健康中国战略下“健康优先”的生成逻辑与治理架构

（海南医学院 管理学院，海口571199；海南师范大学 中国特色自由贸易港研究中心，海口571158）

一、问题提出

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出“把保障人民健康放在优先发展的战略位置，全面推进健康中国建设，到二〇三五年建成健康中国”[1]。《“健康中国2030”规划纲要》（以下简称《纲要》）将“健康优先”定为建设健康中国的首要原则，《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》则为施行“健康优先”、建设健康中国提供了法律保障。习近平总书记做出了“人民至上、生命至上”“要把人民健康放在优先发展的战略地位”“始终把人民群众生命安全和身体健康放在第一位”等一系列重要论断[2]。显然，“健康优先”已经成为新时代建设健康中国、推进健康治理的重要工具和主要归宿。

然而，究竟何为“健康优先”？ 如何才能“健康优先”？ 《纲要》亟需后续政策的细化落实。截至目前，学界和实务界对于“健康优先”的研究依然比较薄弱，国内外尚无“健康优先”的统一定义。较新的一篇学术文献基于经济社会、思想文化、国际交往背景，首次尝试将“健康优先”定义为“政府将健康作为国家或区域整体发展进程中的优先事项加以安排的一系列理念、制度、发展模式的集合”，并赋予其全局性、基础性、战略性、一惯性和规制性的显著特征，提出主要从治理体系、推进与实施机制、监测考核以及宣传引导等方面发力，以推动“健康优先”落实落地[3]。这个定义将“健康优先”聚焦于“有为政府”，可圈可点，但对“健康优先”的政策意蕴尤其是“优先”的本质和语境仍透视不足。实际上，改革开放后经济社会变迁中“健康优先”的生成脉络还可以置放于更宽广的历史视野中进行演绎。

为进一步弥补“健康优先”的研究缺憾，明晰接下来我国健康治理的基本方向和着力点，进而全面推进健康中国建设，更好维护和促进人民健康福祉，本文首先重点结合《纲要》精神，融合政策语境和社会现实，解读“健康优先”的政策意蕴，回答“知其然”的问题；并遵循人力资本的理论内核和实践历程，从历史时空和战略视野中梳理我国“健康优先”的生成脉络，回答“知其所以然”的问题；最后面向新时代卫生健康领域的主要矛盾，秉持全流程管理的理念，贯通目标设定、组织保障、政策融入、绩效考核等环节，力求系统而全面地探求“健康优先”的治理架构，把握规律性，富于创造性，回答“知其所以必然”的问题。

二、健康中国战略下“健康优先”的政策意蕴

作为顶层设计的一剂良方，随着健康中国建设的全面推进，“健康优先”必然将会在中国下一步的高质量发展中释放出方向性、引领性的重要功能。从政策文件溯源，“健康优先”一词作为专有名词首次出现于2016年10月中共中央、国务院印发的《纲要》，在这个文件的指导思想中“健康优先”被定位为其后15年推进健康中国建设所主要遵循的首要原则，排在了“改革创新”“科学发展”“公平公正”其他三项原则之前，地位之重可见一斑。关于“健康优先”这一首要遵循原则的核心要义，党和政府后续发布的健康中国建设相关文本并无详细释义，惟有《纲要》 在提出这一原则时紧随其后简明扼要地进行了表述，“把健康摆在优先发展的战略地位，立足国情，将促进健康的理念融入公共政策制定实施的全过程，加快形成有利于健康的生活方式、生态环境和经济社会发展模式，实现健康与经济社会良性协调发展”[4]，这为我们尝试深度解读“健康优先”的政策内涵提供了重要的线索和参照。

在现代汉语语境中，“优先”意为“将目标对象放在其他人或其他事之前”，涉及个体或集体偏好的选择序，多指在待遇上的占先安排，背后实质上涉及伦理道德、公序良俗的考量。将“健康”与“优先”组合起来，“健康优先”无疑就产生了“将健康置于第一位”“健康应放在其他事项之前”这一“序数效用论”层面的意见指导性和抉择指向性，尤其是当“健康”与其他事项发生冲突时，“健康优先”更加彰显其在现实抉择中的指导价值。当然，不但普通公民会经常面临偏好的选择或“优先”事项的排序，在国家或地区内部的经济社会诸多调控议程中也难免会面临两两相互比较孰轻孰重、孰先孰后的判断和抉择。

