企业职工基本养老保险基金全国统筹管理模式研究

杨 洋

(人力资源和社会保障部中国劳动和社会保障科学研究院，北京，100029)

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》明确提出“实现基本养老保险全国统筹”。中央调剂金制度和规范省级统筹制度的实践经验表明，养老保险基金全国统筹管理模式的选择取决于制度的发展阶段和各项基础性条件的成熟情况，包括养老保险政策、养老保险经办管理和信息系统、基金预算管理、养老保险基金与财政资金的关系、不同层级政府之间的权责划分等。在当前制度发展阶段和条件下，企业职工基本养老保险全国统筹会经历一段相对较为漫长的改革前进过程。在这个过程中，应当建立适应不同的发展阶段的各类基金管理模式。

一、明确实施企业职工基本养老保险全国统筹的目标

养老保险实施全国统筹是我国养老保险制度的重大改革，牵一发而动全身。因此，在研究推动实施全国统筹时，应首先明确改革的目标和方向，并以此为前提，提出不同模式、选择起步模式、制定实现路径。

从国外经验和我国养老保险自下而上改革的历史实践看，养老保险实施全国统筹的必要性或者目标主要体现在四个方面：第一，基于社会保险的大数法则，在更大范围的代际和人群间分散风险；第二，适应跨地区流动人员对养老保险关系顺畅转移接续的需求；第三，实现不同经济社会发展程度、不同人口抚养结构地区间的基金统筹使用；第四，基本养老保险作为一项影响人数众多的社会政策，公平统一、预期稳定是这项社会契约的根本遵循，也只有这样，社会成员才会尽力履行契约而非逃避契约责任。

基于当今中国的经济发展阶段、人口形势变化趋势以及区域发展不均衡格局，这些目标的实现更为急迫。因此，本文认为，与这些目标相一致的养老保险全国统筹应是全国统收统支。在这一目标明确的前提下，可根据实际情况提出阶段性适用的基金全国统筹管理模式，但改革的前进路径和方向应是清晰的，体现在具体制度设计上也应是统一目标下的递进式实现过程。

(一)统一目标下不同阶段的基金收支管理

在基金收支管理上，不论具体哪种模式，在统收统支目标下应明确两大问题：

第一，应以建立全国统一基金预算管理为目标，在不同阶段实现递进式发展。例如，从全国统一核定当期基金收支缺口转变到全国统一编制基金预算。在这个实现过程中，不断推进基金预算编制基础数据、完善指标设计、编制方法等，使基金预算编制一方面尽可能贴合真实情况，另一方面又能依此向地方传导压力。

第二，应建立全国统筹基金，明确内涵，核实基数，掌握动态。全国统筹基金应包括全国各项基金收入，包括中央级基金收入和各省份基金收入，当期基金收入和累计基金结余。但在不同阶段，对各地当期基金收入和累计结余的处理方式应同时考虑阶段性制度目标的实现及可行性(减小改革阻力)，适时嵌入逐步消耗各地累计结余的政策设计，为实现最终全国统收统支创造条件。同时，在全国统筹启动之前，应对各省份基金累计结余情况进行统一摸查核定，并建立信息库，掌握未来动态。

