寻找平衡点：社区治理中国家与社会的衔接与融合——以杭州市江干区“双网共生”社区治理实践为例

陈佳俊 陈建胜

一、城市社区治理的新取向与新研究

我国社区治理走入新时代面临新挑战。一方面，国家对于坚持党对社区治理的领导要求不断深入，党的十九大及十九届四中全会明确指出要坚持和完善党的领导制度体系，特别是健全完善党全面领导基层群众自治组织工作制度，确保党的领导作用得以发挥；另一方面，需要加快形成党领导下的政府治理、社会调节与居民自治良性互动的格局，夯实基层社会治理的基础，进一步着力要解决居民群众房前屋后的事、身边的事，增强居民群众获得感、幸福感、安全感、认同感和归属感。2016年中共中央、国务院《关于加强和完善城乡社区治理的意见》要求在充分发挥基层党组织领导核心作用的同时，注重发挥基层群众性自治组织基础作用，促进基层群众自治与网格化服务管理的有效衔接。十九届四中全会明确强调要构建基层社会治理新格局，健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系，推动社会治理和服务重心向基层下移，以助力人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体建设。归纳而言，上述战略要求的提出，明确了我国城市社区治理的新取向，即，要实现保持基层社会的纵向组织调控及其稳定有序，同时激发社区作为社会生活共同体的水平整合能力及其成员的社区参与度、可感性与归属感。

然而上述治理新取向在实践中被认为存在较大的张力。一方面，我国城市社区肇始于国家型构基层社会（毛丹，2018），社区作为国家重塑城市管理体系的政治单元，是有效实现国家权力向基层拓展，维护基层社会稳定的制度安排，国家所展现出来干预社区的强大动力与管理方式，却在客观上强化了社区“行政化倾向”，并与居民共同体关系形成的内在规律有所抵牾，成为抑制社区共同体水平整合能力及居民主动参与的重要因素（杨敏，2007；郑杭生、黄家亮，2012；郎友兴、陈文文，2019）；另一方面，因社区物理空间阻隔以及群体异质性程度加强所带来的社区邻里关系的疏离，使得社区共同体难以自我生长和维系，邻里疏冷、社区参与度不足等问题成为社区普遍存在的痛点与难点（徐勇，2001；桂勇、黄荣贵，2006），如果没有适当力量干预，社区共同体难以有效构建。因而，寻求党政力量主导推动社区共同体培育逐渐成为各界共识（李友梅，2007；徐勇、贺磊，2014；毛丹，2018；方亚琴、夏建中，2019），但在实践中这一方式又往往因国家干预过度或者较强的行政倾向，使得两者难以达到均衡状态。可以说，社区治理的新取向似乎在逻辑上很难实现有机衔接和融合，然而看似矛盾的目标追求，在社区治理的实践中并存且需要实现“同频共振”，这在中国社区治理实践中是个极有意思的现象，并不禁让人关注和疑虑，这种“同频共振”究竟何以可能？进一步说，这一疑虑涉及两个关键问题：一是不具备自我维系、生长条件的现代社区共同体究竟能否被建构？二是如果可以被建构，那么党政力量主导推动社区共同体建设的平衡点是什么？通过何种方式可以有效实现社区共同体培育并实现与党政力量的有机衔接？

二、研究概述

（一）城市社区共同体建构的价值判断

社区共同体对于社区治理价值及重要性也已成为各方的共识，而实现社区治理新取向的首要前提是，明确在社区场域中可以建立起社区共同体。当前对于社区共同体的研究繁多，对于社区共同体究竟能否被建构也一直处于研究的争论和关注中。滕尼斯在早期构建的社区（共同体）与社会（联合体）分类概念中，将社区作为一种基于血缘关系或自然情感的社会有机体，集体规范、意志和情感，互动频繁、人口同质化程度较高等是这一有机体的典型特征（滕尼斯，1999），并与涂尔干、韦伯等社会学家一致认为，在人类共同生活表现形式从共同体向社会转变的过程中，随着理性或个体化的不断增长，共同体关系将消退（滕尼斯，1999；涂尔干，2000；韦伯，2004）。虽然滕尼斯在提出社区（共同体）概念时，并未强调社区的地域要素及邻里关系，但却从个人社会关系、组织特征等变化潜在表明包含邻里关系在内的共同体关系，必然会在工业化、现代化进程中同步衰退。当后续研究者将小地域性和高共同体情感依附作为社区概念的主要特征时（Hillery，1955），也同步延续了古典社会学家对于共同体及相关关系的悲观预判，即，认为由于居住空间结构、人口与职业结构、社会结构的变化与限制，传统社区共同体自我生长、维系的条件和结构被逐渐消解（Stein，1960；Fisher，1984；王小章，2002），城市社会也不具备恢复传统社区共同体的可能。（桂勇，2005；熊易寒，2019）

