基层审计在预算绩效管理中的功能定位

党的十九届五中全会提出基本实现社会主义现代化的远景目标和“十四五”时期经济社会发展的指导思想、遵循原则、主要目标，为开启全面建设社会主义现代化国家新征程指明了方向。在谋划构建高水平社会主义市场经济体制上，明确要求建立现代财税金融体制，尤其强调深化预算管理制度改革，推进财政支出标准化，强化预算约束和绩效管理。中央对今后一个时期财政预算工作的部署，对财政工作提出了明确要求，也为审计工作提出了新的课题。基层审计如何在推动预算绩效管理中找准功能定位，需要审计人员坚持深入思考和探索。

一、充分认识基层预算绩效管理内在要求

（一）县域经济高质量发展需要强化预算管理。县域经济是国民经济的重要组成部分，县域经济社会的持续健康发展，更需要坚持突出高质量发展这个主题。但是，不同县域基础不同，资源有别，区位各有优劣，制约因素也不一样，由此导致县域经济总量和财政收入差别较大，特别是老、少、边、穷的地区，差距悬殊。在这种态势下，落后地方要实现高质量发展的目标，就需要相应的财力保障，国家将根据县域客观实际情况，不断扩大对基层的财政投入，保持相应的投入总量和增速。基层审计服务地方经济社会发展，在对预算执行实施审计监督时，必须着眼和落脚于高质量发展这个主题，通过对财政预算是否规范管理的常态监督，切实推动地方经济社会高质量持续发展。

（二）县级财政管理体制需加强规范管理。为提高财政预算管理水平，提升预算管理效益，不少地方对县级财政管理体制进行了全面改革，取消了乡镇一级的财政预算制度，改革为县级财政统一预算，实行财政预算统一管理。县级财政管理体制的重点改革，既有利于集中统一管理，也扩大了县级财政对财政资金使用绩效的监管面。同时，上级财政部门预算下拨的转移支付、专项资金到县级财政纳入预算管理后，在管理使用上，有的由财政部门直接管理与拨付，有的下拨到相关部门后由部门管理使用。这种财政预算资金管理格局，如何强化资金绩效管理，如何实现财政资金应有效益，不仅是社会普遍关注的问题，也是财政部门理应担承的监管责任，更是基层预算执行审计监督的出发点和立足点，必须坚持从县情出发统筹谋划，探索财政预算审计的新路子和创新方式方法。

（三）事权责任的推进亟需财政绩效管理。十九大上中央就提出了建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系，全面实施绩效管理，并将事权和支出责任作为重大改革内容加以推进。从基层实际来看，尽管按照事权划分了中央和地方政府的支出责任，而且不少地方是中央负责支出占比较大，但是中央承担支出责任的大部分预算资金下拨后实际交给地方政府管理使用。中央预算资金在地方能否规范管理，直接关系着中央预算资金效益目标的实现。因此，在财政预算绩效管理审计中，要注重责任分担与绩效管理有机结合，互为兼顾，通过厘清权责分担，鉴证相关责任的有效履行，从而分析财政预算资金的绩效管理情况和预算资金效益目标的实现情况，以利于针对存在问题从源头上深入分析，推动地方政府主动履行预算资金绩效管理责任。

（四）预算资金安全运行需加大管理力度。十九届五中全会把统筹发展和安全纳入发展规划，特别强调要确保国家经济安全。财政预算资金作为经济社会发展的财力支撑，其运行是否安全关系着国家统筹发展和安全目标的实现。目前，中央和地方按事权投入的预算资金，在基层处于多头管理、分类使用的状况，管理使用环节多、资金投入项目多、资金运行风险因素多，稍有差池，会给国家资产造成不同程度的损失，严重的甚至会影响到群众切身利益以及社会稳定。因此，基层审计要把预算资金是否运行安全作为绩效管理监督的重要内容，统筹谋划，完善方案，明确措施，确保成效。要通过对预算资金运行安全问题加大审计监督力度，推动基层政府和有关部门规范预算资金管理和使用，确保各级财政预算资金实现应有的内在效益。

二、基层审计服务绩效管理功能定位

（一）坚持服务地方发展。《中华人民共和国审计法》从总则到审计机关职责、审计机关权限，都把预算执行、财政收支审计列为审计工作的重中之重和首要任务，并要求各级人民政府每年向本级人民代表大会常务委员会提出审计机关对预算执行和其他财政收支的审计工作报告。同时，审计工作几十年实践总结确立的审计工作方针包含了围绕中心、服务大局的内涵约定。基层审计工作服务和推动财政预算绩效管理与实现内在应有效益，是服务大局、推动发展的具体体现。因此，基层审计在预算执行监督中的功能定位首先要放在服务地方经济社会发展上，坚持发展理念和服务理念，以服务高质量发展为主题主线，处理好监督与服务的关系，始终将服务发展贯穿于预算审计全过程。

（二）推动资金规范管理。预算内资金涉及使用和建设项目众多，按照事权划分和分担支出责任后，国家承担的支出责任在地方预算中占了很大比重。而且随着经济社会的快速发展，国家承担的支出责任不仅稳定而且继续增加。尤其是为便于地方预算安排，中央财政会提前拨付中央预算资金，要求按照预算科目安排使用。这些预算资金到达地方后，有的由财政部门直接管理，有的则拨付相关部门进行管理，也有的视情况直接拨付基层单位或建设单位按需使用。这种资金管理现状，既增加了管理环节，也增添了监管难度，往往会发生一些改变用途、损失浪费、贪占挪用等违法违纪问题，因此，要注重发挥审计监督推动强化管理的功能作用，促使财政预算资金管理使用部门向管理要效益，以管理促公正，确保财政预算资金既能绩效管理，又能发挥预算资金在发展中的保障作用。