必须指出的是，“健康优先” 战略的提出同样也有其明确的现实指向性。尽管党的十八大以来我国卫生健康事业取得新的显著成绩，医疗卫生服务水平大幅提高，居民主要健康指标总体优于中高收入国家平均水平[5]，但相对于人均预期寿命而言，人均健康预期寿命仍有较大提升空间。《世界卫生统计2020》（WORLD HEALTH STATISTICS 2020）数据显示，我国人均预期寿命和人均健康预期寿命分别为76.4岁、68.7岁，两者之间7.7年的差值意味着国人平均有近8年的时间在带病生存，这也正反映出健康维护和促进的短板和空间。此外，健康与一些领域的追求存在掣肘甚至冲突，全社会远远没有将健康摆在优先发展的议程，“健康优先”的推进尚停留在宣传号召阶段，距离将健康融入公共政策全过程的要求差距甚大，有害身心健康的生活行为和生产方式为数众多，生态环境的破坏也对健康敲响了警钟，有利于健康的经济社会发展模式尚处于尝试构建和努力探索之中。可以说，“健康优先”战略恰恰迎合了普通老百姓日益增长的健康需要，也回应了当下我国“看病难、看病贵”、疾病负担高企等卫生健康领域的难点和痛点，以及健康与经济社会尚未实现良性协调发展的症状，并提供了破解相关矛盾的解决之道。不妨结合《纲要》中的相应表述而对“健康优先”的政策内涵进行透视：“把健康摆在优先发展的战略地位”[4]确立了“健康优先”的战略定位和价值方向，“立足国情，将促进健康的理念融入公共政策制定实施的全过程”[4]明确了“健康优先”的实施方式和工作方法，“加快形成有利于健康的生活方式、生态环境和经济社会发展模式，实现健康与经济社会良性协调发展”[4]明晰了“健康优先”的结果导向和评价标准。

三、人力资本实践中“健康优先”的生成脉络

遵循人力资本理论，观照中国实践经验，“健康优先”战略意义重大而深远。目前政策和理论界形成广泛共识的是，人力人才资源是我国经济社会发展的独特优势。诚如李克强总理所指出的，我国“人力人才资源丰富”[6]“拥有世界上数量最多、素质较高的劳动力，有最大规模的科技和专业技能人才队伍”[7]“9亿多劳动力、1亿多受过高等教育和有专业技能的人才是我们最大的资源和优势”[8]。进入中国特色社会主义新时代，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，更要坚持质量第一、效益优先，重视人力人才资源的开发，注重人力人才优先发展的战略协同。实际上，不管是人力资源还是人才资源，都可以归为人力资本理论的分析范畴，现实中也都面临着影响健康的诸多挑战。例如，丁香医生《2021 国民健康洞察报告》显示：2020年98%的公众表示自己存在健康相关的困扰，其中排名比较靠前的健康困扰分别是：情绪问题（占比53%）、皮肤状态不好（占比45%）、身材不好（占比45%）、睡眠不好（占比42%）、口腔问题（占比35%）、肠胃不好（占比34%）、眼睛问题（占比33%）、骨质关节（占比28%）、脱发（占比27%）[9]等问题。以上这些健康问题在现实中又与人们的生活方式、所处的生态环境和我国经济社会发展水平相互交织。因此，“健康优先”战略的提出和实施，直面我国人力人才资源，着眼于人的多维度需求，紧紧围绕人民群众的生命安全和健康福祉，可视为我国经济社会实践中对人力资本理论的深度遵循和极致化运用。