上述研究倾向具有一定的合理性，传统共同体生长的外部条件和结构在社会变迁中所发生的改变具有不可逆性，因此想要在现代城市社区中找到传统社区共同体，抑或是滕尼斯等所建构的共同体理想类型自然是不切实际的。但问题是，社区共同体作为在日常实践中可以被清楚感知到的社会现象，研究者却又能普遍发现、感知其在明确的地域范围内依旧发挥着重要功能，并且保留着其他社会关系或组织类型难以取代的作用与价值（Warner，1941；Bell&Newby，1971；Wellman&Hall，1988；陈福平，黎熙元，2008）。究其原因，一方面无论国家干预社会或社区的动力及能力有多强，总还是有国家所无法触及的领域，这为社区共同体的自我维系留下了空间（毛丹，2018）；另一方面，居民在社区中依旧保留了居住的稳定性，并且存在一些需要邻里合作互动才能实现和维护的共同利益。在此基础上，作为特定区域内的社区共同体，在社区发展以及治理中形成了政府、市场、社团等无法替代的积极作用，国家、市场、社会、群众等不同主体也同步具有建设以邻里关系等为核心的社区共同体的强大动力（王小章等，2003；桂勇，2007；吴莹，2015）。这直接或间接说明了古典社会学家对于社区共同体的预判过于悲观，正如有的研究者认为的那样，共同体的消退并不是消失，而更多可能仅为一种变化，意味着社区仍然处在不断建构的过程中（Zimmerman，1938）。这一判断的重要启示或价值在于，通过确认城市社区共同体的可建构性，使得研究者在研究路径上摆脱了从抽象层面讨论社区共同体能否重建的争辩，转而向通过什么途径和方式来建构城市社区共同体所聚拢，并且在建构方向上，明确想要恢复或建设传统社区共同体类型的目标并不具备现实可能性。

（二）“国家与社会”视角下的实践路径取向

20世纪90年代以降，社区或邻里空间逐渐成为透视中国国家与社会关系的关键变量，社区成为实现个体、社会与国家联结的重要场域（朱健刚，1997；桂勇，2007；王汉生、吴莹，2011）。与这一研究背景有关，在社区建设及社区共同体构建的研究中形成了“国家中心”与“社会中心”的研究路径及实践取向。

1.“国家中心”的实践取向。以“国家中心”论为主的研究者认为国家或政府作为构建城市社区共同体的重要组织载体，通过行政化方式介入所提供的组织、制度资源，对于社区内部交往会产生积极影响，特别是随着城市社区建设的推动，由基层政治或行政组织依托“社区居委会—楼道—居民”三级体系，发动和组织居民开展参与式社区治理，通过组织活动来建立、加强社区居民之间的交互，成为构建社区邻里关系、提升社区居民参与的重要路径（林尚立，2002；黎熙元、陈福平，2008）。“国家中心”路径在研究中充分关注到了我国社区是建立在国家政权建设基础上的客观事实，国家具有习惯性使用组织化、行政化方式建设社区的动力和取向，在社区共同体的形成中不可避免地会受到来自国家行政力量的干预，或者说社区共同体的形成是以国家行政主导为前提的。但是研究也已发现，居民参与的主动性并没有随着基层政府及居委会热情和积极性的提升而同步增长（冯钢，2002；杨敏，2007），国家过多地介入有时也并不利于社区共同体关系的形成（陈福平，2009；陈鹏，2016）。

