯一标准，结果是基层政府的形式主义越来越严重，社会管理和公共服务等实质性职能被弱化，难以满足民众的需求，导致共建共治共享的治理目标难以实现。第二，对待矛盾问题的短视取向。从“善治”的角度讲，现代治理体系更强调通过多元参与协商达成规则共识。对问题和矛盾的解决，应该更重视长效机制，正视问题、剖析原因，协商解决，并建立解决此类问题的有效机制。但由于上级政府对基层政府实施的是 “一票否决”和属地责任问责制，这一机制也就演化成基层政府的短视行为，在出现问题时往往采取安抚、拖延或死看硬守等办法，尽量压制或掩盖问题，而不是从根本上解决问题，由此可能积累或催生出更多的不稳定因素。

(五)权责利的失衡

首先，责大权小。乡镇作为我国最基层的一级政府理应是乡村发展的主体力量。随着财政、税务、国土等部门实行垂直领导，乡镇政府的权力范围急剧缩小。上级政府在行使职权时，遵照“属地管理”原则，一切工作都由乡镇落实推进。由于一些政策内容并不完全符合地方实际，乡镇干部很难严格按照规范化、制度化的要求去实施。然而，为了能如期完成上级任务，有时只能采用非常规的治理方式和处理手段。其次，职责不清。农业税费改革后,多数乡镇政府的财政来源主要依靠上级政府的转移支付，在职能行使上,大部分精力都耗费在应付上级政府“压”下来的行政任务和对应的考核上。乡镇基层政府一天最多接待的督导组有五六个之多，由此导致乡(镇)一级任务过重、过繁，乡(镇)越来越成为县级政府的执行机构或代理机构，在农村行政中的话语权进一步丧失,行动空间进一步缩小，离独立一级政府的设计目标越来越远。最后，财力有限。乡镇政府日益沦为一级不完全的政府,对上级政府尤其是县级政府的依附性日趋增强。乡镇作为基层政府，承担了来自上级及其职能部门所下发的常规任务和临时工作，疲于应对各种来自市、县(区)政府及其职能部门的督查。在乡镇具体事务管理中，一些市、区两级政府的职能部门在未综合考虑的情况下，对乡镇干预过多、过细，甚至上级政府部门间下达的行政命令相互矛盾，朝令夕改，造成乡镇工作目标模糊不清，无所适从。

三、应对挑战、破解乡村治理困境的有效路径

中国地域辽阔，人口众多，各地情况千差万别，实际的治理任务也大相径庭。要破解基层治理的挑战与困境，必须因地制宜，摆脱传统治理模式与治理思维的路径依赖，以机制创新推进社会治理体制的建设与治理能力的提高，把制度优势转化为治理效能。

(一)为创新营造良好的社会环境

1.鼓励基层治理进行差异化探索

从改革开放的历程来看，基层政府是破除旧体制、创造新体制的重要力量。中国许多重要的改革都离不开基层的发起、推动与直接参与。目前，中国改革进入深水区，习近平总书记指出，全面深化改革任务越重，越要重视基层探索实践。上级政府更要明确鼓励和支持基层根据各地的实际情况进行差别化探索，围绕“共建、共治、共享”这一治理目标，鼓励和允许不同地区进行差别化试点，避免“一刀切”式的改革，推动顶层设计和基层实践的良性互动。

2.最大限度地保护基层政府的创新积极性

创新意味着风险，如果没有对创新的保护和鼓励，新的制度安排要么夭折，要么昙花一现。2018年5月，中共中央办公厅印发了《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》，对建立激励机制和容错纠错机制，进一步激励广大干部新时代新担当新作为提出了明确要求[3]。要实实在在落实容错纠错机制，就要对大胆推进改革的领导干部给予保护、鼓励，甚至提拔重用，同时还要明确界定“容”与“不容”的边界，解除基层干部“所惧与所虑”，向基层治理改革传达出明确的支持信号。