（三）推进资金安全防范。财政预算资金既是经济社会发展的有力支撑，又是维护发展人民群众现实利益的基本保障。各级财政预算的资金，在基层能否做到既能做好绩效管理又能确保运行安全，事关党和国家的政策决策的应有效应，事关全面建设社会主义现代化国家和促进全体人民共同富裕目标的实现。基于预算资金在发展经济和改善人民生活中的重要地位和作用，不仅基层财政和相关管理使用部门需增强资金运行安全观，而且基层审计也要坚持维护财经秩序与安全防范有机结合，发挥审计监督在防范和化解影响基层预算资金运行风险的有效作用，筑起基层预算资金运行的安全屏障。由此，基层审计在对预算资金的常规审计中，要明确将审计监督的功能定位在风险防范上，做到既推动强化内外管理，又切实把资金运行风险降到最低。

（四）推动强化预算约束。《中华人民共和国预算法》对预算管理职权作出了明确规定，并就预算收支范围、预算执行、预算调整等提出了具体要求；全国人大发布了加强中央预算审查监督的决定。随着形势的发展变化，中央预算资金加大了向地方投入的力度，尤其是事权划分和支出责任分担后，如何确保中央预算资金在地方正确按照预算科目使用，是加强预算绩效管理的一道新课题。为此，十九届五中全会提出了强化预算约束和绩效管理。预算约束与绩效管理是相辅相成的，只有严格预算约束，才能达到绩效管理。预算约束不仅是地方财政部门和预算执行部门的责任，也需要相关监督部门助力推进预算约束。基层审计在预算绩效审计中，要把功能作用放在切实推进预算约束上，有效促使相关部门在预算执行上主动履行政策约束、法纪约束、监督约束和自我约束，共同保障实现财政预算预期目标。

三、基层预算绩效管理审计秉持措施

（一）突出预算绩效这个重点。《中华人民共和国预算法》和《中华人民共和国审计法》都明确规定了对本级各部门和下级政府的预算执行、决算实行审计监督，并提出对预算执行和其他财政收支依法作出审计评价和审计决定，同时特别强调审计报告应当重点报告部门对预算执行的审计情况。随着全面建设社会主义现代化新征程步伐的开启，财政预算资金的应有效益和绩效管理就显得越来越重要，亟需对预算资金实施全面审计的同时，突出预算资金效益审计这个重点。财政预算审计作为常态审计，在计划制订、组织谋划时，都要坚持把财政资金效益和管理绩效审计这个重点突出起来，一切安排都要服从服务这个重点，把预算绩效监督贯穿审计的全过程。在形成的审计报告中，不仅要报告预算执行情况，还要重点报告预算绩效管理和财政资金效益实现情况。

（二）侧重地方执行上级预算。随着财政资源的统筹和财政的规划管理，财政支出日益标准化和效益化。特别是优先发展农业农村，全面推进乡村振兴，国家将持续加大农业农村的投入。在国家不断扩大的预算投入中，既需要地方确保国家的预算执行，又要保证发挥国家预算资金的应有效益。考虑到国家预算资金在县域所占比重较大，在财政预算审计中，要把侧重点放在地方政府和相关部门对国家预算的执行上。要重点分析和研判基层是否按照国家既定的预算科目使用预算资金，鉴证和衡量是否对国家下拨的预算资金实行了绩效管理和最大限度发挥了资金使用效益等。要针对揭示的矛盾和问题，从深层次分析根源，在审计报告和审计工作报告中突出反映国家预算的执行情况和存在的问题，从源头上引起各方面的高度重视，采取有效措施确保国家预算在地方正确执行到位。

（三）助力构建资金安全体系。财政资金安全是国家经济安全的重要体现，预算资金使用范围宽，涉及项目广，管理环节多，安全风险大，在管理使用过程中容易产生风险，需要预算执行部门共同维护财政资金安全，加强财政资金运行监管，协力守住不发生预算资金运行风险的底线。基层审计直面基层预算资金的管理使用，在审计监督中，不仅要揭示反映预算执行中的突出问题和实事求是地提交审计工作报告，而且要针对问题助力相关部门健全完善财政预算资金安全体系和风险防范机制制度，推动基层预算执行部门既认真贯彻执行财政政策和法律法规，又严格恪守内部相关规章制度，以机制制度的有效执行保障财政预算资金在安全轨道上有效运行。

（四）持续强化审计整改监督。基层审计在实施预算执行审计中，既要秉持审计监督的基本原则和恪守法定职责，更要把着力点放在预算执行部门的审计整改上。要把推动审计整改置于项目审计实施同等重要的位置，坚持把审计整改再监督与项目审计方案一同谋划和安排，调配好人力资源和组织分工，指派专人负责预算执行审计整改再监督工作。对尚未整改到位的，要共同分析原因，制订措施，力求审计整改到位，资金效益到位，以有效的审计整改回应社会的关切，确保预算资金达到持久性绩效管理的目标。