“后2020”时代我国农村返贫的生成机理、治理困境与优化路径

程 明，吴 波，潘 琳

(1.中共六安市委党校；安徽 六安 237007；2.中共安徽省委党校(安徽行政学院)；安徽 合肥 230022)

2020年是我国全面打赢脱贫攻坚战收官之年。2020年11月，贵州省剩余9个贫困县序列标志着全国832个贫困县全部脱贫摘帽。2020年12月3日，习近平总书记在中共中央政治局常委会上指出，经过8年持续奋斗，我们如期完成了新时代脱贫攻坚目标任务，现行标准下农村贫困人口全部脱贫，贫困县全部摘帽，清除了绝对贫困和区域性整体贫困，近1亿贫困人口实现脱贫，取得了令全世界刮目相看的重大胜利。消除绝对贫困，确保高质量、可持续、稳定性脱贫对彰显中国特色社会主义制度优势和提升贫困治理效能大有裨益。在已脱贫地区与人口中，囿于贫困人口生计脆弱性、贫困标准变动性、产业项目同质化、政策性收入占比高等问题，有部分人还存在着返贫和致贫风险。返贫现象的发生在增加贫困治理成本的同时也会加速社会风险、政治风险、经济风险、管理风险积聚，巩固脱贫攻坚成果防止返贫工作亟待重视与加强。党的十九届四中全会提出要坚决打赢脱贫攻坚战，建立解决相对贫困的长效机制。2019年底的中央经济工作会议指出，要建立机制，及时做好返贫人口和新发生贫困人口的监测和帮扶。[1]2020年中央一号文件《关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的意见》提出对特殊贫困群体实现应保尽保，将返贫人口和新发生贫困人口及时纳入帮扶，研究建立解决相对贫困的长效机制。[2]脱贫成效的稳定性、可持续性与全面建成小康的成色和乡村振兴战略的实施效果直接关联，中国的绝对贫困和相对贫困皆集中在农村，提高绝对贫困线后的减贫重点仍然是农村。[3]如何巩固脱贫成效，探索建立相对贫困治理战略架构下“微量”返贫人口阻断机制将会成为理论和实践层面重点关注的领域。

一、相关研究述评

在我国扶贫政策不断演进的同时，关于返贫治理的研究也从未中断，学界关于返贫的研究起始于返贫诱因追溯与返贫类型归类。经济脆弱性[4][5][6]、自我发展能力不足[7][8][9]、劳动力缺失[10]、生态环境脆弱[11][12]等是影响返贫的重要因素。返贫类型可划分为政策性返贫[13]、因灾返贫[14][15][16]、因病返贫[17]、因婚返贫[18]、因教返贫[19]以及可持续生计资本返贫[20]等。根据风险波及范围与性质，深度贫困地区农户面临的风险可划分为协同性风险和异质性风险[21]；根据风险是否可控，可分为市场供需风险、自然灾害风险等系统性风险和劳动力供给风险、教育健康风险等非系统性风险[22]，这些都会使边缘户陷入贫困或者已脱贫户等“脆弱群体”陷入贫困或重返贫困。另外，还有学者将深度贫困地区返贫高发归结于贫困基因寄生性和贫困文化代际传递性。

尽管从宏观层面看，我国返贫率并不算高，但是在决战决胜脱贫攻坚和未来的相对贫困治理阶段，仍然要把防止返贫置于更突出的位置，堵住可能存在的返贫风险点。[23]构建防止返贫长效机制必须重视扶贫干预的环节前置，围绕生计环境、生计资本等方面加强贫困农户的能力培育和扶贫政策体系的顶层优化。[24]注重人力资本的积累和增加，加强教育扶贫是预防返贫和解决贫困代际传递的关键。[25][26][27]要着力改善贫困地区医疗卫生服务体系，缓解因病致贫、因病返贫带来的压力。[28]从促进主体素质持续提高、确保供体资源持续供给、保证载体可持续循环三个层面构建可持续扶贫模式治理农村返贫顽疾。[29]

