新政府会计制度下基于事业单位分类改革的高校财务管理模式研究

王丽花

(北京农业职业学院，北京 102442)

高校的财务管理工作是高校内部管理工作的重中之重，是高校有效运行的基本保障。管理水平的高低在很大程度上影响着高校是否可以有序运行，关系学校的生存和长期发展，高校财务管理模式的选用更是对高校的内部控制和有序发展起着至关重要的作用。

一、高校可选用的财务管理模式

高校财权配置经历了完全集中到完全分散的渐进和过渡，形成了“完全集中”“非完全集中”“非完全分散”和“完全分散”等四种财务管理模式。

(一)“完全集中”的财务管理模式

“完全集中”的财务管理模式是指学校只设有财务部门，财务部门在校领导的带领下拥有完全的资金支配权，学校所有资金业务都只能通过财务部门进行，包括年度收支、资金核算等。二级单位完全没有资金支配自主权，也不需要设有单独的财务制度。这种模式有利于学校集中资金办大事，但不利于调动二级单位积极性。

(二)“非完全集中”的财务管理模式

“非完全集中”的财务管理模式是指财务权限分为两个层级，在资金管理支配权上，校级权限的财务部门远高于二级单位的资金支配权。各二级单位只拥有调控本部门少量的资金可支配自主权，并且要在学校的统一指导下，合理支配。二级单位具有简单的财务制度。

(三)“非完全分散”的财务管理模式

“非完全分散”的财务管理模式是指财务权限分为两个层级，校级权限的财务部门将更多的资金支配权下放给二级单位，二级单位持有的资金支配权比例高于校级权限的财务部门，财务部门只保留少量的国家教育事业费拨款资金(不含专项资金)。这种模式有利于调动二级单位的积极性，实现创收，也有利于学校层面和二级单位并行发展壮大，二级单位要制定相关财务管理制度。

(四)“完全分散”的财务管理模式

“完全分散”的财务管理模式是指财务权限分为两个层级，将学校财务权力和责任分散开，二级单位对学校的资金支配具有绝对的优势，以二级单位支配资金为主的模式。学校不保留经费，将财政拨款全部分配给二级单位，每个二级单位再将分配所得连同创收收入的总和按一定比例上交学校，用于校级层面的基础财务保障工作，包括行政人员工资、校园建设等公共性支出。“完全分散”的管理模式其优点是二级单位在预算编制、资源配置上拥有高含金量的发言权，有助于将资金花在民生问题上，缺点是可集中的财力有限，学校在进行大型投资时受到限制。

二、高校财务管理工作面临的新态势

(一)新《政府会计制度》正式执行

1.引入以权责发生制为基础的财务报告新要求，采用以权责发生制为基础的财务会计、收付实现制为基础的预算会计并行的记账核算模式，年底分别形成年度财务报告和决算报告，既保持了预算会计、财务会计的相互独立性，又相互衔接，全面、清晰地展现了财务收支状况预算执行情况，有助于高校全面、规范地处理各项经济业务，提高会计信息质量，准确展现“家底”情况，便于做出更加正确的管理决策。

2.在资产管理方面，对固定资产、保障性住房和无形资产等计提折旧或摊销，引入坏账准备等减值概念。

3.引入成本观念。在新《政府会计制度》实施前，高校存在滥用财政资金现象，较少分析和考核资金使用成本，对产生的效益更是很少进行详细评估。新制度对成本观念的引入将有利于对高校资金的使用进行成本效益分析，促进使用效益最大化。

(二)事业单位分类改革逐步推进

1.高校需要提高自身竞争力。作为属于公益二类的高校来说，要在激烈的市场竞争中生存和发展，并在政府购买服务的众多备选中胜出，必须展现自身特色，充分挖掘自身优势，争取更大的市场竞争力。

2.高校收入来源方式改变。当财政经费不再由政府全额拨款，而是以政府购买等方式予以支持后，就打破了以往高校坐等财政“保底”拨付经费的局面，对高校提出了更高的要求，高校需要加强自我营销、自我创收，并自我调配经费的具体使用。

3.促进绩效管理。收入分配将打破“铁饭碗”，增加考核竞争机制，以往工作“干多干少一个样、干与不干一个样”的情况将不再出现，收入差异也势必逐渐显现出来，人才流动将空前加大。

(三)后疫情时代，防控呈现常态化

2020年突如其来的新冠肺炎疫情暴发以及当前后疫情时代防控常态化对人员之间少聚集、少接触或不接触的要求都提示高校要加强财务风险防控和风险应对能力。

三、当前我国高校财务管理存在的问题

(一)财务管理模式偏于集中

1.财务决策权集中在高校领导层，且决策主观色彩较重。学校各项事业发展建设投入不均，项目投资依赖于领导个人偏好。由于对投资项目缺乏科学论证，往往导致盲目投资、错误投资，部分项目建设只是为了增加设施投资，忽视项目建设效果，甚至存在项目建设完成后搁置的现象。项目建设进度随意，经常出现资金支付期限将近时才草草验收，项目建设质量有待考究。

