后脱贫攻坚时期中越边境乡村振兴路径——以J市D村为例

郝玉松

（中山大学 政治与公共事务管理学院，广东 广州 510275）

一、研究缘起

习近平总书记有关新时期扶贫开发战略思想中，强调加大边境扶贫统筹力度，全面开启守边固边富边新征程。广西区鹿心社书记提出兴边富民、守边固边、强边固防和加快建设壮美边疆的战略构想。J市边境自带“老少边穷”色彩，一方面是靠近边境，交通较差；另一方面，产业单一，少数民族较多，经济基础薄弱，边民生活较为困难。近年来J市边境边民外出务工和搬迁现象呈上升趋势，边境村屯空心化现象越来越突出。边境村屯空心化的主要原因在于边民的收入，边民收入影响边民守边固边的信心与决心，关乎J市边境稳定和国家稳定。脱贫攻坚和乡村振兴同为国家战略，具有目标统一性和战略互补性。在目标统一性方面，脱贫攻坚与乡村振兴均是为实现“两个一百年”奋斗目标进行的阶段性战略部署；在战略互补性方面，脱贫攻坚是乡村振兴的基础与前提，乡村振兴是脱贫攻坚的历史延续。后脱贫攻坚时期，如何借鉴脱贫攻坚经验，优化边境地区乡村振兴机制，在边境地区实现两大战略的有机衔接，显得尤为重要。笔者认为，提升J市边民守边固边的信心与决心的有效途径就是加快边境产业振兴，而如何通过提升边民和基层组织产业发展意识，实现思想戍边；加快边境产业振兴，实现产业兴边；加快边境产业富民，实现民生安边；加强跨境合作，实现开放睦边；加大资金投入，实现强基固边等，成为中越边疆治理中迫切需要解决的问题。

二、案例呈现

J市属于县级市，是中国南疆边陲重镇。北回归线横穿西北隅，境内大部在北回归线以南，是御侮卫国之边关。J市辖11个镇、8个乡，总人口为67万人，以壮族为主，壮族人口占总人口的95%以上，其行政辖区内广泛分布着少量的回族、蒙古族土家族等11个民族。脱贫攻坚战启动初期，按照国家和省的贫困户识别标准，对J市的贫困人口进行精准识别，结果发现J市的贫困人口总量在该省高居第一，其中贫困村153个，贫困人口高达13.7万，其数额超出个别县的总人口，脱贫攻坚任务十分艰巨。

与越南高平省茶岭县相邻的D村，位于J市L镇西南片区，因土地贫瘠，经济落后而闻名，“九分石头一分土”是其真实写照，全村人口1200余，在脱贫攻坚战初期贫困发生率高达82.8%，是名副其实的贫困村。D村缺水、缺地，更缺电。该村弄关民族小学条件十分艰苦，上课没有黑板，就在石头墙上刷一层水泥，然后将墨汁在水泥上涂黑，就变成了黑板；晚上没有电灯，就用空的墨水瓶，装上煤油，插根棉线，自制成了点亮晚上课堂的煤油灯。由于D村“九分石头一分土”，喀斯特岩溶地貌使得该村地下水都通过溶洞流失，无法蓄水，遇到几个月不下雨的旱季，缺水特别严重，边民饮水问题十分突出。在脱贫攻坚过程中，J市党委政府上下强化责任担当，凝聚成强大合力，攻坚克难，D村和J市一样，已如期摘掉贫困帽，实现与全国同步脱贫。

三、中越边境乡村振兴困境及其机理剖析

（一）边民思想观念落后，边民参与中越边疆治理意识较弱

D村边民思想观念的落后体现在思想观念脱离市场化需求，市场经济环境下，边民的行为受到市场资源倾向的调动，脱贫攻坚资源的注入会引导边民的经济和社会行为。但J市在脱贫攻坚实践的过程中发现，D村边民仍满足于原有的社会生活条件，对于住房是否危房、穿衣是否四季更换等两不愁三保障方面的需求主动性并不高，对美好生活的向往水平非常低。随着近年来脱贫攻坚资源的注入，原来处于贫困阶层的边民物质生活条件得到极大改善，D村贫困户全部脱贫，但D村部分边民思想仍相对落后，若不破除陈旧思想，已脱贫的边民返贫可能性较大。与此同时，D村边民参与治理意识不强的问题，主要体现在部分地区边民缺乏参与民主管理和民主生活的积极性，边境社会治理的责任往往由边民委员会内少数人承担。边疆社会治理理论强调通过调动多方主体积极性参与解决社会问题，进而推动边境社会持续健康发展。D村边民在社会治理过程中的低参与度一方面降低了J市党委政府宏观战略目标的嵌入，另一方面没有经过边民代表商议的政策削弱了边民的归属感。