通过改革开放历史变迁中的相应战略梳理，不难发现党和国家的相关优先发展战略业已悉数成为各级各部门开展相应工作的重要遵循，我国改革开放以来先后提出和实施的教育优先战略、人才优先战略、就业优先战略、健康优先战略等优先发展战略，实际上形成了把握好丰富的人力人才资源、致力于提升国家人力资本的“组合拳”。这既充分贯彻了以人民为中心的发展思想，也在理论上高度契合人力资本的丰富内涵。按照经典的人力资本理论，教育、培训和就业是人力资本投资的主要渠道，当然营养、医疗和健康也是人力资本投资的重要形式，并且总体而言人力资本存量大小与经济社会发展水平高低正相关[10]。梳理我国改革开放以来的相关优先发展战略，可以发现它们其实一直沿着人力资本投资的逻辑拾级而上，并不断壮大优先战略协同发展的力量继而接续提升人力资本的重要性和贡献度。继1992年党的十四大第一次提出“必须把教育摆在优先发展的战略地位”后，2010年全国人才工作会议初次提出“确立人才优先发展战略布局”，2011年国家“十二五”规划则首次提出“实施就业优先战略”，到2016年全国卫生与健康大会又首次强调“要把人民健康放在优先发展的战略地位”，至此四大优先战略悉数成为我国重要发展战略。从理论上究其本质，以上相关优先发展战略都围绕并着力于提升我国人力资本，所区别的只是在教育、培训、就业、营养、医疗等人力资本投资的渠道方面有所侧重，但总体而言，其相继提出可以视为人力资本相关优先发展战略的优化升级，也体现了人力资本投资的内涵与时俱进的深化拓展。

以历史变迁和时代发展的眼光来看，教育优先战略、人才优先战略、就业优先战略、健康优先战略等人力资本相关优先战略的相继提出和协同实施，既体现了我国经济社会发展水平的提升，也反映了党和国家治国理政方略的深化。众所周知，改革开放初期，国民教育程度和文化素质水平成为影响生产力进步的主要短板，数量可观的劳动年龄人口并不能在短期内全部转化为可以胜任理想工作岗位的劳动力，并且青少年人口的未来岗位胜任力也面临挑战，所以“百年大计，教育为本”，20世纪90年代初期实施教育优先战略实属势在必行。人力资本投资的主渠道在于教育，教育优先战略的实施使得我国居民文化水平大大提升，人力资源质量得以大幅度提高，预计2020年我国劳动年龄人口平均受教育年限将如期提高到10.8年[11]。不过，随着经济社会持续发展尤其是农村剩余劳动力不断由无限供给向有限剩余过渡，高层次人才依然短缺，结构性失业和体面就业问题日益凸显，因此在“十一五”末期和“十二五”初期，人才优先战略和就业优先战略的相继提出和实施可谓水到渠成。随着人力人才资源的健康问题愈发突出，经济的高质量发展显然离不开健康人力资本的支撑，全民健康覆盖和全生命周期健康维护开始成为全社会的重要关切，投资健康资本也成为新时期提升人力资本的重头戏，所以近年来“健康优先”战略的出台适逢其时。在开启社会主义现代化建设新征程中，人力资本相关优先发展战略占有更加重要的地位，而经由教育优先战略、人才优先战略、就业优先战略的实施铺垫和效果累积，“健康优先”战略无疑将成为人力资本优先发展战略“组合拳”中的后起之秀和重中之重，备受瞩目，不容忽视。

四、形成“健康优先”的全流程治理架构

关于实现“健康优先”的途径，国际上经过几十年的实践探索和发展演变，已经形成了可资借鉴的通行做法——具有普适性价值的健康促进工具——由WHO（世界卫生组织）在2010年 《阿德莱德声明》 中首次提出并在全球持续倡导的“将健康融入所有政策”（Healthin All Policies，HiAP）[12]。他山之石，可以攻玉。但必须强调的是，“照抄照搬别国经验、别国模式，从来不能得到成功，这方面我们有过不少教训”[13]。所以，在推进我国“健康优先”战略时，万万不可照抄照搬国际上的HiAP，还需要坚持结合实际、洋为中用的原则，推动实现“将健康融入所有政策”的中国化，即“立足国情，将促进健康的理念融入公共政策制定实施的全过程”[4]，尤其要面向新时代我国卫生健康领域的主要矛盾，贯通计划、组织、实施、控制等环节，形成“健康优先”的全流程治理架构，有效协同相关政策，充分释放集成效应。