2.领导对财务重视程度低，财务意识薄弱。高校设立总会计师这一职务是十分必要的，但目前只有很少一部分高校设置该职务，大多数高校都是由副职领导分管财务工作。副职领导往往缺乏财务知识，而且管理工作任务较重，同时主管3～4个部门，如财务、教学、科研等工作，很难踏实投入财务管理工作和认真研究财务政策、财政法规，同时难以及时、全面了解和把握各部门的发展需求，无法公正、及时地予以资金支持，财务投资决策方和资金需求方信息不对等。

3.预算编制以财务部门为主。财务部门不了解二级单位业务，对其缺乏科学指导，二级单位对预算编制则重参与、轻效果，对预算编制不够重视，缺乏严谨性。制定学校发展规划和目标时，具有决策权的领导层和财务部门往往在各部门间寻求平衡，忽略发展需求，做出过于保守或缺乏合理性、科学性的决策，影响了个别部门的发展速度，甚至错过转型机会。

4.压制了二级单位的工作积极性。二级单位可供支配的资金量少，且只是局限于办公经费、教学耗材费等，容易造成部分部门吃编制不思进取，只是依靠编制内的身份谋取薪资收入，这在很大程度上限制了具有发展潜力的二级单位发展，使其趋于萎靡。在“旱涝保收”的思想催动下，各教学部门容易推脱招生宣传工作的责任和义务，在近几年生源日益下降的情况下，各院系招生数量不均，甚至个别专业已经丧失了招生资格。

(二)财务管理理念落后

1.缺少成本意识，投入与产出比例严重失衡。高校侧重于货币资金的管理，忽视固定资产、无形资产的核算和管理，预算和购置缺乏论证，普遍存在不计成本的浪费现象。财务资源、能源等归口管理的职能部门的职能管理制度、流程不健全。固定资产管理部门、资产使用的二级单位在管理上存在“真空”现象，二级单位对资源重占有、轻管理，资产管理责任主体不明，管理效率低下，缺乏成本意识，缺乏资产入账后的核算和管理。

2.财务部门重核算、轻管理。财务部门中核算人员占财务部门所有人员的比例偏高，资金支付和财务核算业务量大，基于财务视角对学校的管理建议职能缺失。

3.财务制度不健全，绩效评价与考核奖惩机制形同虚设，一旦出现投资失误或资金流失事件，责任一时难以落实。

(三)财务工作人员队伍建设缺乏规划

1.财务工作人员队伍建设结构不合理。在岗位招聘和岗位聘任过程中，对财务工作人员队伍建设缺乏规划和整体性，工作能力侧重不明显。

2.财务工作人员综合素质不高，服务和管理意识欠缺，习惯了“旱涝保收”，缺乏进步的意愿和动力。

3.财务工作人员的薪资待遇与职称、职务等不匹配，不利于其调动工作能动性。

(四)财务系统信息化程度亟待提高

财务部门将大量的人力、物力投入到审核、报销等低端事务性工作，政策研究、报表分析能力普遍不足。

(五)财务政策信息不通畅，浪费人力物力

一是财务部门人力、物力有限，在财务政策执行过程中，不能及时对最新政策进行广泛宣传，将大量时间与精力花费在接受咨询与政策解读上；二是二级单位领导并非专门财务人员，对财政、财务政策不敏感，掌握不全面、不及时；三是教职工对财务政策理解有偏差，涉及财务报销时，教职工往往需要来往财务部门多次，不利于疫情防控期间降低人员接触频率的要求，也浪费时间、精力。

四、高校财务管理模式的选用和配套措施

(一)选择 “非完全分散”财务管理模式，并向 “完全分散”模式靠拢

高校应选择 “非完全分散”财务管理模式，并向 “完全分散”模式靠拢，即在保留少量国家教育事业费拨款资金的基础上，最大程度地下放权限。在这种模式下，可以充分调动二级单位特别是教学部门的工作积极性，促进二级单位优化配置财政收入和创收收入。

1.领导层转变财务管理理念，改变对财务工作的认识和理解。学校领导层应从管理思维出发，修正自身，加强对会计理论知识、财政部下发各项文件的学习，最大程度真正“放权”给二级单位，促进二级单位为自身发展的同时也为学校贡献力量。

2.对不同收入来源的资金分别管理。对特定部门设置创收收入按固定金额或固定比例上缴制度，鼓励更多二级单位在法律法规允许范围内创收。财政来源资金由学校进行统一调控，便于学校集中财力从校级层面进行重要投资，适度将部分资金下放给二级单位，鼓励发明专利等科研成果转化。