纵观现有研究成果发现，学界关于返贫问题的研究主要聚焦于返贫诱因的归纳总结和返贫治理路径的优化选择，研究的逻辑线路可表述为追溯返贫原因基础上的靶向治理。学者们倾向于将返贫诱因归结为贫困群体脱贫质量的脆弱性，强调从教育、医疗、政策兜底、发展能力等多元视角优化返贫治理路径。但是，既有研究成果也存在着一定的局限性：一是在范畴界定上，对“后2020”时代内涵与外延的界定多局限于狭隘的脱贫攻坚阶段，缺乏对“后2020”时代与精准脱贫时期农村贫困治理策略、困境特征的纵向比较与前瞻性思考；二是在研究方法上，将建立在返贫诱因剖析基础上的阻断路径构建“研究范式”固化，普遍缺乏对“后2020”时代农村返贫现象产生机理的阐释，对返贫现象发生之前的防范化解、预警机制的研究尤为匮乏；三是在路径优化上，存在局限于精准扶贫视野下的“思维惯性”，对如何加强返贫前期治理，如何构建返贫长效机制，如何实现防止返贫与相关战略相互衔接等方面，研究成果也较为单薄。基于此，本文首先从时空范畴上对“后2020”时代的内涵与外延进行界定，梳理农村贫困治理转型视域下的问题、特征与困境，并在此基础上解析返贫现象的生成机理，最后从贫困群体利益保障体系、返贫预警系统与识别机制、可持续性脱贫的内在机制、贫困治理体系创新等方面提出应对策略，冀期为“后2020”时代农村返贫治理工作提供政策研究参考。

二、“后2020”时代农村返贫：概念界定与生成机理

2020年后，我国农村贫困将会进入一个以转型性的次生贫困和相对贫困为特点的新阶段，并呈现出多维度贫困等新特征[30]，中国的减贫战略和政策会逐步进入常规贫困治理轨道。“后2020”时代的时空范畴与精准扶贫时期截然不同，贫困治理的瞄准机制和溢出效应都悄然改变，农村贫困人口在性质结构、分布密度、政策供给等方面与脱贫攻坚阶段也大相径庭，这就要求从治理策略(预或防)、治理维度、治理效度方面对现有政策框架与价值诉求进行调适。

(一)“后2020”时代的时空界定

改革开放以来，我国扶贫政策先后经历了区域开发(1978—1985年)、扶贫攻坚(1986—2000年)、整村推进(2001—2012年)和精准扶贫(2013—2020年)四个阶段。[31]从时间维度看，以2020年全面建成小康社会为时间节点，从2020年全面建成小康社会到2035年基本实现社会主义现代化阶段可定义为“后2020”时代。这一阶段扶贫工作的政策取向是在消除农村绝对贫困基础上的相对贫困治理探索阶段，是精准扶贫与相对贫困治理的“交汇期”、“过渡期”、“重叠期”。从空间范畴看，“后2020”时代农村返贫治理瞄准机制与单元不再局限于贫困地区的建档立卡贫困群体，还涵盖边缘户、返贫户(脱贫不稳定贫困户)、政策兜底户、因灾因病突发贫困等农村困难少数群体。“后2020”时代农村返贫治理效能源于对运动治理与常规科层式治理的复合型治理模式的融合，需要从监督预警、利益保障和动力源泉等向度建立具有“可持续性”的防止返贫机制。

