建设用地指标市场配置法律制度的选择——以成本收益理论为视角

李新仓

（辽宁石油化工大学马克思主义学院 辽宁 抚顺113001）

一、问题的提出

民法典倡导根据市场规则、市场价格、市场竞争配置资源，降低生产要素流动制度成本。资源行政配置的改革是引领经济发展新常态的重大创新，对政府与市场边界进行动态调整。成本收益理论为建设用地指标市场配置法律制度构建提供理论基础，旨在调整土地供需结构，实现土地供需平衡。建设用地作为自然资源，具有稀缺性特征。建设用地指标是国家宏观调控土地的工具，如何发挥稀缺性建设用地指标效用，助推社会经济快速发展？问题本质就是在新常态下如何优化配置建设用地指标问题。

行政方式和市场方式是建设用地指标两种配置模式。土地具有公有物属性，现行土地法律制度采取公法调整理路。在市场经济条件下，学术界致力于探究如何高效发挥市场对建设用地指标配置的决定作用，从而达到高效率配置建设用地指标的目标。刘吉瑞、陈漭指出，行政方式和市场方式是资源配置的两种最基本模式，解决竞争性稀缺资源用途分配是逻辑选择资源配置模式的基础[1]。关于行政配置的效果问题，廖和平、王永德、邱道持指出，行政配置保证了国家对土地总量的宏观调控，禁止土地资源供给突破耕地红线的行为[2]。靳相木指出，行政配置忽视了区域土地需求的动态性，不利于资源的优化配置[3]。谭荣、曲福田指出，行政配置引发指标配置与地方经济发展不协调，不能满足地方经济发展对指标需求的实际[4]。关于行政配置和市场配置的功能对比，张舟、吴次芳、谭荣指出，行政配置存在制度缺陷，资源配置信息不对称；市场配置具有弥补行政配置制度失灵，克服决策者有限理性功能[5]。关于市场配置，王一鸣指出，资源配置引入竞争机制，通过市场规则实现资源效率最优化[6]。国外学者Johnston和Madison指出，资源配置引入市场私权机制，可以提高土地经济收益[7]。Adonis Yatchew指出，市场的激励性以提高经济效率为目标，可以解决市场配置中的信息不对称问题[8]。Jacab指出，市场激励具有规制制度优势，能增加农地收益[9]。这些研究从不同角度指出了行政配置和市场配置各自的特色。行政配置模式基于建设用地指标配置的公平性，追求资源服务社会的均等化功能。市场配置模式旨在有效发挥价格信号和竞争机制，实现建设用地指标的供需平衡，促进区域经济协调发展。本文以成本收益理论为视角，研究指标供给错配需求的结构性问题，为指标市场配置制度提供理论依据。

二、建设用地指标行政配置法律制度的成本收益

行政权是政府实施管理和决策活动的公权力，是政府通过政策制定、法规执行实施管理和决策的行为。行政配置是政府作为宏观调控主体，在指标配置实践中存在制度成本与制度收益问题。

（一）建设用地指标行政配置制度理论阐释

行政配置制度在我国经历了三个阶段：第一阶段，实报实销阶段。“实报实销”是政府“按用地单位需求划拨供给”的土地制度，以项目管理为依据，有建设项目并“符合计划统筹安排条件”，国家就批准供地，由中央政府对土地实行统一管理，体现了国家建设用地使用的无偿性、非流转性和无期限性特征。在时间上，实报实销阶段以计划经济时期和改革开放初期为时间节点。第二阶段，行政指导阶段。“行政指导”是政府采用非强制性手段对建设用地指标实行指导性管理。1986年至2004年，节约建设用地以及保护耕地是国家主要目标。在耕地管理宽松背景下，为强化国家对耕地保护目标，政府按照用地规划计划和用地标准审批土地，引导和促进社会经济发展。第三阶段，行政强制阶段。2000年后，我国土地利用失控加剧，为加强土地利用计划管理，2004年国家实行指令性计划，建设用地指标配置进入指令性计划管理阶段。“行政强制”是国家为预防或制止土地违法行为而采取的措施，抑制“圈地”行为的随意性，严守耕地红线，杜绝违法滥用建设用地指标行为。