(二)统一目标下不同阶段的责任分担问题

在责任分担上，从当前的省级政府主体责任到未来全国统收统支模式下的中央政府主体责任，伴随全国统筹过程始终的是央地财政事权和支出责任的调整变化。

我国养老保险制度的责任划分涉及横向和纵向两个维度。横向责任划分，需明确的是财政与养老保险基金的支付责任；而纵向责任分担需明确的是中央财政与地方财政的支付责任。

从基本养老保险基金与财政的横向责任划分看，首先，基金的责任主要是基本养老保险制度的内部动态收支平衡，实现应收尽收、依法依规支出，而财政作为我国养老保险的投入责任主体之一，其支付责任主要体现在两个方面：一是基金缺口的兜底保障责任；二是由基本养老保险制度外政策性和管理性因素导致的基金收支缺口的支付责任。理论虽如是，但在我国养老保险制度改革过程中，基本养老保险基金多次承担了制度外政策性调整产生的支出责任，如巨大的制度转轨成本、配合国企改制出台的单位缴费挂账核销和提前退休等优惠政策、应对特殊困难(金融危机、新冠肺炎疫情等)时期政府出台的对冲性政策(如减免缓政策)等，即财政未履行其应承担的支付责任，而这是导致我国当前基金出现缺口的主要原因之一。由于各种历史问题，这些应付资金的规模已难以明确，且各方亦难以达成共识。因此，当今应由基金累计结余和财政共同承担基金缺口的保障责任。由于我国基金当期支出具有支付规模大、支付期刚性强等特征，财政对养老保险基金缺口的保障责任不应出现在累计结余即将耗尽之时，而是应建立养老保险基金缺口财政投入机制，由基金累计结余与财政共同分担缺口的支付责任。

纵向责任分担需明确的是中央财政与地方财政的支付责任。中央财政的投入责任主要体现在国家统一出台政策的支付责任和缺口分担责任(部分或全部)；地方财政的投入责任主要体现在地方自行出台违规性政策的支付责任，执行政策不规范、预算执行不到位的管理性责任(部分或者全部)，以及缺口分担责任(部分或全部)。无论哪种模式下，都需考虑上述这些央地政府财政的投入责任，并基于统一原则进行合理界定、量化并动态调整。

二、企业职工基本养老保险基金全国统筹管理的起步模式

本文认为，养老保险基金全国统收统支是全国统筹的最终目标，但基于当前我国企业职工基本养老保险制度的发展阶段和现实基础，特别是中央调剂金制度和省级统收统支制度的实施情况，建议在2022年推动全国统筹时采用核定缺口调剂模式。

(一)目标和主要制度设计

核定缺口调剂模式是指按照我国人力资源和社会保障部、财政部(以下简称两部)核定的当期基金收不抵支省份的缺口总额，以支定收，从核定的当期有结余省份按比例筹集养老保险全国统筹调拨金，由中央统一调拨管理，定期上解和下拨全国统筹调拨金，对核定缺口地区的缺口进行调剂。

1.目标

核定缺口调剂模式的目标主要有三个：第一，以缺口为导向调剂使用全国当期基金结余，解决基金当期支付缺口问题，确保待遇发放；第二，建立基金收支全国统一核算制度，这也是迈向全国统筹的重要标志，为下一步实现全国统收统支打下基础；第三，建立责任分担机制，在以省级政府为保发放责任主体的前提下，逐步明确划分并量化央地事权和支出责任。

2.主要制度设计

第一，建立基金收支全国统一核算制度。由两部统一核算各省份当期基金的应收和应支，统一核定各省份当期基金缺口或当期基金结余，中央财政补助资金在核定缺口时计入各省份基金收入。

第二，建立全国统筹调拨金。它由核定当期基金结余省份上解的资金构成，中央统一对其管理，并授权地方管理当地在实施全国统筹之前的累计结余基金和留在当地的当期收入，未经中央同意地方不得自行动用该资金。

第三，以支定收，等比例调拨。具体而言，以中央核定缺口总额为导向从核定结余省份的当期结余中等比例调拨资金，形成全国统筹调拨金。考虑到基金周转周期可能发生的滞后性和各地月度养老金待遇发放的时间刚性，应在全国统筹启动时筹集一部分启动资金。因此，全国统筹调拨金总额包括两部分：一是中央应承担的基金当期缺口总额，它以核定缺口省份的缺口总额为依据确定；二是全国统筹启动资金，它以全国养老保险基金支出1～2个月备付金的规模确定。核定当期有结余的省份，以核定的当期结余为基数等比例上解；核定当期有缺口的省份，按照核定的当期缺口中中央应承担部分全部下拨。具体计算方面，上解调拨金比例=(核定缺口省份的当期收支缺口总额×中央分担缺口比例+全国统筹启动金)/核定结余省份的当期结余总额×100%。