(二)“后2020”时代农村返贫生成机理

“后2020”时代农村返贫现象的演进是不同脆弱群体的“生活水平”在时间、空间、制度等多重维度约束下，由脱贫重返贫困或是边缘群体渐进式陷入贫困的连续动态演变过程。

图1 农村返贫动态流程图

从整体性视角审视，致贫因素差异性使其刻画出的贫困轨迹演变曲线也不尽相同。对于因灾、因病、劳动力缺失、内生动力匮乏等群体，其返贫曲线AMD呈明显的倒U型，边缘户群体贫困发生曲线为HK。在图1中，假设直线FG为国家动态调整且持续提高的贫困标准线，贫困户在AB区间内掣肘于自然环境、身体素质、生计资本、居住条件等复杂因素而处于“内生性”贫困状态。精准扶贫政策实施后，行政主导式的“刚性”资源政策供给叠加对提高贫困群体收入水平、改善居住条件和教育保障等催生出强大的“外在”激励，加之精准扶贫语境下脱贫不妥协等后续政策安排，贫困群体生活状况骤然改善，在M点处达到峰值。一旦贫困户在自然灾害、突发大病、劳动力丧失等偶然不可抗拒因素的强大冲击下，受其储蓄水平、身体素质、基础设施建设、社会保障、资源禀赋、内生动力等方面的“天然弱势”的影响，其生活水平将“断崖式”剧降，又重新陷入国家设定的贫困状态，图中FD阶段即为返贫状态。

在HK农村边缘户返贫曲线中，贫困户在精准扶贫阶段的生活水平因高于国家扶贫标准而未被纳入建档立卡贫困户，且始终徘徊于国家贫困线附近。进入“后2020”时代，边缘户生活水平边际增长率低于国家设定的贫困线动态调整增长率，在一定的时间范围内逐渐“滑入”返贫户序列(到达C点，即HK与FG交点)，现实中主要表现为收入水平相对较低与城乡收入差距较大引发的收入型贫困和生活负担较重与支出压力较大诱发的消费型贫困等问题。[32]从农村返贫现象的生成机制看，其演变态势具有时序性、波动性、突发性、关联性等内在规律，防止返贫的重点是做好监测预警、高效识别、治理体系创新等工作。

三、“后2020”时代农村返贫治理：策略转向与现实困境

改革开放四十余年来，中国扶贫重心经历了从开发式扶贫到综合性扶贫、从区域性开发到瞄准贫困户和贫困人口、从解决温饱问题到促进贫困人口综合发展的转变。[33]“后2020”时代农村返贫治理将面临矢量转向、维度转向和效度转向，治理困境也将呈现出新的时代特征。

(一)“后2020”时代农村返贫治理策略转向

1.矢量转向：从“脱贫”转向“防贫”。2020之后农村贫困治理战略需要由长期以来的“扶贫战略”转向“以防贫为主”的新的贫困治理战略框架。[34]在实施精准扶贫阶段，我国扶贫策略与治理体系设计强调依托政府行政力量“外部激励”，实现扶贫政策实施与扶贫资源再分配的精细化、精准化、高效化配置。具体来说，就是在精准扶贫制度设计与运行中采用行政科层体制对国家战略层面的扶贫政策层层传导，最终在全国范围内完成“两不愁、三保障”的硬性指标，脱贫压力从中央到地方以任务分配式自上而下单向有序传递。随着绝对贫困的消除，2020年以后，我国扶贫战略将转型迈入相对贫困治理阶段，如果继续坚持扶贫导向，脱贫攻坚的溢出效应将会呈现出边际效用递减，其带来的政治外部性、社会外部性、经济外部性将与日俱增。因此，“后扶贫”时代农村返贫治理重点将由依赖政策合力转向如何从源头上对已脱贫人口中的脆弱群体、老弱病残等劳动力缺失群体、游离于动态调整的相对贫困界限的边缘群体等进行帮扶。农村返贫治理由“脱贫”向“防贫”的矢量转向折射出减贫动力从政府行政力量主导下的“外在性”向政府引导、市场参与的“内在性”结构转变。

2.维度转向：从“物质贫困”转向“能力贫困”。精准扶贫的战略指向在于有效解决传统扶贫模式中扶贫资源的配置错位、配置缺位等问题，其强调通过“五个一批”、“六个精准”等多元制度设计对贫困人口进行分类施策。作为政策执行最前端的精准识别，农村贫困人口识别体系构建主要聚焦在贫困群体收入和基本生存条件的“物质”维度。“后2020”时代，我国经济发展结构转型升级、人力资本结构优化、城乡融合发展态势演进等多重宏观环境因素交织作用，将成为塑造“新时代”农村地区人口重返贫困的结构性力量。就贫困群体需求性质而言，精准扶贫可理解为对贫困群体基本贫困和禀赋贫困等静态性、直接性的“显性”贫困需求的治理，而“后2020”时代农村返贫治理需要解决教育、医疗、社交等不同维度的“隐性”能力贫困。因此，“后2020”时代必须从多维视角审视影响个人获取各种资源能力的要素，构建集知识获取能力、行政决策参与能力、健康保障能力、资产赋权能力等多元化农村返贫人口权益保障体系。