2.“社会中心”的实践取向。以“社会中心”论为主的研究者则与“国家中心”论不同，其更多关注社区自下而上的内生动力，认为在国家保持对城市社区组织与空间支配的同时，社区内生力量也随着社会结构的变化在逐渐成长，基层社会群众自治的空间正在形成，并发挥着社区内部联结的重要作用（桂勇，2007；朱健刚，2010），因此，基于共同兴趣的社会团体以及居民自治组织等被认为是可以促进城市社区居民认同以及邻里关系建设的重要载体（桂勇，2001；陈伟东，2010）。这类研究的重要启示在于，直接或间接表明社区共同体的建设并不适宜用组织化的方式进行干预，社区内部可能还有促进社区共同体形成的内生动力，因此需要将更多注意力放置社区内部的力量联结之上。然而，“社会中心”的研究路径以“市民社会”为基础，在理论与实践上都忽略了与中国城市社区实际的适配性，试图以自下而上的方式建设社区共同体，并对社区治理（包括组织结构、权力体系等）产生决定性影响，在实践过程中则是不切实际的。

3.互动视角下的研究取向。由于上述两类研究取向在实践上都存在简单化的倾向与问题，同时伴随研究开始发现和关注到两种理论取向在社区实践中并不是分立的，而是处于双向互动，且呈现出复杂治理的特点（李友梅，2007；郎友兴、陈文文，2019），研究者在意识上纷纷认识到社区治理需要在实践中更多关注国家与社会之间的衔接（陈伟东等，2010），针对实践中所展现出来的社区行政主导力过强、社区基础关系薄弱等问题，研究者结合实际，在两个维度上提供了建设意义或赋予相关实践以合理性：一是调整社区治理单元。随着我国城市化进程的不断推进，作为行政管理单元的社区规模不断扩大，而人口异质性、流动性的增强，也使得社区治理的难度日益增强，因此国家主导调整社区治理与服务的单元成为国家推动社区治理的有效方式及手段（赵秀玲，2014；黄晓星、蔡禾，2018；何绍辉，2020）。这一调整大致通过“网格”“小组”“楼道”等治理单元的下沉与缩小，实现社区治理能力的再生产（邓大才、张利明，2017；熊竞、陈亮，2019）；二是在前述行政主导下，通过“邻里空间”“院落”“居民自治站”等空间的建设，配合发挥重要粘连作用的“积极分子”或“关键群众”（毛丹，2018；熊易寒，2019）本土文化资源（刘岩、刘威，2008；金桥，2010；朱健刚，2010）互联网媒介（舒晓虎、陈伟东等，2013；吴莹，2015）等不同运作机制，实现社区居民之间的粘连，提升社区居民的熟悉度及共同体意识。可以说，日益复杂化的社区治理实践驱使着研究者将更多关注转向实现社区行政单元与居民生活共同体两种角色、功能有机衔接所需的资源与条件之上，这对于本文所要关注的问题具有启发性。但是这些研究整体上也忽略了两个问题：一方面，已有建设路径或机制更多呈现出纯粹从某个技术角度设定问题并设计技术机制的特征，缺乏对于社区共同体建设的系统考量；另一方面，以空间为基础设立的不同治理单元彼此之间究竟该如何衔接？如果仅有单元而缺乏衔接，那么很难说社区治理可以在实践中实现“同频共振”。

基于对上述问题的思考，本文拟通过对杭州市江干区2018－2019年民政部社区治理与服务创新实验区创建工作的参与式观察，了解该区如何以邻里坊建设社区共同体，特别是居民邻里网络建设，从而进一步有效探寻在社区治理中作为国家行政权力在社区延伸的网格治理单元，如何与作为居民生活共同体的社区邻里网络有机衔接、融合。选择杭州江干区作为观察对象则主要基于以下两方面的考量：一是作为民政部国家社区治理与服务创新实验区，在相关问题上，江干区在实验主题、实验内容等方面与本文所关注的问题高度契合，同时以实验推进社区治理实践创新，也是为我国当前社区治理中所遇到的这一普遍问题做出先行探索；二是笔者作为参与者自2018年实验开始，全程参与了实验区创建工作，对于相关问题具有较深入的了解。