行政配置由政府采用行政权配置指标，在中央政府与地方政府之间形成行政法律关系。具有以下几个特点：一是调控目标宏观性。宏观性是指国家对社会经济发展进行整体调节与控制，间接性调整市场主体行为[10]，宏观调节经济总量平衡和结构优化[11]3-4。建设用地指标行政配置的宏观性体现在：行政配置宏观调控国家建设用地指标总量，保证指标总量的配置。就最终目标而言，建设用地指标调控目标旨在解决建设用地的可持续性利用问题，从建设用地权利属性、具体指标配置数量由政府决策，排斥市场机制对指标配置和调整，实现指标配置供需平衡。二是公权力支配性。在指标行政配置中，中央政府控制指标总量和指标处分权，并通过公权力实现对建设用地指标的配置。在此基础上，地方政府要严格执行中央政府的指标配置计划，不得突破和自行调剂，违法违规进行指标流转。三是政府决策配置封闭性。指标行政配置具有封闭性，具体是指建设用地指标是由政府通过公权力进行配置，政府指标配置的决策过程和配置程序具有封闭性。具体来说，中央政府享有建设用地指标的支配方案决策权，垄断或决定建设用地指标配置规模和数量，地方政府的职责是具体执行中央政府确定的指标配置和上报指标，自然资源部具体负责指标配置的审核，再由省级政府依靠行政命令逐级分配，在指标具体配置实践中排斥市场机制以及立法机关、司法机关对指标配置的影响，体现出建设用地指标强烈的行政公权力特点。

（二）建设用地指标行政配置制度成本

制度成本又称交易成本，是政府运用制度工具所产生的成本。制度成本是衡量制度优劣的重要标准，建设用地指标行政配置产生高昂的制度成本。

1.信息成本

信息成本作为社会经济发展的必要生产要素，属于经济学和管理学范畴。信息是重要的社会生产要素，获取信息就要付出代价。在建设用地指标行政配置中，中央政府受时空和现实条件约束，因指标配置信息的不对称需要广泛搜集信息，了解地方经济发展及其资源禀赋状况，才能充分利用信息进行合理配置，这就产生了高昂的信息成

本，增加了政府行政决策风险。2.寻租成本

寻租即竞租，属于政府垄断性寻利实践活动。布坎南指出，“寻租活动”属于政府行政行为，是政府运用公权力干预和管制经济活动获得租金的非生产性寻利活动。政府可以通过寻租活动获得垄断租金[12]。土地寻租与公共权力休戚相关[13]。权力寻租是政府以权力行使为筹码谋求和获取利益的行为。寻租成本是政府运用公权力谋取利益付出的成本。在建设用地指标行政配置实践中，政府利用“公共权力”进行土地寻租要付出一定的成本。我国严格控制耕地红线，对农地征用实行全面管制，政府通过行使公权力垄断和管制土地市场，产生公共权力寻租，损害国家利益和政府社会公信度，增加政府治理的成本，降低土地资源配置效率。

3.社会成本

庇古（Pigou）指出，社会成本是分析外部性问题的概念[14]18-20。科尔内（Kornai）指出，社会成本包括私人成本和外部性成本，是促进社会公平和有效解决改革成本问题的依据[15]。建设用地指标行政配置实践中，私人成本是地方政府为获得建设用地指标所支出的费用。在配置过程中，某地方政府为获得指标给其他政府带来损失，必须对其行为造成的损失进行补偿，该支出属于外部性成本。社会成本分担的目的旨在促进社会公平，是政府资源配置方式改革依据，增强公众认同政策改革行为，激励和引导公众制定改革政策，实现政策制定的民主化。政府在实施行政权进行建设用地指标行政配置过程中可能产生行政权异化，导致政府权力失控，降低政府公信力，由此增加直接成本和政府维护指标行政配置的间接成本，引发新的社会矛盾，影响社会公平。