第四，建立责任分担机制。继续实行省级政府扩面征缴和确保发放责任制。将养老保险责任分为政策责任、管理责任和缺口责任三类。政策责任指中央统一出台政策(如年度待遇调整政策)和地方自行出台政策造成的基金减收增支，由中央财政与地方财政共同承担；管理责任指地方政策执行、预算执行等管理工作责任不到位造成的基金短收超支，原则上由地方政府承担，由两部核定；缺口责任指经两部核定的收支缺口，由中央和地方共担。中央与地方的具体分担比例应与事权上升程度和基金上解规模有关。总体上应是中央承担较大比重，具体视测算情况而定，应充分考虑中央和地方两个积极性的问题以及地方财力可负担能力的问题。

中央担负资金的渠道包括全国统筹调拨金和中央财政补助资金；各省份负担资金的渠道包括核算收入超额完成部分(允许超收部分的一定比例用于抵扣缺口)、当地历年基金结余(可允许其抵扣全部应分担缺口，也可只允许其抵扣一定比例的应分担缺口)、财政预算安排(需考虑财力因素)。

(二)优势与局限性

该模式虽然仍是调剂使用资金，但制度设计与中央调剂金有根本性区别，主要体现在三个方面。第一，目标发生根本性变化。从以收定支变为以支定收，一字之差，目标截然不同。前者是在所能筹集资金规模既定的前提下，适当均衡省际压力，补缺口效果有限；而后者则是以解决当期缺口为根本目标，以缺口需求为导向筹集资金，补缺口效果显著增强。第二，基金上解下拨方式发生重大转变。中央调剂金制度是在同一规则下均摊式地对所有省份上解下拨，对各省份基金可支付能力考虑有限；而该模式则是以解决问题为导向，从核定结余地方筹集资金再拨付给核定缺口地区，真正体现了在全国范围内对资金的统筹调拨。第三，建立了全国基金当期收支缺口统一核定制度，为下一步实施全国统一基金预算管理奠定基础。这也是该模式最突出的制度优势。除此之外，在执行层面该模式还有两方面的优点：一是继续以省级政府为保发放的责任主体有助于在监督机制和信息系统尚不健全的情况下压实地方责任；二是累计结余暂存地方且中央财政补助政策不变，对地方利益调整小，改革阻力小。

显然，该模式并不是实施全国统筹的终点，作为阶段性政策安排，其局限性有以下三点：第一，补缺口的能力受全国当前基金收支结余的限制，当全国当期基金收不抵支时该模式将难以运行；第二，缺口统一核算制度的数据基础尚不牢固，从避免道德风险的角度考虑，所核定的缺口当是相对小口径的缺口；第三，在全国当前总基金收支仍有结余的情况下，该模式下部分省份的累计结余将会继续增加，这会导致下一步实施全国统收统支的难度相应增加。

(三)起步模式的可行性和适应性

本文认为当前阶段需要建立一种过渡性的全国统筹制度，在中央调剂金制度和未来的全国统收统支之间发挥承上启下的作用。

第一，起步模式应符合“适当提高中央事权”的定位和要求。十九届四中全会提出“适当提高中央在养老保险……等方面事权”。从事权与支出责任相对应的权责关系看，当前阶段的全国统筹虽强调适当增加中央事权，但显然并不是中央大包大揽，也不是中央兜底保障，而是更着重于政策制定权限的集中上收和基金的调剂使用权限。因此，当前的起步模式不应是全国统收统支。

第二，起步模式应与当前的制度发展阶段相适应。一方面，统筹层次上升后的道德风险问题难以解决。统筹层次的提高意味着事权和支出责任的上升。在全国统一的政策、经办服务、信息系统等各项基础性工作尚不扎实而又缺乏有效监督体制的情况下，过快提高统筹层次，即一步到位实现全国统收统支，会将各种历史遗留问题、矛盾和责任集中上升至中央。另一方面，省级统收统支运行尚未平稳。实现规范的省级统筹是下一步推动全国统筹的重要基础，但从全国看，绝大多数省份是在2019—2020年刚刚实施省级统收统支。尽管到2021年第二季度末所有省份基本全部完成验收工作，但从调研情况看，仍有许多需要逐步消化的矛盾和问题。因此，本文认为，当前阶段的工作重点应是继续推动省级统收统支的平稳运行，并同时建立以全额调剂为起步和过渡的全国统筹基金管理模式。