三、杭州市江干区“双网共生”考察

（一）“双网共生”的缘起

江干区位于杭州主城区东部，是杭州经济、枢纽、行政、文化新中心，总面积105平方公里，辖区8个街道、147个社区（村），实有人口108万，全区共有社会组织3200家，社区专职工作者1896人。伴随着基层社会治理的不断推进，江干区在创新社区治理实践过程中，与大部分地区的社区一样，面临着双重难题：一方面，“网格”是社区管理的基本单位，在实践上已经成为社区治理贯彻党和政府意图、保持基层社会稳定的重要桩脚，是社区正式组织体系或治理结构中的重要单元。江干区全区共有604个网格，实现网格在社区范围内全覆盖。但是“网格”在治理结构、治理内容上难以延伸到城市社区治理的方方面面。作为行政权力下沉到社区的延伸，“网格”长期保持着行政主导的管理模式，主要协助社区完成各项工作任务，而由于运行成本、工作方式等因素的限制，“网格”在日常运行中难以有足够的人力、物力和财力去适应、满足社区居民多样化的需求。另一方面，随着城市化进程加快，江干城区骨架不断拉伸，原有“老墙门+大农村”城市格局被打破，大部分居民工作地点与生活区域分离，传统熟人社会被逐步瓦解，居民联结纽带松弛、人际关系松散，原子化的居民间情感联系和行动支持不足，居民的社区治理意识淡薄，参与公共事务与社会政策的意识缺乏，社区活动参与率低。社区管理网格强、居民自治关系网络弱成为制约江干区社区发展的重要因素。

因此，有效构建社区居民自治关系网络，提升社区共同体意识及功能，实现社区管理网格与居民自治关系网络互联、互通与互补，成为江干区社区治理所关注的焦点。但是在实践中，要解决这一问题却面临着现实困境。首先，居民“网络”关系作为生活共同体的重要特征，是居民在相互熟悉的基础上，以共同利益或兴趣为纽带，以信任和合作为基础的横向关系，然而在目前社区地域较大、居民异质性较强、居住隔离程度较高等情况下，居民日常交往、文化分享度等都比较薄弱，如果没有适当推动，社区基础关系“网络”很难自我生长和维系。其次，以往一般性沿用行政动员方式所取得的成效十分薄弱，这也让江干区相关部门充分意识到居民自治关系网络难以适宜通过组织化的方式进行干预生长，与此同时，由于“网格”与“网络”在性质、功能、运作方式等方面都很不相同，如果缺乏科学可行的联结机制，两者并不会自然共生融合。

有鉴于此，江干区在2018年以“探索打造‘双网共生’社区治理模式”为实验主题。所谓的“双网共生”，即是指作为管理单位的社区网格与作为社区居民生活共同体的居民邻里网络之间的共生共融。

（二）邻里坊：社区水平整合的“纽结”

面对社区治理所遇到的现实问题，江干区在社区范围内，重新设置了邻里坊。值得注意的是，邻里坊虽然是由政府（特别是民政部门）推动设立，但是在建设路径与方向上又显著区别于一般的治理单元下沉做法，其首要功能立足于居民邻里关系网络的构建之上。

1.根据“地域相近、人际相亲、楼栋相连、资源相通”原则，合理设置邻里坊

江干区在已有社区网格划分的基础上，尊重宿舍、庭院等拥有共同历史记忆的院落设置情况，按照“地域相近、人际相亲、楼栋相连、资源相通”的原则，结合社区实际需求，成立邻里坊。其中城市社区突出地域相近，以网格为单位组建邻里坊，实现一格一坊、坊网合一；撤村建居社区突出人际相亲，以原生产组为单位组建邻里坊，一组一坊，一坊内可涵盖多个网格。邻里坊一般以200－700户居民为宜，在组织性质上被定义为开展自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的社区社会组织。在任务上则根据邻里关系情况，按照“熟悉、信任、认同、参与”四层递进目标加大“网络”的粘连度。与此同时，按照资源整合、共建共享、规范有序的原则，通过出台《江干区社区配套用房建设提升实施办法》，在全区范围内推开社区配套资源标准化和功能集约化建设，将可利用的社区配套用房、小区物业用房、辖区单位共建用房、小区公共庭院、住宅架空层等作为邻里坊活动场所，在条件允许下，面积要求达到50平方米以上，确保有场地用于邻里坊的日常实践，实现邻里坊实体化运作。

