美国退役军人保险制度历史考察

岳宗福，李赛赛

(山东工商学院 公共管理学院，山东 烟台 264005)

美国是当今世界军事强国，而其强大军事力量背后的重要支撑则是别具美国特色的退役军人保障体系。目前，学界有关美国退役军人保险制度变迁的研究主要散见于美国退役军人福利史研究[1]、美国退役军人管理保障机构史研究[2]、美国军人保险史研究[3]、美国退役军人权益保障史研究[4]等，而全面回顾和梳理美国退役军人保险制度变迁的“专史”研究成果尚未发现。本文将立足于美国退役军人保障模式演化的学术视野，分制度肇建与成长时期、制度改革与转型时期、制度调整与完善时期三个阶段考察美国退役军人保险制度变迁，并揭示其历史特征及现实启示。

一、美国退役军人保险制度肇建与成长时期

1914年爆发的第一次世界大战历时4年(1914-1918)，全球先后有30多个国家、15亿人口卷入其中，造成3000多万的人员伤亡，在人类历史上影响十分深远。这场战争被时任美国总统伍德罗·威尔逊称作是“为民主创造安全的世界环境”的战争和“结束一切战争的战争”[5]101。当然，这场战争在美国退役军人保障史上也具有非同寻常的意义，因为它改变了美国以军功授地为主、以发放现金(抚恤金)为辅的传统退役军人保障模式，直接催生了美国退役军人保险制度。

美国退役军人保险制度可以溯源至1914年9月美国国会通过的《战争风险保险法》(War Risk Insurance Act)，这是美国政府最早将商业保险引入军事领域的重要尝试。当时，所谓“战争风险保险”实际上是由美国政府出面创办的一种为本国从事军火贸易的商船提供海上保险的机制，最初并未将退役军人纳入保障范围之内。《战争风险保险法》出台的背景是，“一战”前期主要在欧洲大陆展开，交战双方分别为以英国、法国等为首的协约国和以德国、奥匈帝国等为首的同盟国。当时，美国奉行“孤立主义”原则，无意介入欧陆的惨烈战事，并趁机利用其“中立国”地位同时与协约国、同盟国两大集团开展军火贸易，大发战争之财，但从事军火贸易的商船也面临着超高的战争风险，商业保险公司普遍无力或不愿意为军火商的高风险提供海上保单。美国政府正是出于商业利益的考量，才推出了此法案，由政府出面为军火商提供海上保险。

到“一战”后期，协约国和同盟国两大集团都已精疲力竭，美国此时参战既可轻易获胜、捞取战利品，又有利于战后夺取世界霸权，方于1917年4月正式对德国宣战，随后美国国会于1917年5月通过《选征兵役法》，授权总统大量征召男性公民入伍参战。据统计，前后累计约有470万美国公民参加“一战”，其中有11.6万人战死、有20.4万人因战负伤[2]7。庞大的参战队伍和惨重的战争伤亡，对以发放现金为主的退役军人保障传统模式带来了严峻挑战，而当时的商业保险体系下虽然设有人寿保险计划，但普遍将战争风险排除在寿险计划之外或者要求缴付高额保费方可投保，所以传统的商业保险体系也无法为参战的退役军人提供充分有效的保障。为此，美国国会于1917年修正了“一战”初期制定的《战争风险保险法》，扩大法案的适用范围，首次明确将退役军人纳入保险范围之内，为因战牺牲、被捕或受伤的军人提供政府补贴的寿险，规定退役军人在服役期间需购买1万美元以下的战争风险保险，每月6.6美元的保费从士兵军饷中扣除，战争结束后每位退役军人可以获得60美元的津贴，此为美国退役军人保险制度之初创。

退役军人保险制度初创标志着美国传统非供款型的退役军人抚恤保障模式开始向现代供款型保险保障模式演化，后来退役军人保险逐渐发展成为美国退役军人保障体系的主导模式。时任美国财政部长的麦卡杜(William Gibbs McAdoo)是美国退役军人保险制度创立的关键人物，他既是退役军人保险方案设计的“始作俑者”(1917年6月向总统提交了一个“传统的政府补助与可选择的低廉人寿保险结合”的方案)，也是推动退役军人保险方案进入立法程序的“幕后”推手(同年7月曾就其保险方案召集保险公司、经济学界的代表与政府部门海军、商业、劳动等各部部长共同协商)[1]。其后，美国国会又经过激烈的辩论与听证，麦卡杜方案的基本思路被写入《战争风险保险法(修正案)》并最终获得国会通过，成为美国退役军人保险制度肇建的法律基石。