（三）建设用地指标行政配置制度收益

制度收益具有激励功能。在建设用地指标配置实践中，行政配置实现土地公共利益目标，促进区域经济协调和持续性发展，控制城市开发边界和城市蔓延的无序性。

1.实现土地公共利益目标

公共利益是公法追求的目标，是公权力的正当性依据[16]。公权力行使是公共利益赋予政府权力的应有之义。作为社会全体成员追求的利益，公共利益绝不能以剥夺个人财产和牺牲个人利益为代价[17]190-191。在建设指标行政配置实践中，政府以公权力主体身份，采用宏观调控法控制建设用地总量，坚持社会本位，以城市土地规划作为公共政策，防止建设用地随意扩张蔓延，维系社会公共利益，校正指标行政配置过程中产生的负外部性，确保公共利益目标的实现。这些公共利益目标在不同阶段有不同表现，保护耕地和粮食安全是实报实销阶段的公共利益目标；行政指导阶段旨在强化国家对耕地的保护；在行政强制性阶段，公共利益目标是保护耕地红线和杜绝违法滥用建设用地指标的行为。

2.促进城乡建设用地结构优化

土地结构是表示土地比例、空间结构之间的关系，包括数量结构和空间结构。土地结构是评价生态良性循环和判定土地合理开发利用的重要依据。作为土地资源配置的反映，建设用地结构优化事关建设用地的合理安排和集约利用。行政配置具有促进城乡建设用地结构优化的功能，其作用表现在：（1）确定和调整各类用地比例关系。如《国务院办公厅关于批准南通市土地利用总体规划的通知》（国办函〔2012〕40号）中指出，政府要积极调整优化各类用地的比例和布局，协调土地利用与生态环境保护与建设。土地利用平衡是规划土地开发的前提。政府要从宏观层面，根据土地利用总体规划，调整优化各类用地的比例和布局，合理确定各类用地比例关系，控制和调节土地开发的总量。（2）双向协调建设用地结构与社会经济发展关系，促进产业结构的优化升级。社会经济发展需要建设用地支撑和合理化的指标空间组合，建设用地为社会经济发展提供载体平台和指标空间。为优化调整城市建设用地结构，中共中央、国务院发布的《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》（中发〔2016〕6号）指出，未来城市发展要优化空间布局，加强空间开发管制。行政配置调整建设用地指标动态配置，优化建设用地结构，严格管控和划定城市开发边界。

3.通过指标公平配置促进区域经济协调发展

公平是法律追求的价值取向。罗尔斯指出，公平更注重资源配置的效率性[18]15-19。行政权是影响社会公平的最重要力量。行政配置是政府行使行政权的重要体现，作为资源配置的手段，政府通过行政配置，实现资源配置的公平性目标[19]。在建设用地指标行政配置实践中，政府遵循公平性原则，以资源分配的公平为导向，充分认识到各区域土地资源禀赋巨大的差异性，将公平贯穿于建设用地指标行政配置的全过程，综合考虑区域经济发展及土地资源状况，实现指标在区域之间的公平化配置，促进区域经济社会的协调性发展。例如，广西壮族自治区在实践中充分采用指标激励政策，对严格遵守建设用地指标和土地执法检查效果好的模范县，考虑到各县域土地资源禀赋的差异性，通过增加50公顷至150公顷建设用地指标[20]，保证了指标在各县域的协调性发展。

三、建设用地指标行政配置制度的成本收益比较

成本收益比较是决定制度变迁的关键。因此采用成本收益法，分析建设用地指标行政配置制度投入产出问题。

（一）减少交易成本，却增加更大的执行成本

交易成本是资源在实现交易中产生的成本。建设用地指标行政配置由政府实施，在指标交易中避免了指标交易的讨价还价，减少了指标交易成本，但却增加了更大的执行成本。执行成本是政府实施行政行为所付出的成本，包括政府的决策成本、监督成本等。政府为维护土地的公共利益目标，在指标行政配置实践中，制定相关法律法规，并在具体执行中支付行政决策可行性费用；政府为保证建设用地指标配置的公共利益目标，增加了政府监督指标的实施费用；在建设用地指标行政配置中，政府运用公权力以权谋私，其高昂的成本如果得不到有效控制，就会增加政府政策的执行成本，削弱政府决策执行的行政能力和效能。

