基于激励-约束机制的南水北调生态供水价格框架探析

杨彦明

(水利部发展研究中心 北京 100038)

2019年3月，水利部、财政部、国家发展改革委、农业农村部下发《关于印发华北地区地下水超采综合治理行动方案的通知》(水规计[2019]33号)[1]，加快推进华北地区地下水超采综合治理。实施河湖生态补水是华北地区地下水超采综合治理取得成效的关键措施之一。按照《华北地区地下水超采综合治理行动方案》，南水北调工程中线和东线实施生态补水，是这一生态补水任务的关键部分。南水北调生态供水价格问题亟待开展深入研究，以此支撑南水北调工程生态补水顺利实施。

1 南水北调生态供水必须制定合理价格

南水北调工程生态供水的价格问题，就其属于生态供水定价范畴而言，涉及生态供水公益性、生态价值核算、供水定价方法、水利工程供水成本核算等理论和政策问题，仍存在诸多争议[2-5]，对生态供水定价造成困扰。但从公益补偿、成本定价的角度出发，着眼南水北调工程生态供水的长期持续性，仍可明确几个关键前提，即生态供水必须定价，价格补偿成本，政府财政资金和社会用水户分担水价。

a.南水北调工程生态供水应当制定价格、有偿供水。回顾近年来我国主要的生态补水项目[6-8]，均未制定单独的生态水价，发生成本均由供水企业性质的水管单位承担，或由其上级主管部门(流域机构等)负担。让供水企业免费实施生态补水，是将其当作全额拨款的事业单位，有悖于我国企事业单位改革的方向和现实。由政府出面采用非市场经济的手段，越位强迫供水企业无偿供水，容易影响政府形象，破坏市场秩序[9]。即使最终成本由其上级主管部门通过财政经费承担，也有悖于受益方负担的基本交换原则。相比已有个案项目的生态补水，通过南水北调工程长期实施大规模生态补水，其成本费用更加高昂，水管单位难以承担。此前生态补水项目中相关水管单位虽暂时承担供水成本，但这是以长期内政府或上级主管单位仍会以财政资金补偿相关成本、保障水管单位持续运行的隐性担保为前提，而南水北调工程生态补水长期实施，在成本费用方面显然无法采用此类权宜措施来跨期置换。南水北调工程投资巨大，已经实施的规范水价制度对于正常还贷和工程持续运行意义重大，不应因为生态供水的价格制度缺失而破坏整体的南水北调供用水水价制度。特别是生态供水量巨大，而且未来还会继续增加，在南水北调工程全部供水中占比显著。因此，南水北调工程生态供水必须定价，实行有偿供水。

b.南水北调工程生态供水价格最终应当补偿成本。补偿成本是基本的定价原则。生态补水当然具有特殊的公益属性，但是这种公益属性并非体现在供需两方的交换关系，而是体现在政府为需求方代言，并以财政资金购买这种需求；在有些情况下，社会用水户以提高生产生活水价的方式间接分担部分生态补水成本。名义的生态供水水价可以低于成本，但是供水必有成本，成本必有补偿，补偿必有主体，作为整体的生态供水价格政策体系，还是要最终实现政府和社会用水户对生态供水的全部成本实现补偿[10]。《南水北调工程供用水管理条例》明确规定，“水费应当及时、足额缴纳，专项用于南水北调工程运行维护和偿还贷款”。

c.政府财政资金和社会用水户分担水价。南水北调工程生态补水的受益方是特定地方的水生态环境系统，体现为一种公共利益，应由当地政府为主要代言人来承担生态补水的成本费用，并以地方纳税人支持的财政资金支付购买。项目同时具有重大的国家战略意义，为此中央政府财政可以分担部分成本费用。在具备共识、现实可行的前提下，可以采取地方财政和社会用水户分担的方式，其中社会用水户作为普遍受益(生态环境利益和供水方面的直接经济利益)的群体，通过支付更高的生产生活水价来承担部分生态补水费用[10]。