“一战”结束后不久，为抚慰参战的退役军人群体，美国国会于1919年对“一战”初期制定的《战争风险保险法》及1917年制定的《战争风险保险法(修正案)》进行再次修正。根据这次的修正案，美国国会授权联邦政府创设了“美国政府人寿保险”(United States Government Life Insurance, 缩写为USGLI)计划[6]。美国联邦政府由此成为“当时美国最大的保险人”，被保险人“覆盖所有退出军队的人员”[4]45，这标志着由政府直接负责管理和经办(“政管政办”)的美国退役军人保险制度全面确立。显然，这是一种纯粹的政府保险机制，当时受限于美国政府的财政能力，当数量庞大的“一战”参战军人退役时，联邦政府能够给予每位退役军人的不过是60美元津贴外加一张返家的火车票而已。到“一战”结束后的第6个年头(1924年)，美国国会为保障退役军人生活出台了《重订补偿法》(亦译为《世界大战(一战)退伍军人退役费法案》)，承诺由联邦政府为每位参加“一战”的退役军人提供保单，但该保单需到20年后(1945年)才能真正“兑现”，这也为1929年世界经济大萧条到来后美国退役军人举行“补偿金大游行”埋下了导火索。

在美国历史上，1929年10月24日这一天被称为“黑色星期四”，当天美国股票市场的大崩溃引爆了在世界范围内持续4年(1929-1933)的经济大萧条(The Great Depression)。大萧条是20世纪上半叶持续时间最长的经济萧条，不仅造成了大规模的长期失业现象，也改变了世界政治和社会格局，最终成为引爆第二次世界大战的深层根源。作为大萧条的发源地和风暴中心，美国的经济和民众更是面临着空前严峻的灾难，全国失业率从4%急剧攀升到25%，另有1/3的受雇者从事的是非全日制临时工作，全国几乎有50%的人力资源处于空置状态，失业的魔掌无情地伸向每个人，退役军人同样无法幸免。

当经济大萧条进入第4个年头，成千上万的退役军人因失业陷入生存困境，其本人及其家人能否活到政府承诺“兑现”保单的1945年都成了问题。因此，从1932年5月开始，大约有2.5万名参加过“一战”的退役军人涌入首都华盛顿，请求联邦政府提前兑现1924年承诺的保单以缓解生存困境，史称“补偿金大游行”，参加游行的退役军人自称为“补偿金远征军”，“补偿金远征军”最终被残酷驱离华盛顿，并造成100多名退役军人的伤亡[7]。但是，迫于退役军人大游行的压力，美国国会两院最终还是在1936年通过了提前兑付保单的《补偿费调整法》，使得每位退役军人有权按其“一战”退役费证书兑现全部现金付款[8]。

正是在经济大萧条的风暴席卷美国的背景下，富兰克林·罗斯福当选为美国第32任总统。他于1933年初首次宣誓就任总统，即开始积极推行以救济(Relief)、复兴(Recovery)和改革(Reform)为主要内容的新政策，史称“罗斯福新政”。建立现代社会保障制度是罗斯福总统在1935年启动的第二期新政的一项核心内容。罗斯福认为“家庭安全、生活保障、社会保障”是美国政府向人民提出的“最低限度的承诺”，罗斯福总统在签署《1935年社会保障法》的当天表示“这一社会保险措施至少将对我们的三千万公民提供一些保障”[9]，此后美国联邦政府开始进入广泛的社会保险领域。1944年，罗斯福在一场被称为“第二次权利法案”的演讲中称“真正的个人自由在没有经济安全和独立的情况是不存在的”，并进而“提出了建立一种范围广泛的政府保障，包括一份有酬工作，一种说得过去的生活、医疗、教育等方面的标准，以及对年老、疾病、事故和失业而导致的困厄提供适当的保障”[10]。但此时罗斯福总统已经疾病缠身，无力推行这一雄心勃勃的社会保障计划。罗斯福总统无疑是美国现代社会保障制度的奠定人，虽然社会保障制度设计之初并未考虑到军人和退役军人群体，但毕竟为后来将军人和退役军人纳入社会保障体系下的社会保险计划留下了制度接口和空间(从1957年起在美国现役军人或参加现役训练的人员被纳入社会保障体系，1988年以后美国的预备役人员也被纳入其中)。