（二）克服交易双边垄断，却产生潜在的寻租成本

双边垄断是不完全市场竞争的重要体现。在双边垄断背景下，买卖双方为达成合议需要反复讨价还价，就会产生高昂交易成本。建设用地指标行政配置具体是由政府管控建设用地总量，并由政府通过制定详细的指标配置方案，对建设用地指标实行自上而下的行政性分配，克服指标交易双边垄断和政府之间的协商谈判。政府指标行政配置为政府寻租提供了机会，创造了条件，加重了政府寻租成本[21]154。一是导致政府违法违规用权。政府在指标行政配置中排除或限制市场竞争，为追求经济利益，就会私自突破指标配置边界和界限，违法违规开发土地，破坏耕地保护红线，违背社会公共利益，增加政府的执行成本。据资料统计，每年全国各地建设用地实际占用耕地面积呈现扩大化趋势，地方政府违法占用耕地，增加了政府的执法监管成本[22]23-78。二是导致政府违反法定程序用权。受经济利益驱使，地方政府利用公权力违反程序用权，滥用指标分配程序和分配方案，加大耕地保护风险。

（三）保障公共利益目标，却导致资源配置效率低下

政府建设用地指标行政配置以公共利益为核心价值目标，尽力保障所有社会成员幸福。建设用地指标行政配置以资源公平性分配为逻辑起点，维护社会公共利益。市场配置方式是根据市场的供需状况对资源进行分配，市场机制以追求效益最大化为目标，交易主体为达成合议往往就会哄抬抑或降低交易价格，致使土地公共利益目标无法获得有效保障。政府主导是制约政府运作效率的桎梏和阻碍，建设用地指标行政配置是政府以公权力行使为逻辑，通过设置约束性指标制约指标自由流动，指标配置效率低下。一是行政配置排斥市场机制，无法引导指标在区域之间和合理流动，抑制指标在地区之间的高效配置。二是行政配置助长了政府创租和寻租行为。政府行为具有逐利性。政府为追求政绩最大化，为谋求私人利益而损害公共利益，导致地方政府权力寻租的制度化；政府为谋取非法利益，往往以损失公共利益为代价，无法避免建设用地空间结构性失衡问题。以上海为例，上海建设用地内部结构性失衡问题严重，不同类型的建设用地级差地价悬殊，出现结构性失衡状况，工业用地比例较高且粗放利用，建设用地利用能效较低[23]。

四、成本收益理论下建设用地指标市场配置法律制度的选择

建设用地指标属于稀缺性资源，如何提高稀缺性资源的效用以及高效配置，消除政府对建设用地指标配置的公权干预，是有效实现建设用地指标配置的重要课题。在行政配置中，国家宏观调控指标规模和数量，产生高昂的制度成本。在市场经济条件下，市场配置为指标行政配置改革提供了方向，为建设用地指标配置提供制度模式。

（一）建设用地指标市场配置制度

建设用地指标市场配置是指采用市场机制，根据市场建设用地指标供需互动变化配置建设用地指标，实现建设用地指标供需趋于均衡的配置模式。市场机制是由供求机制、竞争机制、价格机制等诸要素构成的协同整体，并由上述要素形成的循环运动过程和社会经济机制。1.价格机制。价值规律是商品经济的根本规律，价格机制在价值规律中表现最为活跃。价格机制是市场机制的核心机制。在指标市场配置过程中，市场主要依靠价格机制的功能发挥，通过建设用地指标的市场供求状况调整建设用地指标价格，积极调整和实现指标的供需关系。2.供求机制。供求关系呈现动态性，供求关系的变化对市场价格进行动态化调整，从而引起价格变动，实现对资源的配置。3.竞争机制。竞争机制是市场经济最重要的经济机制，优胜劣汰是市场竞争机制的结果。在市场经济条件下，通过竞争刺激利益主体发挥能动性，并通过竞争调节资源配置的供给。在指标市场配置实践中，指标配置由市场机制对指标的供给和需求进行调节，引导指标配置的流向。同时，通过市场提供的供求信息选择指标交易主体，由市场决定建设用地指标供给和需求交易。地方政府作为市场指标交易主体，在具体指标交易实践中，地方政府可以根据市场提供的指标交易信息，通过沟通协商签订指标交易合同，实现对建设用地指标的配置。