2 在南水北调供水价格制度框架内协商制定生态供水价格

南水北调工程已经形成基本完善的供水价格制度框架。从南水北调工程长期持续运行的要求出发，从生态供水与其他供水在工程运用上的一致性或紧密联系出发，南水北调工程生态补水价格制度不应打破既成的价格制度，而只能基于现有制度框架并在其下发展形成。

a.区分中、东线定价。分别制定南水北调中线和东线(包括东线北延工程)生态供水价格。二者的供水体系和受水区基本独立，因此按照两个不同的生态供水价格体系分别独立设计。

b.实行两部制水价并针对分水口门定价。《南水北调工程供用水管理条例》第十三条规定，“南水北调工程供水实行由基本水价和计量水价构成的两部制水价，具体供水价格由国务院价格主管部门会同国务院有关部门制定。”《国家发展改革委关于南水北调中线一期主体工程运行初期供水价格政策的通知》(发改价格[2014]2959号)[11]规定，分区段制定口门价格，实行两部制水价，并在此基础上制定了各口门的基本水价、计量水价和综合水价。在现有南水北调工程水价制度框架下纳入生态供水价格，意味着区分基本水价和计量水价相应制定生态供水价格；同时，按照分区段的分水口门制定价格，不同河湖所在地区不同，其生态补水的供水价格基准也随之不同。

c.贯彻协商定价的原则。在《国家发展改革委关于南水北调中线一期主体工程供水价格有关问题的通知》(发改价格〔2019〕634号)(以下简称“634号文”)[12]中，针对生态供水价格制定作出“参照现行供水价格政策”和“协商确定”的原则规定：“在上游来水充裕、正常生产生活供水得以保障的前提下，在受水区足额交纳基本水费的基础上，中线工程生态补水价格由供需双方参照现行供水价格政策协商确定”。南水北调生态供水价格在本质上和长期内都只能是一种协商价格。因为生态补水的公益属性决定了并不存在严格意义上对生态补水的市场需求方，价格无法通过市场主体之间的供需平衡自发形成。生态需水的界定和度量在理论和实践上都还未发展成熟。生态补水实践中制定生态水价少有先例。跨流域调水实施生态补水，涉及的管理和决策主体包括中央政府、地方政府不同层次，其他外部关联因素众多，影响彼此交错，非常复杂。以协商定价定位南水北调工程生态供水，使其更为灵活，不必以正式制度建立为前提，也不会全面影响现有水价制度的实施。在成本核算、定价程序和定价水平等方面，都可以基于其协商性质加以特殊变通处理。

3 构建具有激励-约束机制的生态供水两部制水价

南水北调工程采用两部制水价，具有扎实的理论基础。两部制水价的水价形式最有利于确保水利工程设施成本的回收，在保障用水方权利的同时有效约束其充分用水，内在包含了对合理用水的激励-约束机制。就南水北调生态供水而言，生态用水的公益性和非经营性，更有赖于灵活把握两部制水价当中基本水价和计量水价的关系，以最大限度激励充分实施生态补水，并高效利用这部分水量达成生态效益。按照《华北地区地下水超采综合治理行动方案》近期和远期补水计划，可以分别制定针对近期的低水价和针对远期的高水价两个水价方案。

3.1 只包含计量水价的低水价方案

根据《华北地区地下水超采综合治理行动方案》，2022年前，南水北调中线一期沿线退水闸相机补水年均10亿～13亿m3，南水北调东线一期北延补水年均2亿～4亿m3。在2022年前生态补水量相对有限的前提下，在原则上遵循现行南水北调两部制供水价格制度的前提下，南水北调生态供水价格主要应反映于计量水价，而基本水价出于特定原因，保留名义，但免除具体数额，实际上是合并计入原有其他供水的基本水价。

a.按照《华北地区地下水超采综合治理行动方案》，在2022年之前的近期，生态补水量相对有限，可认为足以在各口门基本水量范围内，通过利用生产生活供水量之外的余量来满足，即通过严格意义上的“相机补水”来满足。在确定基本水费之后，因为相机性质的生态供水不增加总供水量，总供水量也不会超出规划分配的分水口门净水量上限(基本水量)，南水北调生态供水水价已经在这个基本水费之中“预缴”，生态供水就可以无偿利用基本水费所对应供水容量的剩余部分，生态供水的实施价格就不必单列基本水价，实际上是合并计入原有的生产生活供水基本水价之中。

b.南水北调生态供水对专用配套工程的要求不高(生态补水以现有河道和农业灌溉渠道为主，简单整修后即可投入使用)。除了运用已经建成的南水北调及其配套工程，在边际上分享建设和基本运行维护投入，生态补水带来的专用性的增量建设成本很小。因此，对应于工程建设贷款本息、工程基本运行维护费用的基本水费可不计入。

c.带有公益性的用水(如农业用水)的价格可以不承担或较少承担供水工程建设成本，基于生态补水的公益属性，南水北调工程生态供水的理论价格，也可以在补偿建设成本方面有所优惠，省去基本水费部分，而主要对应两部制水价中反映运行成本的计量水价部分。此外显而易见的是，基于生态补水的明显公益属性，联系于政府财政和公益用途的水资源费(税)、对应于经营性的供水工程利润，都应当在水价中予以完全免除。