1939年爆发的第二次世界大战历时6年，全球先后有60多个国家和地区、20亿以上的人口卷入其中，累计造成约9000余万军民伤亡，战争规模远超“一战”。战争最后以美国、苏联、英国、中国等反法西斯国家战胜德国、日本等法西斯国家而宣告结束。这场战争在美国历史上被定义为“正义的战争”，美国也因为这场战争成为迄今世界上的军事霸权国家。但在“二战”伊始，美国的姿态与“一战”初期惊人相似，依然奉行“孤立主义”原则。1941年12月，日本偷袭珍珠港，引爆太平洋战争，德意日三国同时对美国宣战，美国才开始全面卷入“二战”。据统计，全美国在“二战”期间共有1630万符合条件的公民入伍参战，其中参加陆军的人数为1120万、海军的人数为410万、海军陆战队的人数为66.9万，另有33万女性入伍从事军事辅助工作[11]。

如前所述，“一战”期间及战后，由于美国政府在退役军人保障方面缺乏充分的准备和系统的制度安排引发了1932年的退役军人“补偿金大游行”。“二战”期间，美国政府深刻汲取经验教训，清醒地意识到退役军人保障是“仅次于赢得战争的第二重要的事情”[12]。为此，美国在全面卷入“二战”之前已经开始未雨绸缪，为了征召和吸引更多士兵参加“二战”，由美国国会于1940年10月通过《国民服役人寿保险法》(National Service Life Insurance Act of 1940)，授权美国政府创办“国民服役人寿保险”(National Service Life Insurance, 缩写为NSLI)计划，旨在为参加“二战”的军人和退役军人提供保险保障。

依据《国民服役人寿保险法》的规定，退役军人以个体保险形式投保，可获得最高1万美元的保险金额，保单可以不定期续保，但随着年龄增大保费也会相应提高。“国民服役人寿保险”计划既是“一战”期间美国开创的“政管政办”型退役军人保险制度的继续成长和发展，也是一项适应“二战”期间美国推行“义务兵役制”和落实1940年《征兵法案》的配套性政策，为参加“二战”的军人和退役军人提供了重要的保险保障。“二战”结束后不久，美国国会在1946年8月1日和1947年2月21日先后两次通过关于“修正1940年《国民服役人寿保险法》”的法案[13]，扩大了国民服役人寿保险制度的覆盖范围，并适当放宽了制度的准入条件，进一步了健全和完善了以《国民服役人寿保险法》为基础的NSLI制度。

二、美国退役军人保险制度改革与转型时期

第二次世界大战结束后，世界历史进入近半个世纪的冷战时期。英国前首相温斯顿·丘吉尔1946年3月在美国发表著名的“铁幕”演说揭开了冷战序幕，美国杜鲁门主义在1947年3月的出台标志着冷战开始，这一时期以美国和苏联为代表的资本主义阵营和社会主义阵营为争霸世界展开激烈对抗，但双方都默守“相互遏制，不动武力”的原则，尽量避免引爆第三次世界大战，其对抗通常通过局部代理战争、军备竞赛、太空竞赛等“冷”方式进行，故有“冷战”(Cold War)之称。随着苏联于1991年解体，冷战时期亦宣告结束。但在冷战时期，仍然有局部“热战”爆发，其间爆发的朝鲜战争和越南战争，不仅在人类历史上产生了深远影响，而且深刻影响和直接推动了美国退役军人保险制度的改革和转型。

朝鲜战争(Korean War)是“二战”结束初期爆发的一场国际性局部“热战”，“是20世纪美国战争史上最被遗忘、也是最让人难以理解的战争”[5]172。战争历时3年多(1950-1953)，美国出动了1/5的空军、1/3的陆军以及太平洋舰队，动用了除原子弹以外的所有新式武器，却遭遇了美国历史上第一次“没有胜利”的对外战争[14]。截至1953年7月《朝鲜停战协定》签署时，美国在朝鲜战争中累计约有5.4万名士兵丧生，在战争中受伤的士兵更是远超此数[5]182。实际上，在朝鲜战争正式爆发之前，杜鲁门总统就于1951年4月签署了《1951年服役人员赔偿和保险法》(Servicemen’ s Indemnity and Insurance Act of 1951)，大力改革和重构退役军人保险制度体系。