（二）中越边境乡村产业发展凋敝，产业振兴亟待加速

乡村振兴的重要基石便是产业振兴，乡村产业是否兴旺，直接作用于乡村地区的就业增收问题，对乡村地区经济社会的发展起到了极为重要的带动作用。然而D村地理位置偏僻，基础设施较为落后，随着国家对生态环境保护政策的不断完善，其产业发展的限制条件越发严格，目前D村仍旧面临着产业凋敝的现实困境，部分边民随时面临着返贫的风险。边境地区产业发展既受其地理位置的影响，也受到国家维稳战略的制约，具体体现在交通设施、信息通信等基础设施的建设具有一定的影响。此外，为维护边境稳定，边境地区仅通过开通部分通关口岸进行边境贸易交流，口岸城市以及发达地区对边境乡村地区产生的人口虹吸效应使得走出大山的有志青年难以再次回归乡村，加重了D村的人才流失。D村贫困人口多为“无业可扶、无力脱贫”的人群，在脱贫攻坚过程中政策依赖性已经养成，“扶贫扶志”工作难以进行。[1]与此同时，D村还面临着少数民族自我相对“封闭”的困境，外来的思想、管理制度很难嵌入原有的熟人社会之中，使其不愿发生改变也不敢开辟新的生产领域，[2]这也将直接影响D村产业发展和乡村振兴战略的实现。

（三）乡村治理自主性不足，社会协同和整合性不足

改革开放以来，乡村地区处于政府五级行政体系之外，故而边民自治就显得尤为重要。D村乡村治理的主要困境是边民自主性不足，主要体现在边民迁移性失语和乡村干部失信两个方面。在迁移性失语方面，D村村内事务大部分由村内年轻劳动力决定，年老或在校学生对村内事务讨论在参与性及话语权方面的影响并不大，但随着劳动力外出务工现象逐渐扩大，大量外出务工的边民受时空限制，难以参与到具体的乡村项目申报、村内事务讨论、村务监督以及政府督查等过程之中，进而导致D村原有的乡村精英和边民——“新生代边民工”[3]——在D村治理的过程中产生了失语的现象，这一趋势催使D村治理陷入“越落后越留不住人才，越没有人才越落后”[4]的恶性循环。在乡村干部失信方面，D村随着参与实际治理边民的减少，治理监管力量的弱化，乡村干部出现权大责小的失衡现象，使得D村治理成为滋生腐败的温床，容易失去边民信任，D村治理可能成为少数村干部的闭门之谈。此外，受到村集体经济发展制约，脱贫攻坚战打响以来，乡村发展所需资源大部分通过政府以项目的形式输入，社会组织、企业等社会力量以选择性方式注入。然而，从D村的情况看，政社资源在注入乡村社会的过程中缺乏协调，呈现出碎片化发展的趋势，这些资源的注入对于调动D村边民参与乡村治理积极性效果并不理想，原有的边民作用并未发挥，政-社-民三者之间的关系缺乏整合，使D村治理效果大打折扣。

（四）边境村落“空心化”严重，乡村振兴后劲不足

乡村发展空心化现象是农村人口流动产生的社会现象，这一现象是指由于支撑乡村可持续发展和文明转型的资金、技术、知识、人才和需求等资源大量流失所导致的乡村发展困境。[5]D村作为相对落后地区，其发展优势在于保存完好的生态环境及低廉的人工成本，而劳动力的快速流失、乡村旅游开发投资规模大、投资回报周期长、边民关系难以协调等因素对其发展造成了直接的影响。此外，D村原有的资金、技术和知识要素的匮乏，在交通设施相对落后的前提条件下，招商引资难实现。但随着人口老龄化发展，D村养老负担将逐渐加重，难以发挥其人工成本低的优势，如何发掘和宣传新的发展区位条件，成为D村乡村振兴谋划的新困境。

（五）边境乡村振兴的资金投入不足

乡村振兴战略的实现，需要资金、人员、组织、物资等作为后盾，而关键之处在于乡村振兴投入力度的大小。就D村而言，如果资金投入不足，资金无法保障，导致项目无法落地或者项目烂尾，实施乡村振兴战略只不过是停留在口头上、文字上的美好愿景而已，实施乡村振兴战略的效果势必要大打折扣，D村基本公共服务也无法得到满足，就更加无法实现文化振兴、产业振兴和边民富裕。