3.效度转向：从“规模性”转向“可持续性”。精准扶贫战略以来，我国政府通过一系列的“超常规”扶贫政策实现了年均脱贫人口1000万以上的高速度“规模性”成效。精准扶贫关于脱贫人口数量上的“规模性”政策旨归既与我国全面建成小康社会阶段性目标任务相关联，也与我国经济社会快速发展所释放的红利相适应。2020年以后，随着我国进入相对贫困治理新时期，贫困人口基数海量化将不复存在，突出表征为我国扶贫场域的“原子化”和瞄准机制的个性化、精细化转变。农村返贫治理效度目标将异质性调整，即由原先通过贫困人口数量、贫困发生率等衡量减贫效果“规模性”指标开始转变为针对解决相对贫困的日常性帮扶措施量化考核，即主要考量返贫发生率、脱贫可持续性等指标。

(二)“后2020”时代农村返贫治理的现实困境

如前文所述，即使在2020年全面建成小康社会以后，仍然还有部分群众重返贫困或陷入贫困，贫困治理将面临新的困境。

1.“微量化”返贫现象持续存在问题。“后2020”时代虽然贫困人口识别不再采用“刚性的”区域瞄准约束下的指标逐级分配，但各种类型的“微量”返贫人口还将持续性存在。农村返贫治理面临人力资本、自然环境、政策供给等多重挑战。就人力资本状况而言，返贫人口多为老弱病残等“无业可扶、无力脱贫”的“两无”人员，这部分群体最典型的行为特征就是发展能力缺失，扶贫需求与扶贫政策可匹配程度低。就地域分布结构而言，这些人口又是集中在自然环境恶劣、生态环境脆弱、资源禀赋贫瘠等不适宜产业发展的地区。在由自然灾害、市场环境巨变等引发的系统性风险和意外事故、就业状况、身体状况等构成的个体异质性风险双重效应下，我国农村地区返贫现象将呈现出“微量化”、“动态化”、“常态化”等特征。就政策供给而言，2020年全面建成小康社会后，部分超常规举措可能转向常态化，也难免有部分超常规举措退出或减弱，后者很容易带来返贫和脱贫不稳定问题。[35]

2.农村返贫群体识别问题。从农村返贫群体空间分布看，精准扶贫完成以后，贫困群体分布图将由区域性的“网状图”转变成分散性的“点状图”。精准扶贫阶段的贫困识别体系是建立在对已发贫困的静态化追溯基础之上的。“后2020”时代我国工业化、城镇化进程将进一步推进，大量农村低收入群体也将涌入城市，由于受到城市化滞后于工业化等体制机制的束缚，农村低收入群体在务工收入、公共服务、社会保障等方面与城市居民仍将存在一定的差距。加之短期内城市与乡村贫困治理体系尚未并轨，农村贫困群体兼具流动性特征，使得过去那种以县域为瞄准单元的减贫政策面临转型压力[36]，农村返贫人口识别难度加大。此外，如何从源头上对农村返贫人口进行提前预防与评估成为减少农村返贫治理成本的关键环节。

3.贫困主体能动性有效激发问题。精准扶贫阶段，政府行政力量主导下各种扶贫资金、物资、政策、人力等扶贫要素被制度化配置于贫困区域。精准扶贫的目标带有鲜明的强政治属性、强组织属性、强福利属性和强任务属性，精准扶贫呈现出运动式扶贫和政府主导式全方位扶贫动员的典型特征。凡是被纳入建档立卡的贫困户，就意味着政府必须在预定时间内对其进行项目帮扶，扶贫政策目标完成的韧性空间狭窄，双方建立在非对等的权利义务关系之上。在扶贫考核体系中，贫困群体内生动力状况难以被量化考核，部分长期受贫困亚文化浸蚀的群众思想认识落后、观念陈旧、发展动力不足，表现出对扶贫资源输入的过度“依赖性”。贫困群体思想懈怠、积极性与主动性低落，过于依赖福利性扶贫措施致使扶贫溢出效益“萎缩”。简而言之，政府主导式扶贫诱发的市场与需求脱钩、扶贫资源“精英俘获”、贫困群体内生动力不足等问题都极易引发返贫。“后2020”时代政府主导式“行政治理扶贫”模式将发生改变，扶贫资源规模化、集中化、行政化的批量供给将不复存在，对于内生动力不足的贫困户而言，政策“断供”返贫风险就显著增加，贫困主体能动性的激发成为常规化返贫治理中亟待破解的难题。