《1951年服役人员赔偿和保险法》在美国退役军人保险制度发展进程中具有“破旧立新”的重要历史意义。所谓“破旧”，是指该法案明确宣布从1951年起停办“一战”期间开设的“美国政府人寿保险”(USGLI)计划和“二战”期间开办的“国民服役人寿保险”(NSLI)计划。所谓“立新”是指该法案推出了3项新的保险计划：一是面向即将开赴战场的现役军人创设了“军人补偿保险”(Servicemen’s Indemnity Insurance)计划，规定凡现役军人都可以免费加入该计划，自动获得1万美元的保险待遇，覆盖军人全部服现役期间；二是面向参加过朝鲜战争且已投保“军人补偿保险”的退役军人创设了“退役军人特别人寿保险”(Veterans’ Special Life Insurance,缩写为VSLI)计划，规定军人在退役后的120天之内提出申请仍可以继续享受“军人补偿保险”计划的待遇保障，该计划实为“军人补偿保险”计划的延续；三是面向该法案签署生效后因服役而受伤的荣誉退役军人提供保险待遇，创设了一项“伤残退役军人人寿保险”(Service-Disabled Veterans’ Insurance，缩写为S- DVI)计划。《1951年服役人员赔偿和保险法》实际上是对“政管政办”型退役军人保险制度体系的一次重大革新，在完整保留政府保险机制的基础上，实现了退役军人保险制度的新旧迭代和体系重构，而由该法案所创设的S- DVI计划则成为迄今仍然保留的两项“政管政办”型退役军人保险计划之一。

越南战争(Vietnam War)是“二战”结束后爆发的又一场具有国际性的局部“热战”，前后历时20年(1955-1975)，对亚洲政治格局影响深远。美国自1962年2月正式卷入越南战争，后在国内强大反越战运动的压力下于1973年3月从越南全部撤走战斗部队。美国深陷越战泥潭十余年，并为这场战争付出了惨重的代价，约有5.8万士兵丧生、约30万士兵受伤[5]191。在越战期间，大批现役军人和退役军人的保险权益亟待解决，巨大的战争伤亡和紧迫的现实需求，都促使美国政府更加重视退役军人保险制度体系的改革和建设。

纵观美国退役军人保险制度发展历程，越战期间实际上是一个重要的制度转型期，也是美国退役军人保险制度走向定型的重要阶段。在越战之前，美国退役军人保险制度建设一直是按照政府保险的路线在推进，美国政府实际上也成为退役军人最大的保险人。但自20世纪50年代起，以政府保险机制为基础的美国退役军人保险制度建设路线遭遇美国商业保险公司的强力反对，商业保险公司认为政府为退役军人提供的人寿保险对其拓展业务造成明显的不公平竞争，极力游说国会停办“政管政办”型退役军人保险计划，这也是“退役军人特别人寿保险”(VSLI)计划在1956年底被叫停的重要致因。为了满足“二战”以来特定伤残退役士兵的保险需求，美国政府虽然于1965年推出了“退役军人重新开放保险”( Veterans’Reopened Insurance，缩写为VRI) 计划，为那些失去国民服役人寿保险和特别人寿保险的退役军人打开了一个“窗口”，但同样迫于商业保险公司的强大压力，这项保险计划的“窗口期”也只设了1年的时间。