前述634号文关于协商定价的规定，事实上也意味着南水北调生态供水是一种正常生产生活供水基础上的“边际”供水，因基本水费已经足额缴纳、生产生活和生态供水总量不超出规划分配的分水口门净水量上限，生态供水可以“搭便车”，不再重复承担基本水价这部分价格。相机实施、数量不定的生态供水本应承担的那部分基本水价，实际由生产生活用水户以隐含方式承担。

对生态供水水价是否应当体现、以何种标准体现计量水价的部分，634号文不设明确条件，以协商确定。鉴于生态供水的公益性，以及生态供水专用性的增量工程很少、运行成本较小，可以理解为对生态供水水价还可有所让步，在计量水价现有标准以下来协商合适的水价。

只包含计量水价的低水价方案的生态供水价格可能达到最低。由于生态供水价格只表现为计量水价，如果全部由受水区地方政府承担费用，由于失去先期支付的基本水费的制约，又需要按照计量水价对补水量按量计费，在来水充足、有大量富余供水量可用于生态补水的年份，可能不利于地方积极增加生态补水量；而在来水不足年份，无水可用，免除基本水费部分原本视作为一种政策优惠，此时则有名无实，最终可能造成年平均生态补水量不能达标。另一方面，计量水价本身则有利于对实际的补水量进行计量和监督，为行政手段促进落实生态补水任务提供支持。

对于南水北调工程东线而言，由于生态供水与东线北延工程建设挂钩，北延工程建设成本无法回避，是否可以采取此处所说不含基本水费的低水价方案，尚需相关部门进一步研究。

3.2 包含基本水价和计量水价的高水价方案

根据《华北地区地下水超采综合治理行动方案》，2023—2035年，利用南水北调东线、中线后续工程，进一步加大河道生态补水力度，河道补水量在之前中线每年10亿～13亿m3、东线每年2亿～4亿m3的水平上，再增加每年约10亿m3。如果生态供水规模增长，生产生活供水量也逐步增加，就会导致生产生活供水与生态供水在总体上超出之前规划分配的分水口门净水量，生态供水将不再是严格意义的“边际供水”。而634号文未明确在此情况下是否根据各口门的基本水价和超出部分水量，增加口门的基本水费。

在2023—2035年期间大规模开展生态供水时，或者因南水北调工程后续建设(如东线北延工程建设等)的原因增加供水能力之后，之前南水北调供水价格体系中各口门的规划分配净水量需要重新核算，以此确定包括生态供水量在内的新的基本水量指标，并相应及时增加口门基本水费。在现有各口门基本水量之上，按照治理行动远期要求的新增生态供水量年均值的某个系数(该系数基于来水量的年际变化核定，从小于1到大于1)，估算特定年份最大的生态供水量，将这一供水量加入基本水量，并以此确定生态供水价格中的基本水费。这部分增量的基本水费的一部分，反映2022年之后增加的生态供水带来固定成本增量，由2022年后增加的生态供水直接导致，为此生态供水水价就应当反映这部分增量基本水费，生态水价中就必须包含基本水价。具体指标仍可以协商确定。在提高基本水价同时，可以协商适当降低前一方案中计量水价的部分。

这一方案就是生态供水价格包含基本水价和计量水价，实际价格水平经协商后可以总体控制，而特意不免除两部制的任何一部分。它有一个重要好处，就是可以更好适应南水北调工程来水不稳定、生态供水量年际变化的特点，且更加有利于激励-约束受水区积极充分地实施生态补水。还可以进一步区分以基本水价为主和以计量水价为主两种细分方案，以最大限度激励和约束受水区充分实施生态补水。一般而言，将基本水价作为生态供水价格的主体部分，而尽可能降低计量水费，对于缺乏生态补水内生动力的地方政府，具有更大的激励。但计量水价部分不应太低，因为一定水平的计量水价本身有助于促进生态供水的计量和监督，也会约束地方政府高效、经济、合理的实施生态补水。

4 明确生态供水价格对应的资金分担方案

因为生态供水价格受制于公益性，无论是因为忽略还是低估基本水价，还是因为对计量水价让步，都会造成名义价格偏低，由此带来的成本缺口需要分担和补偿。分担补偿是在不同主体之间划分财政补贴责任或采取交叉补贴方式。计量水价经协商确定后的变数较小，而基本水价的变化和选项较多。基本水价部分的缺口和计量水价部分的缺口，如何确定承担方，需充分考虑提高生态补水积极性的激励-约束原则。一般而言，基本水价主要由地方政府承担，基本水价的缺口由地方社会用水户承担，计量水价的缺口由中央财政承担。

a.对应于低水价方案，针对近期(2022年前)生态补水的成本缺口分担方式。被忽略的基本运行维护成本增量，不作为基本水价计入生态供水价格，由南水北调工程管理单位实际承担，以支持生态补水任务。这种做法仅适用于基本运行维护成本增长有限，南水北调工程管理部门可以负担的情况。