（二）建设用地指标市场配置法律制度的本质

市场配置资源要遵循市场规则，减少政府对指标的直接配置，推进指标市场配置效率最优化。市场配置的本质是私权机制，通过私权自治和合同自由对建设用地指标进行配置。在具体建设用地指标交易中，通过市场配置资源，由市场搜集建设用地指标交易信息，并由合同双方以签订合同的形式解决指标的配置，即通过私权利的彰显消除行政权，让权力回归社会，在土地使用权与所有权分离基础上依靠私权自治方式，通过市场手段实现建设用地指标在市场主体之间的合理流动和有效交易。市场配置是行政配置制度的创新，是在充分尊重私人财产权服从公共利益的前提下，遵循市场规则并发挥市场对指标配置的决定性作用，有效规避行政配置建设用地指标所产生的高昂制度成本，实现建设用地指标的优化配置。在市场经济条件下，市场配置作为指标配置模式，降低指标行政配置成本提高行政效率，在实践中能够及时、灵活地反映建设用地指标市场供求的变化，促进指标的跨地区转移，对经济欠发达地区和发达地区建设用地指标进行调整，实现建设用地指标的高效和优化配置。

（三）建设用地指标市场配置法律制度的功能

市场配置可以引导指标配置的数量和方向，充分发挥市场机制的资源功能。

1.控制指标行政配置产生的信息成本

供求机制是市场配置方式的核心。市场配置可以避免行政配置信息不充分、信息不对称的制度缺陷，抑制政府对指标的不合理控制和干预，促进指标高效率配置，降低行政配置产生的制度成本。第一，市场配置为指标交易主体提供充足的指标交易信息。在市场经济条件下，交易双方在尊重充分意愿基础上，协商进行指标交易，排除了政府的干扰，避免了行政公权在指标配置过程中产生的高成本问题。第二，市场信息充足有利于降低和优化政府成本。在市场经济条件下，指标交易双方可以获得充分的交易信息，通过协商谈判，签订合同进行指标交易，提升了地方政府决策收益，抑制政府权力寻租的现象。第三，市场机制有利于建设用地指标的高效配置。竞争机制引起指标供求变化，价格机制决定指标配置流量，竞争机制决定建设用地指标配置使用效率。

2.克服行政配置产生的寻租成本

激励具有目标导向性作用。市场制度具有激励性特征，通过对市场主体的激励，实现政府特定的规制目的，增进社会福利。激励机制可以调动市场主体的积极主动性，市场机制发挥激励性功能，实现资源优化配置的目标。第一，市场激励机制引导指标跨区域转移。激励以利益获得为方向。在指标交易中，地方政府通过激励机制引导指标流向，实现建设用地指标跨区域转移和交易，杜绝政府寻租行为。第二，市场配置回归市场权能。市场配置通过发挥市场对资源配置的作用，彰显私权利，保护土地权利人的土地合法利益，避免土地资源的闲置浪费。在建设用地指标市场配置中，地方政府角色由指标配置执行者转变成指标交易主体，通过协商推进指标高效配置，实现资源有效利用。

3.降低行政配置产生的社会成本

市场交易的本质是平等交易，在建设用地指标市场交易实践中，市场配置建设用地指标主要是根据价值规律作用，调节和优化建设用地指标的配置。第一，价格机制能有效调节指标交易供求。市场经济可以有效调节资源配置，当指标供给扩大，交易价格下降；反之，影响指标价格上升。第二，市场配置降低政府的社会成本。在市场经济条件下，建设用地指标配置依靠价格机制配置，市场竞争机制引导市场价格变化并调节指标供求关系，推进指标交易的供求平衡和高效率利用。第三，指标交易主体按照市场交易规则表达意愿，排除政府公权力的干扰。在市场经济条件下，市场机制在行政配置基础上，对建设用地进行再配置，推进指标价格高效运转，实现建设用地指标的优化配置和社会公共利益目标。