2.以社区范围内的骨干积极分子为依托，配备坊员

江干区及各社区充分意识到社区积极分子或骨干对于邻里坊运作的作用，因此在实践中积极吸引社区骨干或积极分子担任邻里坊员，例如，明确要求坊长由网格内的社区居民骨干担任，坊员则从能力突出、积极参与社区事务的“能人”中挑选，从而使邻里坊可以充分发挥因空间邻近、社交便利而形成的“熟人效应”优势，用关键群众（积极分子、骨干）实现对一定区域范围内居民的“黏连”。在此基础上，各社区通过加强监督指导，组织召开会员大会，推荐产生理事会。对于理事会的人员特征、任务等也做出了明确规定。按照《江干区关于扎实推进邻里坊建设的实施方案》显示，“通过坊内居民自荐、他荐、社区推荐等方式产生，主要是要将正直热心、群众信服的居民代表推选出来，原则上每100户确定1名理事，理事会一般由三至七名理事组成，设定理事长1名，统筹协调坊内工作。经过推选产生的理事长和理事，在所在区域范围开展居民自治活动，开展坊内社会服务并带动居民参与活动”。

3.以制度化方式明确邻里坊运作规范

对于纳入邻里坊的坊员，社区通过明确的制度规范坊员职责，使得坊员在日常活动中具有明确的角色定位及行动方向。江干区在区级层面明确了邻里坊员需要履行的工作职责，即，“六员五访二巡查”（详见表1）。

表1邻里坊坊员工作职责

其中，六员是指访员所具有的角色定位，包括：政策宣传员、信息采集员、生活服务员、和睦促进员、管理督察员、感情联络员；五访是指对邻里坊区域范围内病残家庭、独居空巢老人、困难家庭、失独家庭以及其他重点家庭的走访关心；二巡查是指对相关区域范围内的环境、治安等进行巡查。通过上述规范可以发现，邻里坊访员的工作职责在行动中不仅承担了促进居民有效“黏连”，而且还包含社区工作者，特别是网格员的部分职责，这从制度设计上缓解了社区治理中“人少事多”的困境。江干区还通过财政补助方式，为访员提供一定补贴，如要求街道对坊员按每人每月300－700元标准，发放交通、通信费等，这在一定程度上有效支撑了制度化规范的落实和运行。

由此，江干区邻里坊呈现出三个特征：一是政府通过外部干预的方式，建立邻里坊这一社区社会组织，并给予有效的外部条件与资源支撑，同时赋予邻里坊运行的自主性，在有效下沉、收缩治理单元的同时，为社区居民生活共同体构建提供了动力；二是通过引入与邻里坊区域内居民相熟、且具有一定群众威信的积极分子或骨干，并以制度化方式明确了相应职责，使得积极分子或骨干可以很好地串连区域内的居民，增强社区居民之间的粘连；三是通过邻里坊聚合了社区工作者、网格员等骨干以及群众积极分子，并通过一定的资源保障，实现了访员对社区管理相关任务的补充支持，这为后续以邻里坊为纽带，实现管理网格与居民关系网络之间的联结提供了基础。

（三）邻里坊：社区纵向管理与水平整合的“纽结”

通过设置邻里坊，为社区居民邻里关系网络的快速形成提供了可能。在此基础上，江干区进一步通过调整和完善邻里坊的组织架构、运作机制，实现治理单元功能的整合，有效促进了社区管理网格与居民关系网络之间的衔接与融合。

1.重新调整社区治理组织架构与体系

江干区以邻里坊为联结，实现社区管理网格与居民关系网络的衔接，其首要条件是，邻里坊可以有效实现两种不同治理架构的融合，其驱动力在于党的领导、网格调整及人员交叉三种机制设计。