正是基于上述原因，在越南战争期间，美国政府不得不顾及商业保险公司的利益诉求，重新考虑自身在退役军人保险制度体系建设中的角色定位，最终放弃过去由政府大包大揽的“政管政办”型传统建设路线，开始引入“政管商办”(政府监管、商业保险公司经办)型的建设路径，以团体保单的形式向商业保险公司购买退役军人保险，政府则从退役军人保险的直接经办者转变为监管者的角色。这意味着美国退役军人保险制度开始从传统的单纯“政管政办”型模式逐步转换为以“政管商办”型为主、“政管政办”型为辅的新模式，并成为此后美国退役军人保险制度建设的基本方向。美国退役军人保险制度转型的重要标志有二。一是美国政府于1965年为参加越战的现役军人创设了“军人团体人寿保险”(Servicemen’s Group Life Insurance，缩写为SGLI)计划，开始引入商业保险机制，以团体保单形式为现役军人提供低成本的定期保险，具体业务交由一家名为保德信寿险公司(Prudential Insurance Company of America)的商业保险公司承办。二是美国政府于1974年推出了《退役军人保险法案》(Veterans' Insurance Act)，创设了“退役军人团体人寿保险”(Veterans’ Group Life Insurance，缩写为VGLI)计划，规范了由军人团体人寿保险转换为退役军人团体人寿保险的程序，实为军人团体人寿保险计划的转化和延续。当然，商业保险机制的引入并不意味着政府保险机制的全面退出，所以在越战期间“政管政办”型的退役军人保险计划仍有所拓展，其主要标志就是美国政府于1971年创设了一项政府直接负责管办的个人保险计划——“退役军人抵押人寿保险”(Veterans’Mortgage Life Insurance, 缩写为VMLI)计划，开始为符合资格的退役军人的住房抵押提供保险保障。

到越战结束之际，美国曾经创办的退役军人及军人保险计划多达8种，按照创办的时间先后依次为美国政府人寿保险(USGLI：1919年开办至1951年停办)、国民服役人寿保险(NSLI：1940年开办至1951年停办)、退役军人特别人寿保险(VSLI：1951年开办至1956年停办)、伤残退役军人人寿保险(S- DVI：1951年开办)、军人团体人寿保险(SGLI：1965年开办)、退役军人重新开放保险(VRI：1965年开办，开放期1年)、退役军人抵押人寿保险(VMLI：1971年开办)、退役军人团体人寿保险(VGLI：1974年开办)。其中，SGLI和VGLI属于政府监管下的两个商业保险计划，而其余6个“政管政办”的政府保险计划中有4个已相继停办，只有S- DVI和 VMLI两个政府保险计划依然有效运行。至此，美国退役军人保险制度转型已经基本完成，最终形成并确立了一个“政府责任+商业保险”的体系架构。也正是在此时期，美国现役及退役军人被正式纳入国家社会保障体系(始于1957年1月1日)，规定1940年9月15日后至1957年前这段时间内服役的退役军人(含军事院校学生)，每月会得到160美元的免税社会保障补贴[15]204。

三、美国退役军人保险制度调整与完善时期

在美国历史上，越战被视为“南北战争以来对美国内部最具破坏性的冲突”[16]192。由此带来的最直接后果之一，便是大批民众厌战情绪飙升并拒服兵役。正是在此背景下，尼克松总统于1973年3月正式宣布美国从越南境内撤出全部战斗部队，同时宣布取消义务兵役制，推行“全员志愿兵役制”(All-Voluntary)。按照新的兵役制，服兵役不再是美国公民的基本义务，而有意愿入伍的适龄青年则与军队之间建立了一种类似雇用合同的关系，入伍即相当于成为军队的雇员。在新的兵役制下，健全包括退役军人保险制度在内的退役军人保障体系，就成为确保兵员数量、提升兵员质量、建设强大国防军力的战略性举措。因此，从越战结束至今，美国退役军人保险制度“体系架构”虽已定型并保持稳定，但为了强化制度的适应性和保障效能，美国政府相继制定并推出了不少配套性的改进措施，通过局部调适、建构创设或衔接协调等方式不断完善退役军人保险制度体系。

其一，退役军人政府寿险计划的调整与完善。越战结束后，仍在正常运营并签发新保单的退役军人政府寿险计划仅剩两项。一项是1951年开办的“伤残退役军人人寿保险”(S- DVI)，由伤残基本保险和伤残补充保险两部分构成；另一项是1971年开办的“退役军人抵押人寿保险”(VMLI)。这两项寿险计划均由退役军人事务部保险中心(The Department of Veterans Affairs Insurance Centre，缩写为VAIC)负责管理和经办，与之相关的改革措施主要有三。一是从2000年11月起调整S- DVI计划的保险费率，明确规定对年满70岁的伤残退役军人实行保险费率封顶政策、对完全残疾的退役军人实行保费(仅限基本保险部分)免除政策。二是从2002年12月起调整VMLI计划的年龄限制，允许符合投保条件的退役军人在70岁后保留其保险资格，但在69岁后不可再签新保单。三是2010年10月颁布并于2011年10月起生效的《退役军人福利法》(Veterans’Benefit Act)同时调高了S- DVI和VMLI的待遇标准，S- DVI计划下的补充伤残保险待遇标准从2万美元调高至3万美元，VMLI的待遇标准则从9万美元调高至20万美元。