4.农村返贫治理体系重构问题。我国农村扶贫治理体系先后经历围绕体制改革、贫困县瞄准、贫困村瞄准等系列制度变迁。十六大以来，扶贫治理体系构建中以政府力量和以公民社会为基础的权利与机会安排、公共财政支出、社会慈善支出等向农村和贫困地区以及贫困阶层倾斜的主导价值取向日益增强。[37]精准扶贫阶段，我国农村贫困治理体系由过去单纯依靠政府行政力量或市场机制带动向行业扶贫、专项扶贫与社会扶贫共同推进的新格局转变。进入“后2020”时代，以政府主导为主要特征的专项扶贫将发生重大改变，如何增强以行政区域边界为划分依据的贫困治理主体间的相互协调性，如何实现对现有“碎片化”扶贫政策的整合，如何化解市场相对导向原则与有利于贫困人口发展之间存在的产业结构性矛盾[38]，如何摆脱贫困地区社会组织扶贫过程中资源“输出”与需求脱钩而导致的扶贫效益欠佳等问题迫切需要对农村返贫治理体系进行重构。

四、“后2020”时代农村返贫治理路径优化

“后2020”时代农村贫困现象的发生既有不可抗的自然灾害等“同质性”外在要素作用，也有教育机会、就业状况、个人素质、内生动力等“异质性”内在要素原因，农村返贫治理需要从利益保障体系完善、返贫预警系统与识别机制构建、内在动力机制激发、治理体系创新等方面加以优化调整。

(一)汇聚多元合力：完善贫困群体利益保障体系

“后2020”时代农村“微量化”返贫问题持续存在的症结还是贫困人口在收入分配、公共服务、社会保障、法律权力等方面利益与权益配置效能失效而导致的赋权不足。基于扶贫精细化理论，需要对贫困群体进行深度参与、利益保障等多维赋权[39]181-185，完善贫困群体利益保障体系。特别是要建立耦合乡村振兴的工作机制，加强农村贫困治理力度是实施乡村振兴战略的逻辑前提，实现两者之间观念的衔接、规划的衔接、产业的衔接、体制的衔接和政策的衔接。[40]具体来说，一是要持续加大对分散于革命老区、民族地区的老龄化人口、劳动力缺失人口、意外事故致贫人口等重点地区重点人群的基础性制度政策兜底力度。二是要在城乡融合发展体制机制设计中探索建立城乡一体化的基本公共服务供给体系，通过加大财政倾斜力度，整合现有“碎片化”社会保障制度，加强农村教育、医疗、养老等基础设施建设，不断缩小城乡之间义务教育、基本养老保险、基本医疗保险和大病保险等水平差距。三是要继续深化户籍制度、收入分配制度等农村体制机制改革，让农民享有更多的财产性收入。特别是要深化农村土地制度和农村集体产权制度改革，提高农村资源要素的流动性[41]，大力发展益贫性产业，不断调整优化农村产业结构，加快农村一二三产业融合发展力度，通过制度供给激发各类市场主体活力，确保农村贫困人口和城市流动性贫困人口充分享有农村改革释放出的物质、财产、权益等复合红利。