（1）“大党委”制，实现党组织对社区治理的全面领导。党的十九大指出，中国共产党是一切工作的领导核心，明确要求加强党对城乡社区治理工作的领导，这为邻里坊实现治理架构上融合提供了政治基础。一方面，江干区在社区层面推进社区“大党委”制，即以社区党组织为基础新建社区大党委，在功能上主要以组织动员辖区单位和在职党员参与社会性、群众性和公益性工作为主，在目标上主要以提高大社区党组织的整合、统筹、协调社区资源能力，推进社区共建共治和居民自治为主；另一方面，江干区在通过社区“大党委”制，实现社区层面的资源整合、多方主体协调的基础上，建设以“网格—楼道—支部”党组织体系，实现基层党组织对邻里坊的领导，形成“一委N坊”的自治架构。

（2）“多网合一”，实现治理资源、力量在邻里坊聚合。江干区按照重心下移、力量下沉、资源统筹的原则，优化调整政府管理组织架构，在区级、街道、社区三个层面实现管理架构的整合。在区级层面，以资源整合为目标，推进各部门“多网合一”工作，形成“全区一张网”，优化网格划分标准；在街道层面，推进职能调整，建立“六办三中心”，优化“基层治理综合信息指挥中心+综治工作、市场监管、综合执法、便民服务四平台+全科网格”的基层治理体系，下沉网格管理力量；在社区层面，依托“双网双全”模式，通过网格化管理、网络化支撑、全科+全能、全员+全域，提升网格服务力量。这一自上而下行政力量的整合，其意义在于两个方面：一是通过“多网合一”整合，改变社区居委会原来所面临“上面千条线、下面一根针”的现实困境，在日常工作中实现社区与行政力量的有效对接；另一方面，优化资源配置、实现力量下沉过程中，确保管道机制可以有效地沉降于社区以及邻里坊之中，为实现社区自上而下的行政力量与自下而上的内生力量在邻里坊实现融合提供了可能。

（3）角色串联，实现人员要素在邻里坊的整合。如果仅仅构建平台的基本架构，而缺乏相应人员的配置，邻里坊依旧难以有效运转，而区别于其他地方实践中平台人员配置较为灵活、随机的状态，江干区通过网格工作人员与邻里坊居民坊员之间的角色串联，使得人员配置在实践过程中灵活且保持了稳定状态。首先，优化“一委N坊”人员构成，将与社区治理相关的多方主体中的骨干、代表或积极分子在邻里坊中实现整合。即是指邻里坊坊长由社区居民骨干担任，访员由物业管理人员、居民代表、居民小组长、楼道长、社区党员、党代表、人大代表等组成；其次，重新设置网格的“一格五员”，根据网格工作职能以及工作人员能力适配性，将网格员的角色依据职责、功能具体划分为网格管理员、指导员、协管员、民情员、监督员等5种不同角色，并且在能力、工作条件允许的范围内，让邻里坊的坊员担任相应的职能网格员（见表2），从而形成网格员与邻里坊人员角色串联，同时，区、街道提供适当的人员补助经费，确保队伍稳定，有效支撑一体化管理架构的形成。

表2邻里坊三种工作模式

2.配置邻里坊有效运行的机制配置

通过邻里坊组织架构的重新设计以及人员角色串联，有效实现社区管理网格与居民自治网络在邻里坊这一平台空间的要素整合。但是如果仅有组织架构，而缺乏一串相互配合、良好机制构成的治理运行维护系统，那么管理网格与居民网络之间也难以真正实现在治理制度、组织结构的框架内适时、有效地运转并融合。为此，在实践中，江干区以低成本高成效为目标，构建了网格管理与居民网络互融互促的工作运转、衔接机制，这集中呈现在以下三个维度：

