关于市政工程PPP 投资项目风险管理的研究

夏小海

（博天环境集团股份有限公司）

1 引言

PPP 模式是一种政府与社会资本合作进行公共基础设施建设的项目合作模式，此模式鼓励私营、民营企业与政府展开合作，令非公共部门所掌握的社会资源参与到公共产品与服务的提供活动中，提升公共建设效率与质量。由于涉及到多方利益，所以其合作过程中风险管理需要各方均给予极大重视。

2 项目风险识别管理

风险识别是市政工程PPP 投资项目在实际风险管理活动中的首要任务，唯有明确的风险识别结果才能为后续风险管理的具体内容提供方向。

在目前我国的大部分此类项目中，普遍采用以下三种方法进行风险识别。

1）分段识别法

分段识别法为三种方法中应用最为广泛的风险识别方法，具有识别范围广、结果详细等优势，即以PPP 投资项目的阶段性特点为基础进行前中后三个阶段的风险识别。

①前期阶段，需要相关责任人对所负责项目进行项目识别、筛选、财政承受能力论证等方面的具体考察，注重前期筹划工作中的实施方案编制等内容，将其中包含的市场预测风险合同缺陷风险等内容把持在可控范围内；

②中期执行阶段，需要对建立项目公司、项目融资协议、项目实际建设与运营等内容进行风险识别、所需识别内容种类多、周期长、风险概率高，难度较大；

③后期融资移交阶段，主要目标为资产清算与运营接手等方面风险评估，主要风险方向为法律变更风险与项目资产产权风险等。

2）情景分析法

情景分析法是指一种以以往同类型、同情景投资项目为参考进行风险识别、总结失败案例中的失败教训或借鉴成功案例中优秀的风险防范方案，提取影响项目建设的最大风险因素进行针对性防范，提高风险管理质量的评估方法。

3）德尔菲法

即专家调查法，利用专家的专业化知识与经验对项目风险种类进行判定，一般情况下专家人数应为5 人～10 人，以保障结果客观性与全面性[1]。

通过以上三种风险识别方法对市政工程PPP 投资项目的具体风险内容进行分析，可发现此类项目中所包含的常见风险包括法律变更风险、项目审批风险、政治决策失误风险等近二十项，而为方便相关风险管理负责人对以上风险方向进行针对性防范，可将其进行适当分类，主要包括以下六个方面：第一是政策风险，包括宏观经济、政府干预、税收政策等；第二是法律风险，包括法律变更、文件冲突、违约支付等；第三是实施风险，包括设计误差、工程变更、技术风险等；第四是运营风险，包括移交风险、市场需求、社会资本能力变化等；第五是金融风险，包括利率变化、外汇风险、通货膨胀等；第六则是由地质灾害、极端恶劣天气造成的不可抗力风险。

3 项目风险评价管理

为保障项目风险评价管理的客观性与结果真实性，在进行评价方法选择时需要遵守以下四点原则：分别是兼顾可行性与可操作性、兼顾连续性与规范性、兼顾定性分析与定量分析并以后者为主、兼顾静态分析与动态分析并以后者为主。基于以上原则，较为合理的项目风险评价方案便可确定为层次分析法，即对分析目标进行多层次分解，并对同一层次中的对象、因素进行量化比较和评价计算，一次得出评价目标时所需的最终参考，此方法实用于解决具有多目标、难度高等特点的项目风险评价活动，具体步骤包括除部分划分层次、完善层次结构、构建判断矩阵，层次内元素排序等。

在利用以上方法进行市政工程PPP投资项目的风险评价后，可根据结果对所评级风险进行等级划分，以便对风险目标进行分类决策并制定相应风险处理方案。在一般情况下，工程项目风险可分为四个等级，其中一级风险的后果可忽略，一般不采取控制措施；二级风险后果较轻微，需适当采取措施；三级风险后果较严重，需立即采取措施；四级风险后果为灾难性，需立即进行排除。通过上述风险等级的确立，能够使项目负责人分清此项目中各类型风险的处理需求，以此进行风险应对。