其二，退役军人商业寿险计划的调整与完善。越战结束以后，“政管商办”型退役军人团体寿险计划(VGLI)和军人团体寿险计划(SGLI)在美国退役军人保险体系中逐渐占据主体地位，有关调整与完善措施主要围绕SGLI计划展开，其中有三个方面与退役军人密切相关。一是在SGLI计划之下设置的“SGLI残疾顺延项目”(SGLI Disability Extension)，该项目针对退役时已完全残疾的军人而设，但需经其本人申请方可把SGLI保险资格顺延至退役后2年，如果顺延申请能够通过则在2年期满后会转入VGLI计划。二是在SGLI计划之下设置的“SGLI家属保险项目”(SGLI Family Coverage，缩写为FSGLI)，该项目2001年11月开始增设，虽然仅是针对参加SGLI计划的现役军人配偶和子女而设置，但在退役后120 天内依然有效，所以也会惠及退役军人的家属。三是在SGLI计划之下设置的“SGLI创伤保险项目”(SGLI Traumatic Injury Program，缩写为TSGLI)，该项目创设于2005年12月，旨在为服役中遭受某些特定严重创伤(如截肢、失明、瘫痪等)的现役及退役军人提供保险保障，其所覆盖的创伤种类自2006年11月起有所放宽并逐渐增加。此外，VGLI计划和SGLI计划的赔付标准也经过多次调整，到2005年已从最初的5万美元增至40万美元。

其三，退役军人医疗保险计划的建立与完善。美国退役军人医疗保障体系是“一战”后逐渐建立起来的，1930年组建的美国退役军人管理署下设退役军人保健服务和研究管理局，专门负责为退役军人提供免费的医疗救治服务，1988年退役军人管理署升格为退役军人事务部，退役军人保健服务和研究管理局随之更名为退役军人健康管理局，但其基本职能未变。越战结束以后，纳入退役军人健康管理局服务范围的疾病范围急剧扩展。1991美国国会通过《橙剂法》，将参加越战的退役军人因接触“橙剂”而导致的伤残纳入退役军人医疗保障范围。为了褒奖退役军人对美国做出的巨大贡献和牺牲，美国国会于1996年通过《退役军人医疗保障改革法》，授权退役军人事务部设立“退役军人医疗保险计划”，向退役军人提供免费或基本免费的医疗服务。1999年11月，时任美国总统克林顿签署《退役军人千禧年医疗保健及福利法》，进一步完善了退役军人医疗保险计划，授权退役军人事务部为退役军人的急救治疗支付费用，强调对残疾退役军人的家庭护理，并加强了基于社区和家庭护理的医疗援助计划[8]。

其四，退役军人保险与其他保险计划的协调与衔接。除了专门面向退役军人的保险计划以外，美国退役军人还被纳入国家社会保障体系下的社会保险计划，并需要依法参加各项雇员保险计划。如前述，美国现役军人于1957年1月1日被正式纳入社会保障体系，从1988年1月1日起在预备役部队参加非现役训练的人员也被纳入社会保障体系[15]204。根据美国兵役制度，退役军人在国防需要时可以再次服役，所以可能需要不止一次地在就业与服役之间转换身份，而就业关联性的雇员保险是美国国民保险体系的重要组成部分，美国在1994年制定的《退役军人就业和再就业权利法》中对退役军人参加雇员医疗保险计划及雇员退休金福利(养老保险)计划的办法及衔接机制做出了制度安排。因此，退役军人在享受保险待遇时，需要同时综合考虑其参加的各项保险计划。以医疗保险为例，退役军人如果以无力支付护理费为由申请注册享受免费医疗保健待遇则需要接受包括社会保障、失业保险等各项收入在内的“经济状况调查”，且需要提供有关其参加的所有医疗保险计划的资料，包括其配偶医疗保险计划下所承保的范围；退役军人事务部有权向医疗保险公司要求收回其为退役军人医治与服役无关疾病提供医疗服务所引起的合理费用[15]162-163。