第三，核定缺口调剂模式可更好发挥承上启下的作用，有利于改革平稳推进。从省级统筹的历史延续性发展经验看，当前，在全国统收统支不具现实可行性而中央调剂金制度对于解决硬缺口问题又杯水车薪的情况下，需要一种过渡性的全国统筹方案，以发挥衔接前后、承上启下的作用，从而平稳推进全国统筹的实施。本文所提出的这种起步模式既能与现行中央调剂金制度较好衔接，在资金调拨方式、缺口核定等方面借力完善，也可在建立统一核算制度、责任分担机制等方面为全国统收统支的实现打下基础。

三、企业职工基本养老保险基金全国统筹管理的目标模式

本文认为，在核定缺口全额调剂模式实施一段时间之后，随着各项制度的完善，应在合适时机推动实现全国统收统支。

(一)目标和主要制度设计

本文认为实现养老保险基金中央统收统支是全国统筹的目标，即建立由中央统一集中管理的全国统筹基金，中央统一编制基金收支预算，基金实行“收支两条线”全额缴拨，各项基金收入、待遇支出均由中央实行统一收入和支出。主要制度设计如下：

第一，建立全国统一基金预算管理制度。由中央统一编制预算，其中明确中央和省级财政应承担的投入责任。报人大批准后，两部将预算按省份分解，制定并下达预算执行计划。

第二，建立由中央统一集中管理的全国统筹基金，以全国预算收支为准，“收支两条线”全额缴拨。一是收入由中央统收。各省份基金收入和中央级基金收入按期全额归集至社会保障基金中央级财政专户，形成全国统筹基金，由中央统一集中管理。其中，各省份基金征缴收入直接在征收环节由省级国库上解至中央国库，并被划入中央级财政专户；地方财政补助收入、利息收入、转移收入及其他项目收入定期上解至中央级财政专户；中央财政补助划入全国统筹基金，与基金合并使用，由中央统一调度和使用。二是待遇由中央统支。各省份按月向中央级社保经办机构上报基金支出计划，中央级社保经办机构汇总并将计划报两部审核，各省份按照两部核定的支出计划支付待遇。

第三，建立缺口分担机制。从责任主体看，根据国务院将基本养老保险作为中央与地方共同财政事权范围的定位(1)2019年国务院办公厅印发的《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》，将基本养老保险纳入中央与地方共同财政事权范围。，应由中央和省级政府共同分担缺口支付责任，确保待遇按时足额发放。从责任划分类型及分担看，该模式基本与前文起步模式相同。

(二)实现路径

从起步模式如何过渡到目标模式主要涉及两个方面：一是过渡期时间；二是实施目标模式需满足的制度条件，即过渡期内需不断完善的各项制度内容。

1.过渡期时间的确定

决定提高统筹层次进程的因素主要有三个：一是基金支付压力；二是改革阻力；三是各项制度的统一完善程度。这三个因素中，第一个因素时间刚性最强，第三个因素最弱。从省级统筹实践看，基金支付压力的不断增大是推动统筹层次提高的直接动因，而当时的制度基础条件并不一定完全具备，有些地方甚至是倒逼制度改革。

由此，从起步模式过渡到目标模式的节奏和时间主要取决于未来全国范围内的基金支付压力。2020年底出版的“十四五规划建议”《学习辅导百问》中首次公布的预测结果显示，2029年我国养老保险将出现当期收不抵支，2036年累计结余将耗尽，此后每年出现缺口。如此看来，2029年当是实施全国统收统支的最晚时间。考虑到风险波动和不确定性，以及在全国统筹预期下各省份有较大的动力减收增支，建议过渡期不宜太长，以3～5年为宜，即在2025—2027年实现全国统收统支，并以此为目标时间倒排计划表，对过渡期内应推动完成的主要工作和时间周期做出妥善安排。

2.过渡期内各项基础条件的不断完善

第一，逐步消耗各省份基金累计结余存量，减少改革阻力。对于各省份基金累计结余，在过渡期内，应根据实施全国统收统支的时间倒排，针对核定各省份缺口应由地方承担的部分，合理确定允许各省份从其累计结余中支付的比例，以逐步消耗累计结余的方式减小改革阻力。