四、中越边境乡村振兴路径探究

（一）转变边民和基层组织观念，树立乡村振兴思想

1.发挥党的领导优势，坚持“五级书记抓乡村振兴”。J市有必要践行“五级书记抓扶贫”的理念，“抓一把手，一把手抓”的策略，层层签订责任状的方针，践行“五级书记抓乡村振兴”的治理理念，将J市乡村振兴作为一把手工程，实施“一把手”负总责的乡村振兴目标责任制，统筹各方力量，从而为J市乡村振兴的落实提供了强有力的组织保障。

2.树立乡村振兴的“精准理念”。与J市脱贫攻坚相比，乡村振兴需要学习脱贫攻坚的“精准经验”。J市乡村振兴的“精准理念”应该体现在精准产业定位层面。究其缘由，产业振兴既是乡村振兴的基础和后盾，也是边民阻滞返贫致贫的重要手段。实现产业兴旺，需要宜林则林、宜牧则牧、宜粮则粮、宜渔则渔的精准定位；精准文化振兴，乡村文化是乡村振兴的灵魂和源头，是凸显乡村特质和彰显吸引力的核心，找出乡村文化的本底并予以保护和传承，打造出具有异质性的J市乡村文化产品，促进文化旅游和边民增收。

3.坚持乡村振兴的“绿色理念”。乡村振兴需要践行“绿水青山就是金山银山”的“绿色理念”，实现“绿色”振兴。边境边民在脱贫过程中不断总结经验，走出一条绿色发展道路。为此，一边境边民津津乐道，“我从2013年开始养羊，在养的过程中发现养羊对生态的破坏颇为严重，就开始慢慢改变策略实施黄牛养殖，同时自己还种了些牧草”。诚然，生态环境无替代品，实现J市乡村振兴，尤其是生态振兴，需植入“绿色”理念，牢固树立绿色发展理念。培育边民的生态文明意识，加快农村人居环境整治，加强农村污染治理，从生产空间、生活空间、生态空间维度上发展“绿色”环保产业和生态友好型产业，建立健全J市边境生态环境保护制度，走出一条既要“金山银山”，又要“绿水青山”的“绿色”振兴之路，让边境美丽乡村和生态乡村成为J市乡村振兴的重要支撑。

（二）加快边境产业扶贫经验，优化边境产业振兴机制

1.建构产业精准选择机制，淘汰落后产业。乡村振兴是解决边民贫困的有效手段，是实现J市边境乡村振兴的根本途径。其一，要面向市场，找准市场需求。寻求投入和成本较低，产出和收益较高，资金周转较快，市场开拓潜力较大，渠道建设较快的产业，进行深度开发和全面打造。其二，因地制宜，优化产业精准甄别机制。需盘查J市边境地区的人力、土地和资本等生产要素储备基础，凸显人文、气候、土壤等实际情况，对产业进行甄别，找出符合J市当地实情、生产要素储备良好和周期短效益明显的产业，进行有针对性的扶持和打造。其三，遵从民愿，尊重民俗。产业的选取需要与J市边民充分沟通，遵从民意，规避与民风民俗相违背的风险。

2.全力打造边境特色产业，实现高质量产业振兴。产业要振兴，特色必须鲜明。特色产业的打造，需要实现传统产业的转型升级。对于具有一定竞争力和发展空间的产业进行提升，打造新型产业示范区、现代农业核心示范区等；对于市场超饱和及效益低的产业予以淘汰，并植入旅游元素，通过旅游带动边境游，提升产业人气和知名度，提高J市边境游的购买量，通过人流带动物流，通过物流带动资本流，实现J市边境产业发展和边民增收。同时，针对条件较好的口岸，努力打造成跨境旅游购物试验区，通过免税购物吸引更多的游客过来旅游、度假和购物。