3.及时把成熟的基层经验上升为政策措施

地方政府可以定期举办基层治理创新经验交流会或论坛，搭建官方平台让基层干部交流经验，相互借鉴、相互启发，实现共赢。对于在实践中取得良好效果的创新经验，要及时总结，扩大实验范围，对于经过实践检验的成熟的经验可以上升成为一个地区乃至全国性的政策措施。

(二)理顺基层政府间的权力与权利关系

1.重塑乡—村关系

农村劳动力大规模外流导致大量乡村陷入“空心化”的境地，从而使“村民自治”制度难以有效运转。在乡村振兴的背景下，为了确保国家资源输入乡村的规范性和有效性以及“压力型体制”下维稳责任和考核要求的驱动，必然需要行政管理权的强势回归。村两委干部的角色也发生变化，由村民选举的“当家人”逐渐转换为基层政权在村庄的“代理人”。乡—村关系正在由法理上的“指导—协作”关系，转变为“管理—监督”的上下级关系，村两委干部工作越来越行政化、程序化。这种关系上的转变是社会环境变迁的必然，同时也有利于国家资源输入乡村，满足国家政权积极改造乡村的需求。但是需要注意的是，当村干部的一切行为围绕上级目标行动，越来越依附上级政府的时候，很可能就丧失真正服务群众的主动性和积极性了。新型的“乡—村”关系在于，一方面对乡村干部建立结果导向的考核机制，赋予乡村干部一定的弹性治理空间，激活村干部的主体性和主动性；另一方面明确国家资源使用的制度规范，建立事后责任追究机制，保证国家资源使用的效率。

2.理顺县—乡关系

首先，合理放权。把那些直接面向基层，能够提升乡镇政府治理效能的各项事宜，都逐渐下放到乡镇政府。赋予乡镇政府更多必要的管理权限，形成与社会治理任务相匹配的行政管理体制，增强乡镇政府在调节经济发展、解决社会矛盾、协调利益关系等方面的引导和调控能力，推进基层社会治理体系现代化。其次，放管结合。简政放权不是一放了之，是要确保下放的权力能够有效地行使。权力依法下放，同时解决下放后的权力运行、人财匹配和监督问题。注重推进实施与简政放权相关联的保障、惩戒、监督等配套制度。最后，明确界定县、乡(镇)的权力边界，强化乡镇公共服务职能和社会管理职能，向着“小政府、大社会”现代管理目标迈进。

(三)完善业绩考核的激励约束机制

1.改革乡镇干部的业绩考核制度

改变传统单一化的“一票否决”的压力型考核制度，引入社会满意度作为重要的业绩标准，加大基层群众满意度在考评考核中的权重，真正做到“服务好不好，群众说了算”。在选聘干部的提名、考察、任用、监督、问责等环节中，可以通过扩大党内民主和社会民主的方式，让群众的意见发挥作用，使基层干部把对上负责与服务群众结合起来[4]。由此既调动群众参与治理的积极性，又可以实现政府治理与基层自治的有效链接和良性互动。

2.完善基层干部的激励制度

对基层干部最大的激励就是正确的用人导向，“用一贤人则群贤毕至，见贤思齐就蔚然成风”，随着改革进入深水区和攻坚期，基层治理不闯不试不创新，改革就难以破冰，工作就难有起色。要在大事要事难事中考察识别干部，要对敢于和善于攻坚克难的基层干部充分信任、提拔重用，要给敢于担当的干部“撑腰提气”，汇聚起广大干部奋发有为、担当有为的合力。严格执行责任追究制度。基层干部是离群众最近的，直接影响到群众对政府的判断和信任。对损害群众利益、不作为、不担当、懒政怠政等问题必须严厉追究当事人的责任，发现问题，绝不姑息。通过奖惩制度提高失职成本，强化责任意识，提升基层政府公信力。