第二，不断完善实现全国统收统支所需要的各项制度。主要包括五个方面：一是养老保险主要政策实现全国统一，处理各省份历史形成的地方性政策的原则基本得到明确；二是不断完善数据基础，通过预缴拨和后结算模式，对起步模式采取的统一核算制度逐年纠偏，显著提高基金预算编制的科学性、准确性和约束力，使全国统一编制基金预算的基础条件初步具备，确保应收尽收；三是经办管理服务和集中信息系统实现标准统一，为全国统收统支提供业务数据和全流程监管支持；四是激励约束相容的考核奖惩机制形成，为全国统收统支后有效压实地方和部门责任提供保障；五是养老保险央地事权和支出责任划分逐渐清晰，缺口分担机制基本形成。

四、对企业职工基本养老保险基金全国统筹的政策建议

政策统一规范、信息系统统一是统筹层次提高的基础保证，是缺口核定以及建立责任分担机制的基本依据。而统筹层次提高后能否有效应对道德风险问题，将直接影响我国养老保险制度的长期稳定性和可持续性，而这需要通过责任分担和考核奖惩双机制的建立来压实地方和部门工作责任。同时，在加大力气推动全国统筹解决基金结构失衡问题的同时，全国统筹对于参保人而言的获得感也应成为政策关注的重点问题之一。

(一)明确原则，同步推进养老保险政策的统一规范

2019年以来，通过降费综合方案的发布实施以及规范的省级统筹制度的推动建立，各省份养老保险的基本政策已逐步实现全国统一，具体包括统一覆盖范围、缴费率、缴费基数、待遇计发办法等，部分尚未完全统一的省份也已按照要求制定了过渡办法，到2022年过渡到位，这为全国统筹工作的启动提供了重要基础。但距离基本养老保险政策在全国范围内的完全统一仍有较长的路要走。笔者通过调研了解到，各省份在推动省级统收统支的过程中发现，省(自治区、直辖市)内市县多有大大小小的“土政策”，即便是对于省(自治区、直辖市)内已出台的统一政策，市县在执行中也会因对政策的理解和把握不同而导致现实中出现差异，统一标准和清理规范的难度大。据不完全了解，有些省份已完全实现了省级区域内政策的规范统一，但多数省份尚未实现这一目标。

因此，从全国范围看，下一步养老保险政策统一的重点和难点将是待遇支出项目、标准和对象的规范统一，即对各省份历史形成的各种特殊性政策的规范清理。因涉及历史既成事实的权益保障及中央与地方责任的划分，故在全国范围内规范政策所面临的问题和矛盾具有普遍性和特殊性，且影响重大。对于此类问题的处理，本文认为应遵循承认历史、分类处理和逐步过渡、同步推进的原则。

1.承认历史

“土政策”的问题在全国范围内普遍存在，这与我国养老保险制度发展历程的四大特点“改革自下而上”“覆盖群体自少至全”“长时间市县级统筹”“以问题为导向的补丁式政策体系”直接相关，其中很多政策具有历史客观性和必要性。因此，本文建议，应本着尊重历史、承认历史的态度，将某一时点之前的问题均作为历史性问题进行处理，根据情况使地方适当承担责任；而在该时点之后，地方则必须完全按中央统一要求执行，违规者自行承担全部责任。

2.分类处理、逐步过渡

对于全国一定范围内普遍存在的问题，建议明确统一的基本处理原则，并允许各地在规定时限内平稳过渡。对于各省份的特殊性问题，建议以可追溯的上级法律法规和规范性政策文件为准，有依据的视情况由央地共担责任，无依据的由地方自行承担责任。无论哪种情况，在具体问题的支出责任尚未明确之前，建议在核算当地基金收支时将此类情况剔除在外。

3.同步推进

省级统收统支的经验表明，政策完全统一难度大、耗时长、矛盾多。因此，在推动全国统筹时，能在实施统收统支前完成政策的统一规范清理工作固然更好，但若该任务难以完成，也可以边推进全国统筹，边清理规范，将缺口核定限定在事权和支出责任均已明确的范围之内，允许各省份结合实际处理特殊性问题，限期实现平稳过渡。