(二)设定逻辑前置：构建防止返贫预警系统与识别机制

针对当前返贫治理语境下存在的返贫群体致贫原因多元化、扶贫资源配置分散化、扶贫项目悬浮化等一系列“碎片化”表征，返贫阻断机制的构建应遵循整体性思维。返贫预警机制是阻断返贫现象发生的管理前置，农村返贫治理重点在于加强再生贫困内生逻辑研判，建立高效、及时、动态的预警系统。具体来说，首先要从生存指标、发展指标和心理指标等不同维度构建返贫风险评价体系。其次，通过数理模型分析挖掘影响返贫发生的主要因素并确定相应权重。最后，要结合精准扶贫时期建立的扶贫大数据管理系统，做好对已脱贫户、边缘户、劳动力丧失群体、突遇灾害群体等重点人群的自然灾害、意外事故伤残、大病重疾隐患、产业经营失败以及就业不稳定等返贫高风险点的监测。利用大数据比对分析技术对重点人群的返贫风险进行量化评价，同时预测未来发展趋势，制定相应应对策略。此外，“后2020”时代，随着城乡之间要素的双向流动加速，城乡分治的扶贫瞄准机制已不利于贫困群体的准确、高效识别。在收入贫困的基础上开始兼顾多维取向，有利于今后我国对贫困的测量和识别，实现从绝对贫困瞄准转到相对贫困的瞄准。[42]因此，要科学构建相对贫困治理阶段的返贫评价体系，构建城乡统一的贫困识别机制，重点加强对农村流动性易贫与返贫人口的识别。

(三)探寻动力源泉：建立可持续性脱贫内在机制

重塑返贫群体的内生动力机制是“后2020”时代农村贫困治理亟待解决的“瓶颈”问题，动员贫困群体树立信心、自力更生并积极参与市场经济活动成为解决农村返贫问题的关键。贫困群体内生动力缺失表征为贫困群体在思想意识上未能与国家的扶贫理念形成价值共振，从而对扶贫资源形成心理和行为上的双重依赖。“后2020”时代，要彻底阻断贫困群体依赖心理和“被动扶贫”状态，加强权能赋予与责任履行要求相融合的主体性建设，使内生动力内嵌于多元立体可持续性脱贫长效机制。就政策选择而言，政府应持续加大对农村地区教育经费投入力度，不断缩小城乡之间在幼儿教育、义务教育等方面的投入、人才方面的差距，通过教育资源优化对贫困群体思想意识进行正向激励，激发贫困群体自我发展的自觉性与能动性，阻隔贫困基因“遗传性”和“寄生性”传递。此外，要加强对具有劳动能力、有发展潜力的贫困群体再教育与行为规制，通过传统文化教育、职业技能培训、市场意识培养、村规民约约束等引导贫困群体树立正确价值导向，充分参与市场经济活动，将扶志与扶智相互结合，从源头上筑牢脆弱群体返贫思想防线。

(四)加强制度优化：探索转型期贫困治理体系创新

“后2020”时代，无论是贫困人口规模抑或扶贫政策供给力度都与精准扶贫阶段存在显著差异，单纯依靠市场机制或政府治理的治理体系将逐渐瓦解。转型时期应该构建适用于贫困治理的转型机制，确保贫困治理平稳过渡和顺利转轨。[43]重构和完善由绝对贫困治理向相对贫困治理过渡的农村治理体系，构建起专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫等多方力量、多措并举有机结合和互为支撑的扶贫格局，实行开发式扶贫和保障性扶贫结合的方式方法，是我国治理相对贫困的有效选择。[44]“后扶贫”时代农村返贫治理应建立在中央统筹基础上的区域分权管理体制，鼓励各地根据自身实际制定政策并组织实施。[45]首先，要更加突出以人为本的个性化治理理念，建构全流程的精准返贫治理机制，在返贫人口的识别、返贫原因追溯、风险应对等全流程中继续坚持精准化方略。其次，要完善政府主导下的防止返贫协同发展新格局，规避完全由政府主导的扶贫模式存在着资金利用效率低、扶贫瞄准精确性差等弊端[46]，创新政府、市场、社会“三位一体”的跨区域协同发展运行机制，加强扶贫资源的整合与优化。最后，应借鉴精准扶贫中构建的责任体系，探索建立高效的工作机制、权责清晰的责任体系和科学的返贫治理成效考核评估机制，不断提高农村返贫治理绩效水平。