四、作为结语的几点思考

首先，美国退役军人保险是带有明显“战争驱动”特色的制度建构。历史学家曾经指出，“美国是在浴血中诞生的，它的事业是从暴力起步的”[5]220。因此，美国历史是一个充满战争的历史，美国也是依靠战争成为了世界强国。美国退役军人保险制度正是伴随战争而诞生，也是伴随着战争而成长，带有明显的“战争驱动”色彩。“一战”期间，美国通过《战争风险保险法》及其修正案创设了退役军人保险制度，起初实际上是应对空前严重战争伤亡的“急就章”；“二战”期间，美国接受了“一战”期间被动应对战争伤亡的教训，在全面正式参战之前即推出了《国民服役人寿保险法》；朝鲜战争正式开始之前，美国更是通过《服役人员赔偿和保险法》对退役军人保险制度进行了重要改革和重构；越南战争历时之漫长、伤亡之惨重远超美国的预期，也促使美国在退役军人保险制度中引入商业保险机制，推动了美国退役军人保险制度由政府保险主导向商业保险主导转型。越战以后，美国开始推行全员志愿兵役制，为吸引更多优秀青年参军入伍，美国退役军人保险制度保持“体系架构”稳定的基础推出了一系列调整和完善性措施。历经100多年的发展，美国退役军人保险制度已经成为美国战争动员和保障机制的重要组成部分。恰如在任职期间曾力推退役军人医疗保障立法并创设“退役军人医疗保险计划”的克林顿总统所言[17]：“我们对我们的武装力量要求越多，我们就越有义务给予他们所需的保障、训练和设备……有责任吸引优秀的美国青年来服役，有责任确保他们的服务不仅是值得的，而且在从招募入伍到退役都有很好的回报”。

其次，美国退役军人保险是退役军人保障模式演化中的制度创新。美国退役军人保障模式经历了三个阶段的演化。第一阶段为“军功授地型保障模式”，约从美国独立战争爆发到1862年《宅地法》颁行，以1811年的《军功授地法令》和1847年的《军功授地法案》为主要标志，这一阶段现金支付仅作为辅助性方式存在。但军功授地模式往往难以有效保障退役军人的生活，正如当时一位曾经参加美国独立战争的士兵所抱怨，“当这个国家耗尽了士兵的最后力量之后，他们就像一头没有任何使用价值的老马被国家抛弃，没有任何可以依赖的牧场”[18]。第二阶段为“现金支付型保障模式”，约从美国南北战争爆发(1862年颁行的《宅地法》使得美国公民不需服兵役也能获得土地，军功授地失去保障功能)到“一战”爆发，以1862年的《抚恤金法》、1890年的《军属抚恤金法》和1912年的《舍伍德法》(养老金法案)为主要标志，但这种模式的弊端在于“容易把退役军人变成靠政府养活的食客”，从长远看“并不利于退役军人的生存发展”，也会导致政府背上沉重的财政负担[4]45-46。因此，“一战”后期，1917年《战争风险保险法(修正案)》的颁行标志美国退役军人保障模式开启第三次演化，由此开始美国退役军人保障模式逐步进入“保险主导型”阶段。截至2018年，面向退役军人和现役军人提供的保险金1.22万亿美元，覆盖对象包括约590万退役军人和现役军人，在全美国所有寿险排名中规模名列前14位[19]。在这一阶段现金支付作为辅助方式依然存在，但主要面向伤亡退役军人和年老退休军人。同时，受到20世纪初期劳工赔偿立法所确立的“职业伤害赔偿理念”的影响，美国退役军人保险的创办从制度层面确认了军人职业的高风险性，完成了退役军人保障模式演化中的制度创新。美国著名法律史学者伯纳德·施瓦茨曾指出，法律一方面“从生活中采纳新的原则”，另一方面它又总是“从历史上保留旧的原则”[16]49。美国退役军人保障模式的演化历程同样印证了这一社会发展规律，因为美国退役军人保险制度的创办实际上是20世纪初期职业伤害赔偿理念这一“生活新原则”在分散军人职业风险和退役军人保障制度建设中的采纳和创新，同时美国历史上的退役军人传统保障模式——现金支付补偿这一“历史旧原则”仍然得以有限的保留和延续。