（一）明确“健康优先”的目标导向

在“健康优先”的全流程治理架构中，健康目标的优先设置是首位环节和“先手棋”，事关顶层设计，将对后续环节的落实情况发挥方向性的引领作用，换言之，能否设置好目标直接决定着“健康优先”“全盘棋”的成败。所以，彰显人民健康至上这一价值理性的最佳方式，就应当首先于党和国家整体发展目标和工作全局中体现出健康的优先地位，并且“健康优先”的目标设置还不能仅仅局限在卫生健康甚至更窄的医疗领域，而应置放在更加宽广的经济社会发展全局中予以考虑，尤其是要在主要宏观政策目标调控中予以体现。毋庸讳言，长期以来我国的发展目标设定一直有着经济增长优先的传统，近年来虽然弱化了经济分量转而加大了社会民生领域的考量，但侧重追求经济增长的偏好仍富有强大的历史惯性。追本溯源，问题症结还在于顶层设计中对健康的优先级尚没有赋予到位，在宏观经济调控中对深刻影响健康的社会因素的关注程度仍然不够。此外，对领导干部的教育与考核还没有完全超越经济政绩的窠臼，不少领导干部的政绩观依然停留在“重物轻人”“重经济增长、轻社会发展”“重面子工程、轻民生工程”的认知层面继而导致执行偏差，并且对卫生健康的人力资本投资属性也认识不足，甚至将卫生健康视为消耗和包袱乃至与经济建设割裂开来、对立起来[14]。下一步要通过教育培训和绩效考核引导、倒逼领导干部树立“健康优先”的政绩观，把促进人的全面发展作为一切工作的出发点和落脚点，因地制宜、逐渐探索淡化甚至取消地方GDP 考核指标，并加大生态环保、社会公平、民生保障等健康促进的考核指标的权重。

（二）夯实“健康优先”的组织保障

当把人民健康设定为发展的优先目标之后，下一步紧迫事项就在于夯实相应的组织保障，毕竟在中国，“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”[15]，“国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排”[16]，相关目标偏好的如期实现离不开强有力的组织领导体制的架构和跟进。何况在“大卫生、大健康”理念下，健康中国战略的实施不是一系列健康领域规则的简单组合，而是由多样化组织与多种规则集合而成的有内在联系、有层次、有结构的治理体系[17]。加之影响健康因素的广泛性、跨部门合作的协同性，就要求把人民健康设定为发展的优先目标后，还要将“健康优先”纳入各级党政一把手工程，由党委和政府主要领导高度重视、亲自挂帅、担负总责予以推进。建议各级“健康优先”的组织领导架构的设立方案，可以依托各级各地新近成立或即将成立的“健康行动推进委员会”，或者是已运行多年的具有优良传统的爱国卫生运动委员会，进一步融合、充实、加强，由各级党政一把手担负总负责人，集结传统阵地和新兴力量，协同开展跨部门合作，激发组织机构的向心力、凝聚力、创造力。特别指出的是，健康的维护与促进可能会与其他领域的目标追求相冲突、受到多方面的掣肘，所以还要求政府机构及时核查和监管“健康优先”的实际施行情况。建议不妨借鉴WHO 下设“健康社会决定因素委员会”的做法，在各级“健康优先”的领导组织中设立专门的“健康融入审查委员会”，秉持目标导向的原则，负责审查相关政策和事项的健康融入情况，实行妨害健康的一票否决制，确保发展规划、公共政策、重大项目等优先保障人民健康福祉。

（三）健全“健康优先”的政策体系

全民健康的实现离不开全局性、战略性的治国理念和顶层设计，更需要通过全面而系统的健康发展规划的布局和实施，才能够实现健康与经济社会良性协调发展的局面[18]。而在《纲要》的实施过程中，将“健康优先”的理念与所有公共政策相融合，涉及经济社会发展的几乎每一个领域。鉴于中国特色社会主义的总体布局是“五位一体”，那么在我国现行的治理体系中，就需要以“健康优先”原则为牵引，将健康融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设等“五位一体”总体布局所有政策当中。当前，我国相关文件中不乏要求将健康融入一切政策的表述和倡议，但还属于比较笼统的原则性安排，总体上尚未建立完善的制度体系和实施机制，实际的健康影响评估和监督执行工作并没有迈出实质性的步伐。国家层面构建健康融入所有政策的体系不啻为一项庞大的系统工程，离不开中央各部门各领域专业化、精细化的治理能力的支撑，尤其需要进一步维护党中央权威，健全总揽全局、协调各方的党的领导制度体系。而各地在健康融入所有政策的实践中，也要敢于率先进行地方探索，更加注重从本地实际出发，面向当前影响本地区居民的主要健康危险因素，结合地方优势资源和发展愿景，加大对公共卫生投入、食品药品质量安全、环境治理、收入均等化、人才培养等一揽子政策支持力度，形成维护和促进健康的政策合力和叠加效应。