(二)借鉴企业项目管理中的矩阵式人员构成和管理模式，实行改良版会计委派制

高校应改良以往的会计委派制，将集权与分权相结合，财政拨款等收入来源资金实行集中核算，创收性收入实行分权管理，充分提高教学单位与被委派会计的工作积极性。

1.规范委派会计的选择标准和程序。一是明确委派会计岗设置，做到因需设岗、有责设岗，建议在各教学单位和归口管理的二级单位设置委派会计岗；二是采用竞聘上岗的方式成立选拔领导小组，评委由财务部门、人事部门、二级单位负责人共同组成，通过双向选择的方式挑选出业务全面、敢于担当、有意愿从事委派会计工作的人员。

2.对委派会计进行任命和授权。建议授予委派会计人员正科级级别，一是在行政关系上隶属于财务部门，二是业务关系上以二级单位为主，彼此是合作关系，三是任期有期限限制，建议与高校人事聘任期相同，可连续聘任。

3.明确委派会计的权利和责任。只有有权有责、责权对等，才能保障委派会计能够顺利开展工作。委派会计的主要权利包括：在受派单位范围内及时宣传普及财务政策；参与受派单位的经济决策；对受派单位的创收建言献策；监督受派单位遵规守纪情况并对违反法律法规的行为及时上报；监督受派单位国有资产完整性；对受派单位国有资产的调配使用做指导。委派会计的主要职责包括：遵守受派单位的相关规章制度；拟定受派单位的财务规章制度；检查各项财务收支情况；关注预算执行进度；组织投资项目可行性、必要性论证；完善财务投资绩效考评制度；对受派单位投资决策进行绩效考评；对受派单位的创收合同和执行情况进行审核和监督；定期编制受派单位财务报告并对其真实性、完整性、合法性负责；指导受派单位人员财务报销相关事宜；接受财务部门、内部审计部门的监督并配合审查。

4.对委派会计的管理。委派会计同时接受受派单位和财务部门双方的监督、考核、激励。首先，在监督方面，受派单位对其的监督主要包括委派会计是否对工作尽职尽责，是否存在影响受派单位决策独立性的状况。学校可以定期或不定期邀请内部审计部门对受派单位的财务工作进行专项审计。财务部门主要监督其是否遵照相关法律法规、规章制度，是否存在违法乱纪行为。其次，在考核方面，高校通常从“德”“能”“勤”“绩”“廉”等五个方面进行考核。受派单位和财务部门对委派会计考核可各有侧重。受派单位重点从“德”“勤”两方面进行评定，财务部门可以联合内审部门从“能”“绩”“廉”三方面进行评定。考核可以按照三七分或者四六分，加权评定后，得出委派会计的最后考核结果。最后，在激励方面，根据事前制定的考核标准和年度考核结果对委派会计进行奖惩。只有奖罚分明，才能充分调动委派会计的工作积极性和能动性。

(三)完善财务管理制度

1.采用集中核算、分级管理的财务制度，合理设置财务机构，防止财务人员庞多杂乱，明确各层级责任。

2.加强成本核算和管理，定期进行成本分析，强化投资论证制度，努力降低人为偏好因素影响。

3.加强资产管理，完善资产购置、使用、调转、报废等制度，减少国有资产流失、闲置、浪费等现象。

4.规范合同管理，建立合同管理制度，明确责任主体，合同管理责任到人，完善、优化并规范合同订立及实施，做好各类收入、费用、合同的整理归档工作，确保及时、准确核算。

5.构建绩效目标管理体系，加强绩效评价应用，引入“预算”“效”“绩”等三个要素，清晰地将资金的投入、产出对应起来，运用平衡记分卡，建立有长有短、定量与细化相结合的绩效考核机制。

6.强化内部控制和审计制度，加强民主监督，完善内控制度，有效控制财务风险，评估潜在风险，确保创收收入的完整性、避免截留。除内部审计监督外，高校还可以不定期借助会计师事务所等外部审计力量加强对财务部门或二级单位财务工作的监督和指导。

(四)加强财务系统信息化建设

一是将财务系统逐步与国资管理、采购管理、教务管理、合同管理等系统进行关联，便于各部门间协同工作，信息共享。二是重点强化报销系统建设，扩大财务软件使用人员范围，规范财务报销流程，设定各报销业务应填报内容，由经办教师填写报销单，流转至其项目经费负责人验收后上报到财务部门，全程采用电子签名，明确各环节责任，减少人员时间、体力消耗和接触机会。三是自动生成部门财务报表，减少人工劳动量。

(五)重视财务人才队伍建设

依据所在岗位进行职称、职务评聘，减少职称、职级与岗位责任不匹配等现象出现。减少低层次财务人员比例，优化财务部门人员结构。树立管理会计思维，加强财务培训，如Excel、Python 语言等，鼓励财务人员进行职称申报、课题申报，财务政策研究等，从事更有价值的管理业务和战略财务。财务人员考核要常态化，督促财务人员不断提高业务水平。