4 项目风险管理优化措施

4.1 明确风险分配

市政工程PPP 投资项目风险的识别与评价是风险管理活动的基础性内容，为项目风险防范提供了重要依据与参考，而为进一步提升风险管理质量，明确风险管理责任划分，则要在此基础上进行风险分配明确，即针对不同种类风险进行公共部门与社会资本方的责任界定，以便在出现风险后果时立即确定负责主体，避免“踢皮球”现象发生，且合理的责任主体划分还有利于实现对于风险管理的合理分配，降低风险管理成本[2]。对此，可利用风险识别活动中的风险分类结果对责任主体进行划定，具体而言，政策风险与法律风险的责任主体为公共部门、实施风险与运营风险的责任主体为社会资本方、金融风险与不可抗力风险的责任则由双方共同承担。值得注意的是，在进行风险分配时还需遵守风险可控原则，即风险承受方要具有一定承受上限，例如对于部分项目收入难以覆盖成本与正当收益的社会资本方，应通过补贴或调价等方式给予其一定补偿。

4.2 开展项目筹备

项目前期筹备工作质量对项目风险管理过程具有重大影响，良好且充足的前期筹备工作能够使项目风险从始至终保持在可控范围内，避免出现重大风险事故。一般情况下，项目筹备内容包括公开招投标、合同签订与项目方案制定等。在公开招投标方面，政府方应在项目开始前面向社会进行公开招投标，并对竞标单位进行审查，挑选记录良好、实力过硬的社会资本方进行合作，尽量避免由人为因素带来的不必要风险。在合同签订方面，可利用合法的合同条款针对部分可控风险进行管理。例如对市场风险而言，政府部门作为担保方，可保障在此项目建设过程中此地区内不再出现同类型项目，避免市场因素变动，以此控制由市场风险带来的损失。而项目方案制定则需要各参建主体通过会议等交流形式对建设目的、建设形式及工期、质量等要求进行详细商讨。以山西省寿阳县市政道路、地下综合管廊及配套设施PPP 项目为例，该项目在筹备阶段，各参建单位积极开展合作交流会议，并于会议上按照相关规定程序对《寿阳县中核中冶投资建设有限公司制度汇编》《关于施工现场存在需与政府沟通、协调问题》等议案进行了深度交流，将项目风险管理融入项目筹备阶段，巩固了项目合理基础，极大降低风险管理难度。

4.3 加强内部管理

加强内部管理是提升PPP 投资项目风险管理质量的最直接措施，即通过对项目参与者的行为规范降低人为风险发生概率。对此，一方面要制定出合理的奖惩制度，如对于能够长期按照严格标准完成自身任务的责任人给予一定薪酬奖励与荣誉称号，而对于由于个人原因造成项目风险扩大化或产生严重后果的责任人则进行追责等，且为达到良好实用效果，需要相关主体对项目内容及主体责任进行细化、考核，保障奖惩制度客观性。另一方面则要提升员工的综合素质水平，如定期举办专业技能培训班并推选优秀员工参与进修班，定期开展员工素质考核等。通过良好的项目内部管理规范与较高的员工综合素质实现对项目风险的有效控制[3]。

另外，由于市政工程的建设目标多为城市设施，如公共建筑、交通设施等，露天且具有较强公共性，所以在建设完工投入运营后容易受到自然因素与人为因素影响使得其风险成本增加。对此，工程运营方可充分利用社会保险的方式将项目风险进行转移，一旦在项目工程的后续运营阶段出现安全事故时，可由社会保险公司承担一定经济损失，降低工程运营方的风险管理成本，一般情况下的保险购买项目包括综合保险、危险工种的人身意外险、重要设备的意外险等。

4.4 完善相关法律法规

法律法规是降低项目风险的有效手段之一。在此方面，不仅项目主体要对现有法律法规进行严格遵守，而且政府方也要直面当前我国市政工程项目相关法律法规还不完善的现实问题，对项目收益分配、审批程序等方面存在的法律漏洞进行填补，避免由于法律问题产生无法理清的项目管理风险。对此，政府相关部门可结合历年市政工程PPP 投资项目中存在的风险类型，并对当前正在进行此类项目建设的市场主体进行调研，总结市场发展需求，制定出一定数量且适合当地的地方性法规，以此达到优化项目风险管理质量的现实目的。

5 结语

总而言之，通过对市政工程PPP 投资项目的风险识别与风险评价两方面内容进行梳理，有助于政府相关负责人与社会资本主体对风险管理的相关内容产生系统性了解，并结合以上风险应对措施实现对风险管理活动的质量优化，不断提升市政工程PPP 投资项目的建设质量，促进城市化发展。