再次，美国退役军人保险是以商业保险为主导的多层次制度体系。美国商业保险体系十分发达而庞杂，在“一战”期间美国创办由政府管办的退役军人保险制度之际，曾经遭遇商业保险公司的不满，美国政府辩称“政府介入有利于做大保险市场并可以带动商业保险业务的发展”[3]。当时，面对战争环境带来的高赔付风险，商业保险公司实际上并未做好承办退役军人保险计划的充分准备，当然也无法提出反对政府介入退役军人保险计划的正当理由。直到越战爆发之前，美国政府筹办的各项退役军人保险项目都可归属于“政管政办”的政府寿险计划。越战爆发之后，美国商业保险公司看到已经比较成熟的退役军人保险计划带来的巨大商机和利益，开始游说国会向政府施加压力，美国政府开始在退役军人保险计划中引入商业保险机制，美国退役军人保险制度也由此从单一的政府保险计划转换为“政府责任+商业保险”的双层制度安排。其中，政府责任主要体现在两个方面，一方面是对因服役致残或致病的退役军人直接提供“政管政办”的寿险计划或医疗保险计划，承担托底性的责任；另一方面是对商业保险公司经办运营的退役军人保险计划承担监管性的责任。在美国，除了专门面向退役军人的政府保险计划和商业保险计划之外，退役军人作为脱去军服的国民还需要参加社会保障体系下的社会保险计划，如果退役军人已经达到社会保障体系项目的享受条件则其本人及家属可享受相应的待遇，当退役军人年满65周岁时同时可以享受社会保障体系下的住院医疗保险(A计划)和门诊医疗保险(B计划)待遇；如果退役军人在服兵役前后曾经受雇于用人单位，还可以依法参加就业关联性的雇员医疗、养老等保险计划并享受相关待遇。在多层次保险制度体系中，退役军人与普通国民一样参加社会保障体系下的社会保险计划和就业关联性的雇员保险计划并享受同等待遇，体现了“同等对待和尊重”的原则；专门面向退役军人建立的各项政府保险计划及政府监管下的商业保险计划则体现了“特别优待和尊崇”的原则，所以往往要求符合身份资格条件(如要求荣誉退役、因服役致病致残等)或接受比较严格的经济状况调查。

“立足中国国情与建设强大国防武装力量的需要，充分借鉴外国特别是俄罗斯、美国、英国等国家的退役军人保障立法经验”是制定“具有中国特色的退役军人保障法”的基本思路[20]，也是新时代加强退役军人保险制度建设的重要进路。我国退役军人保险创办于20世纪90年代末期，诞生于完全和平的社会环境，是在经济体制转轨和社会保障改革驱动下的制度建构，与美国退役军人保险制度建立的战争环境和历史背景完全不同。虽然军队的存在是为了维护国家或政治集团的利益，但无论什么样的民族、国家、历史、文化和社会都必须制定一套退役军人保障体系，“并用它褒奖、引导和培育民众的从军热情，维护军队和社会的稳定”[21]。从这个层面来说，美国将政府责任和商业保险机制相结合，建构多层次退役军人保险制度体系的历程，对健全新时代退役军人保险制度不无启发意义。其一，我国退役军人保险制度建设偏重于实现军地社会保险的“接轨”，以确保退役军人在基本保险待遇方面与国民得到“同等对待和尊重”，而对于退役军人的“特别优待和尊崇”仍然主要通过传统优抚制度而不是现代保险制度来体现。其二，我国虽然在军人保险领域已经建立了比较完善的伤亡社会保险制度，并引入商业保险机制建立了军人伤亡附加保险制度，但被保险人的设定均仅限于现役军人而未包括退役军人在内。因此，建立政府责任与商业保险机制相结合、能够同时体现对退役军人的“同等对待和尊重”和“特别优待和尊崇”原则的多层次退役军人保险制度体系，应是“十四五”期间“健全退役军人工作体系和保障制度”的题中之义。