(四)规范基层政府的政务公开

基层政务信息与民众切身利益密切相关，其重要性不言而喻。但是从实践来看，层级越高的政府政务公开越相对规范，层级最低的乡镇政府政务公开存在内容随意、信息陈旧，缺乏操作性和实效性。因此必须提升基层政府政务公开的效能，确保政府与群众之间上下行沟通渠道之间的畅通。按照《政府信息公开条例》的内容，结合基层实际，出台关于基层政务公开的管理条例，明确政务公开的责任主体、具体范围、执行监督以及法律救济途径，增强基层政府政务公开的实效性。基层政务公开主要是为了服务群众，便利群众。因此要引导群众参与，通过电子平台为群众办理事务，接受群众咨询，受理群众诉求，并限时给予回复，逐渐形成新型的互动模式。例如，搭建村级(社区)网上信访平台，“虚拟机构、实体运行”，引导群众变“上访”为“上网”，变被动为主动，及时掌握群众需求，提升服务水平。

(五)积极创新治理方式

党的十九届四中全会提出了建立系统治理、依法治理、综合治理、源头治理的现代治理体系原则。在乡村治理的语境下，根据这一总体原则，建立自治、德治、法治的乡村治理体系，势在必行。通过不断创新治理方式和治理理念，实现政府治理、社会参与与基层自治的合作治理格局。

1.扩大乡村自治空间

基层政府要主动还权于乡村自治组织，让其回到乡村治理的主导地位上来。作为乡村治理主体，基层自治组织要强化主体责任感，积极培育和引导农民群众参与乡村治理。可以在民主、自由和志愿的基础上发展互惠互助的经济合作组织、文化联谊组织、互助组织，增强民众参与意识。例如，新乡辉县市南李庄村举办的文明家庭“认领制”活动，激发了村民的参与热情，促进村务工作顺利开展。

2.推进乡村法治建设

在乡村广泛开展依法治理的宣传教育活动，树立法治意识和法治思维，以思维的转变促进行为方式的改变。引导农民群众依法有序地表达自身诉求，纠正“信访不信法”“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”等错误理念，同时还要拓宽村民和农村社会组织参政议政的渠道，并根据新情况和问题探索更加规范化、制度化的方式和渠道，增加和扩大农民及其组织在党代表、人大代表、政协委员中的比例和数量，提高基层民主参与的质量，避免民众盲目或者不负责任的参与。

3.推进乡村德治建设

大力发展民间调节、仲裁机构等农村社会组织。借鉴“枫桥经验”，探索以群众自治为主要方式，解决土地纠纷、房屋拆迁和安置、环境保护等重难点问题，构建农村社区矛盾和问题解决的公共参与新机制。充分发挥“地方性”文化价值。每个村庄都有自己的“乡规民约”“风俗习惯”“土经验”等地方性文化。这些虽然不是系统的规章制度，但在地方治理中却发挥着“民间法”的作用，更容易被群众认可、接受。尊重和利用这些“地方性文化”，从源头上预防基层的不稳定因素，促进乡村发展的和谐健康。

(六)强化财政支持

为了弥补长期以来农村发展的“欠账”，特别是在农村基础设施、公共服务方面的不足，必须加大对农村的资金投入。对于乡村建设与振兴，不仅增加政府投入，更吸引社会投资。要形成多元参与、多元投入的农村发展模式。

1.建立健全农村社区建设资金筹集的长效机制

按照农村建设的财政需求和特点，合理划分各级政府的建设责任及财政支出比重，将农村社区建设纳入公共财政保障范围，构建农村社区建设财政保障机制。

2.创新集体股本制度

鼓励各地整合各类政策、项目和资金，建立村集体股本，通过资源变股权、资金变股金、农民变股民等市场化的办法和手段，参与收益分配，激活资源要素，增加集体收入。

3.鼓励农村公益事业

鼓励企事业单位、社会团体和个人通过不同形式捐赠或发展农村公益事业，逐步建立社会多元化的投入机制，共同参与基层治理，切实提高治理能力。