（1）以邻里坊空间建设为基础，实现居民生活、服务、治理等基层社区力量整合。首先，江干区依托“社区配套资源标准化和功能集约化”工程，建设“街道—社区”二级社区服务综合体，确保60%－80%的面积用于居民活动和社会力量参与，融通活动空间资源，在空间上将邻里坊与社区服务综合体的空间有效结合；其次，以居民社团为抓手，重整网格多方力量。一方面，明确可向社会组织转移服务清单，大力培育枢纽型社会组织、品牌社会组织，通过公益创投与政府购买，将可转移、可剥离的事务和职能交由社会组织承担；另一方面，通过项目化运作、品牌化培育、专业化培训、特色化发展，积极打造文明养成、平安守护、生态环保、便民服务、文体活动等不同类型、不同社会影响力的群众社团，推动社区及辖区各类力量参与网格管理与服务。

（2）通过议事流转机制的建立，将事项根据性质、严重程度等进行大小区分，并明确相应的处理方式，厘清社区网格管理与居民自治网络在事务处理上的界限。面对社区所要面对、处理的复杂事务，江干区在全区范围的社区中统一建立“社区大小事”工作机制。所谓“大事”是指需要行政执法支撑的项目或者由行政部门交付的相关事项，例如在日常工作中协助相关行政部门完成交办的事项等。这类事情统一按照“层级负责、分类处置、上下联动、协同解决”原则，通过构建和完善问题流转处置流程，即，“及时发现——智慧平台实时转办——快速处置——确认反馈”闭环，将相应“大事”进行有效处理。所谓“小事”主要是指通过居民自治可以实施的项目，特别是关系到大多数居民共同利益的坊内事务，则根据建立“议事七步法”予以办理，即，采取“多种渠道‘提议题’、多方恳谈‘出主意’、议事组织‘拟方案’、张榜公布‘开言路’、专家审查‘定公约’、居民表决‘说了算’、跟踪落实‘有回音’”等7个民主协商步骤，引导坊内居民实现自己事情自己办理。在此基础上，对于在日程社区生活中所遇到的热点、难点且重复出现的问题，通过建立热难点问题的议事制度，以共同协商的方式解决问题。

（3）针对社区反复反映和难以解决处理的问题，在民主协商的基础上形成居民公约，进一步优化公约体系，实现居民有效参与公约制定，增强居民对公约的认同。社区居民公约是实现社区居民自治有规可依的重要条件和支撑，但是社区通过自上而下的方式所设定的居民公约，由于居民对公约的认可度、知晓率都不高，在日常生活中常遇到执行效力弱的问题。因此，面对这一公约制定中普遍存在的难题，江干区在公约设计、制定的过程中做出了较大调整。即以社区内经常、反复出现的问题及居民关系的重要利益问题为切入口，在居民协商解决问题处理过程中，订立公约，规范公约的约束效力，使得公约在形成中获得更多居民的认同。如按照“大事大议、小事小议”原则，建立社区公约总则和事务公约细则相结合的公约体系，将政府难管但与居民生活息息相关的道德层面的问题作为立约事项等，从而在这一过程中形成居民自治的内循环。换言之，在居民处理日常生活热难点事或涉及自身利益的事项中，以大多数居民的意愿和共识为基础，形成居民公约，在为同类事物处理提供依据的同时，也使得居民对公约的认可度、知晓率以及执行率有较大提升。

四、结论

我国社区兼有国家治理单元与居民生活共同体双重属性，基于西方社会发展脉络而提出“国家与社会”视角，以及由此所引申的诸种社区治理模式及实践类型都难以契合我国社区治理发展的特殊性。我国社区治理的研究视角及建设路径需要根据现实的复杂特征做出新的探索。在研究视角上，必须清晰看到社区既不是完全自治的场域（法律表述为居民自治而非社区自治），也不是政府行政的科层体系，而是国家与社会的“整合点”，由此所反映的新型政社关系不是祛除政府关系，而是明确政府与社区各自职责，找到国家自上而下纵向管理与社会水平整合之间的“平衡点”。落实在具体治理实践上，构建这一平衡点的关键在于有效构建现代社区共同体并实现其与国家力量之间有效衔接、融合的载体及机制。这也应是当前我国社区治理在治理路径上的总体思路与方向，也是杭州市江干区“双网共生”社区创新实践的意义所在。