协商后制定的较低计量水价，其成本缺口部分由中央财政承担。这是因为，由地方政府承担计量水价的补贴，会影响来水充足时地方政府增加补水量的积极性。此外，由于已经尽可能降低生态供水价格，为了减少对供水市场及其价格的扰动，不建议同时提高受水区生产生活用水价格、以交叉补贴方式分担生态补水的部分成本。地方政府通过地方财政承担生态供水的全部名义价格。

b.对应于高水价方案，针对远期(2023—2035年)生态补水的成本缺口分担方式。按照《华北地区地下水超采综合治理行动方案》，2022—2035年期间，后续上调各分水口门基本水费标准，由此增加的基本水费，在计入生态供水价格后，就需要由地方生产生活供水价格来转移分担其中部分，即实际上通过提高生产生活供水的基本水价(而不是计量水价)，对生态供水进行间接的交叉补贴。考虑到提高南水北调生活供水水价的社会政治影响，也许单方面提高特定用水部门生产用水的基本水价更为可行。计量水价协商造成的成本缺口仍由中央政府财政资金补偿。

5 全面构建协商定价机制

在原则性的水价制定方案之外，协商机制仍然是南水北调生态供水价格的核心和本质。对于如此空前规模的生态补水行动制定供水价格而言，协商机制无疑有利于更好规避各种制度空白和制度冲突造成的困难。协商机制应当基于现有南水北调工程管理体制，在中央政府和受水区各级地方政府之间开展，并根据华北地下水超采综合治理行动需要，纳入《华北地区地下水超采综合治理行动方案》涉及的其他供水管理部门如引滦、引黄、再生水、相关水库等的管理部门，并协调水行政主管部门和价格管理部门。

大体可采取下列轮次开展协商：①根据行动方案和调度计划确定的补水量、南水北调工程管理单位提供的补水成本测算，并与南水北调工程管理单位开展协商，确定水费和水价的总体水平。②通过国家发展改革委、财政部、水利部等部委代表中央政府，与受水区地方政府开展协商，确定中央政府、各地方政府和社会用水户分别承担的生态补水成本，并确定生态水价及其两部制形式下基本水价和计量水价的水平。③进一步引入引黄、引滦、地方再生水企业和地方水库，从南水北调生态供水价格与其他生态补水水源价格关系的角度，通过协商对价格进一步有所调整。

在协商过程中，逐步明确定价原则和方法、未来影响生态供水价格的主要因素，形成协商组织机构和协商规则、章程乃至正式的协商制度。

6 结 论

本文对南水北调工程生态供水价格问题从定价原则，价格制度框架，近期和远期具有激励-约束机制的水价结构设置和分担方式，以及水价制定主要基于协商及其协商方式等，均尝试提出明确的方案，形成系统的研究结论。主要创新点为，适应生态供水特殊属性，灵活运用两部制价格，确定中央和地方政府及社会用水户分担责任，以达成生态供水激励性和约束性，促进充分实施生态补水。主要研究结论如下：

a.南水北调工程生态供水长期内应当制定价格并实行有偿供水，以此补偿供水成本。鉴于其公益属性，中央和地方政府是水价的主要承担者，而受水区社会用水户特别是其中生产用水户可以分担部分水价。

b.应当在南水北调供水价格制度框架内协商

制定生态供水价格，为此，生态供水价格应当区分东线和中线，针对不同分水口门分别制定，并采取南水北调工程水价的两部制水价形式。

c.从达成激励-约束机制的角度，在近期严格意义上“相机供水”的情况下，南水北调工程生态供水价格实行基本水价虚置，只计入计量水价，从而实现最低水价。在远期，随着生态供水量显著增加，需要引入基本水价，采取真正的两部制水价形式，但侧重于基本水价，尽可能降低计量水价，以此促进地方政府更积极实施生态补水。名义价格由地方政府以及社会用水户承担，名义价格与实际价格的缺口部分由中央财政承担。

d.具体定价过程中，引入工程管理单位、地方政府和其他水源的水管单位等相关利益主体，通过多轮次协商确定价格。

目前，南水北调工程生态补水已经按计划实施，并制定了协商水价。本文的分析并不涉及具体的价格水准，但力求为制定和调整水价方案提供可供参考和进一步延伸讨论的分析框架。