(二)建立全国“垂直管理”的信息系统

从各地省级统筹的实现路径和经验看，统一规范的政策、垂直管理的经办体系和信息系统是全国统筹的重要基础，特别是在短期内政策难以完全统一的情况下，后两者(也被称作“管人”和“管数”)成为各地推动实现省级统收统支的重要抓手。二者可以并行，也可其中一步先行。

本文认为，在实施全国统筹迫在眉睫之际，实现垂直管理的经办队伍或者垂直管理的信息系统都存在“远水难解近渴”的问题。相比较而言，当务之急，应让信息系统建设走在前面。通过实现全国数据归集和联网，既可为建立全国统一的经办服务提供技术支持，也可为提高预算编制的准确度提供数据支持。以数据为依托，加强管控、压实地方责任。与此同时，应同步研究论证建立全国垂直管理的经办系统和垂直管理的信息系统的可行性，将其作为下一步实现全国统收统支的重要基础保障进行规划建设，有效解决统筹层次提高后的道德风险问题，加强业务管控和风险防控，确保基金应收尽收。

(三)依托全民参保数据，增强基金预算的准确性和科学性

在企业职工养老保险全国统筹后，涉及基金上解下拨、缺口分担、目标考核奖惩等央地政府间博弈的问题会越来越多，这些博弈都须以科学的目标设定和精确的统计数据为支撑。因此，一方面，应苦练“内功”，依托全民参保登记数据库，规范口径和标准，解决存量数据的精准性问题；另一方面，应建立跨部门合作机制，解决增量数据问题。进一步健全社保与就业、财政、税务、工商等部门间的合作机制，通过数据相互比对和佐证，提升数据质量，并对扩面增收继续挖潜。同时，还应建立科学合理的基金预算指标体系和模型，为强化基金预算管理、健全责任分担机制提供可靠依据。

(四)建立责任分担机制和激励约束相容的考核奖惩机制

明确统筹基金与财政的支付责任范围，明确央地事权和支出责任。将各省份养老保险扩面征缴、确保基本养老金发放、严格基金管理、地方政府责任分担落实等情况列入省级政府目标责任制考核内容，建立定量可评估、合理有效的考核指标体系，将考核结果纳入缺口分担因素，并制定奖励和惩罚性措施。例如，对基金实际收入超过预算收入的省份，允许其按照一定比例冲抵次年地方财政应承担的部分；对考核结果评分排名靠前者给予奖励或降低地方财政应承担部分的比例；对考核结果评分排名靠后者进行约谈问责，或相应降低中央分担缺口的比例等。

(五)进一步完善统一的社会保险公共服务平台建设

实现全国统筹意味着我国基本养老保险制度改革进入新阶段，这一发展目标已被列入“十四五”规划，广为人知，备受关注。对于数亿参保人而言，“获得感”主要体现在待遇的确保发放和公共服务的体验感。因此，在推动建立全国统筹制度时，应进一步完善全国统一的社会保险公共服务平台建设，聚焦“跨省通办”和就业形式不断变化带来的社会保险服务需求，优化公共服务平台的服务事项和流程，实现全国经办服务一体化，明确全国统一的业务规程、经办流程、管控规则和服务标准，使参保人能获得标准化的便捷服务。

(六)设立全国统筹办公室，统筹推进各项工作

实施企业职工养老保险制度全国统筹是我国当前及未来一段时间内着力推动的一项重大系统性改革，涉及多项配套制度和机制的建立和完善，既需要部门之间通力合作，也需要各省份间建立高效沟通机制。从各省份的实践经验看，统筹层次提高到省级之后，政策制定、风险评估、基金支付压力、管理负担、监督责任、信息系统维护等均相应向省级集中，这对省级行政和经办管理的力量保障提出更高的要求。因此，建议在当前全国统筹协调机制下成立全国统筹办公室，负责政策、经办、信息系统、基金监管、风险防控等各项工作的具体推动和落实，并在一段时间内作为常设机构，为实施全国统筹提供有力的组织和机制保障。