3.借鉴脱贫攻坚经验，优化乡村振兴工作机制。J市脱贫攻坚紧紧抓住“两不愁三保障”的底线，消除绝对贫困，为小康社会的建成添砖加瓦。与脱贫攻坚相比，乡村振兴的目标有差异，实施时间不同，辐射的范围有别，但是为了确保脱贫攻坚的成果得到巩固，国家战略目标早日实现，也需要效仿脱贫攻坚治战略，加强顶层设计，实行“五级书记抓乡村振兴”，党政一把手作为第一责任人，强化J市基层党组织建设，将J市乡村振兴作为第一民生工程，助推农村基础设施提档升级，完善工作领导小组机制，建立政策咨询、信息共享、监督考核等主动服务机制，做好乡村振兴规划，完善政府内外部沟通协调机制，提升乡村治理水平，推动乡村实现产业、人才、文化等全方面振兴。

4.吸收脱贫攻坚经验，优化乡村振兴资源整合机制。在政策资源整合上，将J市政府各层级、各部门的相关政策资源进行整合，尤其是将脱贫攻坚的政策和乡村振兴的政策资源进行有效嫁接和整合，发挥政策整合的最大化效用。边境乡村振兴的组织资源包括有形组织资源和无形组织资源，组织所包含的人员、信息、资产、经费、场地、制度和知识等都属于组织资源。边境乡村振兴的组织资源是否有效整合，关系到乡村振兴的成效。实现边境乡村振兴的组织资源整合，有必要优化配置乡村振兴的组织资源，树立J市整体性的意识，转变城乡二元分割的固化模式，打破边境组织资源封闭式的内部循环，将边境产业、生态、生活、生产、平台等资源进行有效整合，发挥最大化效应。边境人才与教育资源对边境乡村全面振兴起着至关重要的作用，加强边境人才与教育资源的整合势在必行。通过整合高校等平台的人才与教育资源，将高校、企业和边境乡村的资源进行有机嫁接，通过引团队达到引项目、引资金的目的，实现边境育才、引才、聚才和用才融合，为J市边境产业兴旺和人才振兴奠定坚实基础。

5.培育边境产业融合机制，实现民生安边。单一产业无法发挥产业聚集效应，很难达成产业规模效益和技术集成，需要打造融合模式。其一，依据“区域化、流域化、全域化”标准，进行产业布局再规划。针对传统产业的不足和劣势，寻求最准适宜边境发展的产业板块，结合J市边境贫困村的特点进行集中规划，力求产业“区域化、流域化、全域化”发展。其二，利用J市边境的地理位置和资源优势，把边境农业产业扶贫工作置于重要位置，将农业产业扶贫成效与村干部福利和待遇联结起来。如J市在边境发展烤烟、桑蚕、水果、生猪等种养工作。其三，加强产业嫁接与联姻，使产业与产业相互融合。将一产二产三产融合，拓展产业功能，提升业态丰富度，塑造集种养、加工、销售和物流一体化的全产业链模式。同时，加强产品销售层面上的融合。利用与越南接壤的边境口岸优势，将一产二产三产的产品进行打包销售，实行“多贸并存”模式，拓展销售渠道和空间，提高销售量。其四，加强企业和农户的融合。想方设法整合财政资金和社会资本，引进先进技术公司和龙头企业，与深圳等发达地区结对，做强做大村集体经济，通过龙头企业和边民的利用联结机制，打造“企业＋边民”模式，使边民和企业融合，提高边民和产业间的黏合度，使“村集体变公司、边民变股民”，充分调动J市边民积极性，积蓄边境产业势能，提高边境产业的市场影响力和竞争力，实现边境产业利益最大化和边境全面振兴。通过对产业进行再规划、再布局，使产业和贫困村相结合，产业和产业相互融合，企业和农户聚合，增加产业动能，让广西产业得以良性发展，全方位实现产业振兴，提高J市边民幸福感和归属感，改善民生，有效抑制空心村的出现，达成安边和守边的目的。