（四）创新“健康优先”的共治机制

将健康融入公共政策全过程，形成完善的政策支撑体系，合力打造健康促进的活动品牌，都必然离不开跨部门间的协同合作，以及社会力量的有效参与，从而最终形成全社会共建共治共享的良好状态。毕竟，即使为“健康优先”架构再精致完美的顶层设计，如果没有得到高效执行和切实落实，也不会形成广泛的社会实效[19]。在“大卫生、大健康”理念和健康影响因素广泛性的考量下，健康促进的跨部门合作本来就涉及面广，加之目前我国机构间信息共享机制仍然没有建立，所以信息沟通面临一定挑战，部门利益协调也无法回避，更需要创新机制，探索加强纵向与横向间的协同治理。例如，当务之急就要推进各级卫生健康专项规划与其他领域规划相衔接，并把健康有效融入“十四五”经济社会发展总体规划，而这并非某部门一己之力可以胜任。此外，将“健康优先”的理念融入公共政策制定和实施的全过程、各方面，就要求贯穿某项促进健康的公共政策的全周期，在政策调研、起草、征求意见、实施、评估、改进等各个环节都要坚持科学、开放的原则，充分尊重并发挥专家咨询委员会的专业意见和社会监督力量，激励社会力量、普通民众积极参与政府健康政策的制定实施。

（五）强化“健康优先”的绩效考核

在我国当前的政治生态环境中，考核评价是推进工作开展的重要环节，往往一旦将某项工作开展情况与政府部门及干部的绩效考核直接挂钩，相关部门及领导才会产生足够的压力和动力，才会真正高度重视被纳入绩效考核的工作任务。所以必须突出抓好绩效考核这一有力工具，形成政策的闭环管理，通过对政府部门和干部健康促进工作进行绩效考核这一指挥棒的导向作用，以有效问责强化任务落实，引导树立“健康优先”的价值观、政绩观，乃至倒逼“健康优先”相关工作落实的效率和效力。以贯彻落实建设健康中国战略、大力推进健康中国行动为契机，接下来可有机融合《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》《健康中国行动组织实施和考核方案》等文件精神，组织各地党政领导一把手亲自抓、带头做，将“健康优先”的主要指标纳入领导干部的绩效考核体系。特别是要合理使用“第三方评价”，考虑理论性与实践性的有机结合，将评价单位、被评价单位、第三方学者、群众代表均纳入评估过程[20]，从严施行考核机制和问责制度，辅以常态化、经常化的督查，及时发现问题，推促工作改进。如此一来，通过“健康优先”的绩效评估形成政策闭环，激励各部门努力增进和维护人民群众健康福祉，从而以全流程的政策管理推动形成健康与生活行为、生产方式、生态环境、政治建设、社会发展等其他领域和谐共生、良性互动的局面，即“加快形成有利于健康的生活方式、生态环境和经济社会发展模式，实现健康与经济社会良性协调发展”[4]。

五、结 语

“健康优先”战略意义重大而深远。结合《纲要》精神和社会现实，遵循人力资本的理论内核和实践历程，可以提供一个视角演绎“健康优先”的政策意涵和生成脉络。而面向新时代卫生健康领域的主要矛盾，贯通目标设定、组织保障、政策融入、绩效考核等环节，形成“健康优先”的全流程治理架构，把握“健康优先”的规律性进而富于创造性地开展工作则更具有现实意义。概言之，在当下全面推进健康中国建设的进程中，尽快厘清“健康优先”的生成逻辑和治理架构，将有利于各级各部门和社会各界明晰中国“健康优先”的来龙去脉、下一步健康治理的基本方向和着力点，有利于更好地维护和促进我国人民的健康福祉，也有利于今后进一步凝练健康中国的治理方案，为打造健康丝绸之路、构建人类卫生健康共同体而提供有益启示。