（三）加大资金投入，实现强基固边

脱贫攻坚作为国家重大部署，受到各级人民政府重点关照。这其中财政机制成为脱贫攻坚的助推器。D村边民感慨道，“去年我通过村干部的帮助申请了5万元的扶贫小额贷买了5头牛，一年的时间我不仅还清了贷款，而且手头还略有存款，明年我还打算继续养牛，争取把日子过得更好”。可见，脱贫攻坚期间，J市政府给予了大力扶持，尤其是通过扶贫小额贷等方式解决了边民产业发展资金问题，使边民在短时间实现脱贫，走上了致富的道路。随着全国同步脱贫的实现，扶贫概念已经成为过去式，扶贫小额贷也将不复存在，边境地区产业尚处起步阶段，基础十分薄弱，需要可持续的资金支持和外界大力扶持。在后脱贫攻坚时期，J市边境乡村振兴有必要借鉴脱贫攻坚的经验和做法。其一，需加大一般性转移支付力度。根据J市边境地区贫困人口数、贫困发生率、贫困县级别等指标进行资金分配和资源配置，对于深度或极度贫困县，尤其是贫困发生率比较高的自然村，将给予重点倾斜和优先补助。其二，需加大产业支持力度。产业发展与资金投入之间有着密切的关系。选取适宜J市边境发展的产业进行重点扶持，对于发展的好的产业给予奖补和进一步扶持，确保产业做大做强，带动更多的边民脱贫致富。其三，要支持边境农村电商发展，加强J市边境农村电商综合示范建设。通过农村电商平台，将J市边民的农产品销售到全国各地，确保边民丰产并丰收，助力边境特色产业发展，推动边境产业扶贫和产业振兴。其四，J市乡村振兴也要实施有效的财政机制，坚持农业农村财政优先保障原则，对涉农资金进行合理整合，构建财政资金统筹机制，集中力量办大事；发挥贷款贴息、一事一议、以奖代补等方式的财政资金杠杆效应，完善金融服务机制、激励约束机制和市场准入机制，优化财政支出结构，财政投入向农业、农村倾斜，向农村产业倾斜，解决乡村贷款难等问题；发挥乡村振兴战略的引领作用和财政资金的引导作用，努力探索多元化、多主体的涉农投入机制，嫁接好金融资本和社会资本，解决J市乡村振兴中融资贵、融资难等问题，为J市中越边境乡村全面振兴提供财政保障。

（四）优化乡村振兴考评指标，强化乡村振兴考核机制

J市脱贫攻坚成效的取得，离不开严格的考核机制。J市各层级政府都颁布了脱贫攻坚考核办法，对驻村第一书记、扶贫干部、帮扶单位、扶贫村、有贫困户的乡镇和县区等进行综合评价，对表现优秀的进行表彰奖励，对表现不合格的进行追责问责。在严格的考核机制下，J市脱贫攻坚取得了举世瞩目的成就。《乡村振兴促进法》中明确提出实施乡村振兴战略目标责任制和考核评价机制。乡村振兴作为新的国家战略，需要借鉴J市脱贫攻坚的目标管理机制和严格的考核机制，明确阶段性的考核指标、指标权重、计算办法、具体的考核办法，对乡村振兴的五个方面实行日常管理考核、半年点评、年终考核、省市考核、第三方考核，表彰奖励优秀，追责问责不合格者，同时将考核结果纳入J市领导班子和干部综合考核评价内容。

（五）加强跨境合作，实现开放睦边

J市边境具有内地无可比拟的地缘优势，是扩大产品销售和加强边境贸易的重要平台。J市边境贸易合作潜力巨大，前景广阔，对于边境乡村振兴有着立竿见影的效果。首先，需要达成J市边境利益共同体，实现共赢互惠。与越南建立合作框架，加强边境合作，推动当地农产品和深加工产品出口，扩大销售范围，将地缘和边民利益嫁接起来，提高边民互市点通关货量，促进双方合作共赢，打造边境利益共同体。其次，加强J市口岸建设，提升口岸级别。从有利于J市边民脱贫和产业振兴层面加大口岸建设，推进边贸、口岸和合作平台建设，将口岸经济作为边境脱贫的有力杠杆，助推边民互市贸易，实现沿边大开放。如J市拟将龙邦口岸升格为国际性口岸，目前已取得重要进展。再次，进一步推进J市边境基础设施建设。加强J市边境运输、管理等方面的基础设施建设，如列为守边固边建设试点县的J市，对守边固边项目进行统一规划，重点围绕道路交通、危旧房、饮用水、人居环境、公共服务基础设施等方面进行升级和改造，尤其是边境水电、边境路网等。建立J市跨境产业园，加强边境产业协作，吸引更多跨境物流、跨境贸易、跨境电商等企业过来投资办厂，夯实口岸经济基础，加强跨境合作，做大做强口岸经济，实现J市开放睦边。

通过以上提升J市边民和基层组织产业发展意识，实现思想戍边；加快J市边境产业振兴，实现产业兴边；加快J市边境产业振兴，实现民生安边；加强J市跨境合作，实现开放睦边；加大J市乡村振兴资金投入，实现强基固边等措施，打造适宜J市边境发展的特色产业，达到产业兴边境富边民的目的，实现J市富边守边固边战略目标和中越边疆良好治理。