乡村振兴视角下民族特色村寨建设的法律治理研究

（中央民族大学法学院 北京 100081）

少数民族特色村寨是在特定区域内形成的，少数民族文化特征及其聚落特征明显的少数民族聚居点，是新时期乡村振兴的重要内容。近年来，在国家政策的支持下，少数民族特色村寨得到了有力保护和发展，但同时也面临着诸多困难和问题，一方面，少数民族特色村寨保护与开发的矛盾日渐突出，大力发展乡村旅游背景下的无序开发、过度开发现象严重；另一方面，部分村寨居民长期外出务工导致传统特色建筑年久失修，自然损毁较为严重。与此同时，少数民族特色村寨“原生态”文化在社会环境变迁、城市生活与思想观念冲击下，本民族文化和价值观在无形中渐渐被改变。在乡村振兴的背景下，如何通过法治建设实现乡村振兴与民族特色村寨互动共赢，保障少数民族特色村寨的历史、文化、经济、生态综合价值和谐共生，是亟需深入研究的重大理论与实践课题。

一、乡村振兴视角下民族特色村寨建设的重要性

乡村振兴与少数民族特色村寨建设并不是孤立的，而是相互促进的关系。中国乡土文明历史悠久，民族特色村寨涵盖了丰富的民族文化资源与精神，在乡村振兴战略中具有不可替代的重要价值。把少数民族特色村寨放在乡村振兴的战略大局中去谋划和部署，对于更好地保护民族特色资源、延续乡村文化血脉和完善乡村治理体系具有十分重要的意义。

（一）民族特色村寨建设是乡村振兴的重要内容

在新的形势下，推进乡村振兴的重要内容之一是促进民族特色村寨的振兴。2018 年的中央一号文件提出要“传承发展提升农村优秀传统文化”，“保护好文物古迹、传统村落、民族村寨、传统建筑、农业遗迹、灌溉工程遗产”。《乡村振兴战略规划（2018—2022 年）》也提出，要统筹保护、利用和发展好“历史文化名村、传统村落、少数民族特色村寨、特色景观旅游名村等自然历史文化特色资源丰富的村庄”。各民族在数千年的农耕文明中积淀了体现地缘特征和涵养民族文化习俗的民族特色村寨，也保存了大量独具民族特色的乡土建筑以及布局自然的村寨环境与历史风貌，是研究记录和传承民族传统文化的活化石。民族特色村寨既有特色民居、寨门、牌楼、古桥、民间手工艺品等物质文化，也涵盖地方方言、民间文学、风俗习惯、手工技艺等非物质文化，这些独特的民族特色资源是促进乡村振兴的重要抓手和载体，对于培育村寨特色优势产业、拓展村寨居民收入来源、实现村寨产业兴旺具有十分重要的意义。目前，经过国家民族命名挂牌的“中国少数民族特色村寨”就达到1652 个。在一定程度上可以说，没有少数民族特色村寨的振兴与发展，就不可能实现我国乡村的全面振兴。

（二）乡村振兴为民族村寨建设提供重要的保障

受经济、社会、历史、地理、自然条件等多重因素的影响，长期以来，民族特色村寨保护与发展面临着较大的困难，产业结构单一，“拆旧建新”“弃旧建新”导致传统村寨的格局风貌和特色建筑破坏严重，民族特色文化传承不力等问题突出。党的十九大报告提出了乡村振兴战略的总要求，涉及产业发展、生态环境整治、乡风文明建设、乡村治理等多个方面，这极大地在资金、人才、技术支持和法治保障等多个方面为解决民族特色村寨保护与发展难题提供了重要基础。围绕着乡村振兴的产业兴旺要求，少数民族特色村寨原生态的民族文化、优美的自然环境、浓郁的风土人情将得到合理有效的开发，推动少数民族特色村寨经济发展，增加少数民族群众的经济收入，夯实民族村寨建设的经济基础。围绕生态宜居的要求，把少数民族特色村寨建设成为生态宜居的美丽乡村，有利于改善少数民族特色村寨人居环境；围绕乡风文明的要求，将民族传统文化中蕴含的优秀思想、村规民约、道德规范融入到乡风文明建设中，可以延续传承少数民族特色村寨传统文化；围绕治理有效的要求，增强村民的法治观念、基层干部的法治为民意识，有利于将少数民族特色村寨纳入法治运行的轨道，提高少数民族特色村寨的建设水平。总之，乡村振兴的“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求对少数民族特色村寨保护与发展是难得的机遇，是新形势下更好地促进少数民族特色村寨保护与发展的强有力保障。

二、少数民族特色村寨建设的法律保障现状

少数民族特色村寨的保护与发展是国家经济社会发展的重要部分，国家通过各种形式的法律手段肯定民族文化自身的多样性和独特价值，并予以保护。归纳起来看，在我国现行法律体系架构内与少数民族特色村寨有关的主要有法律、行政法规、地方性法规等三类：

（一）相关的法律规定

从法律层面来看，对少数民族特色村寨的保护主要是《宪法》及其相关法律、基本法律。我国《宪法》第二十二条规定：“国家保护名胜古迹、珍贵文物和其他重要历史文化遗产。”少数民族特色村寨在长期的历史积淀中形成和发展了丰富的名胜古迹、珍贵文物、历史文化遗产，是国家物质文化遗产和非物质文化遗产的重要组成部分，是传承和弘扬中华传统文化的重要内容，这是少数民族特色村寨保护与发展最根本的法律依据，是制定其他少数民族特色村寨相关法律规范的根本基础。作为保障《宪法》相关规定实施的法律规范，《民族区域自治法》第十条规定：“民族自治地方的自治机关保障本地方各民族都有使用和发展自己的语言文字的自由，都有保持或者改革自己的风俗习惯的自由。”这里的语言文字和风俗习惯是少数民族特色村寨所承载的精神，民族特色村寨所在地自治机关有保障上述精神的职责。

除此之外，在中国特色的法律体系中，还有《非物质文化遗产法》《文物保护法》《民法典》《环境保护法》《专利法》《城乡规划法》等一些与民族特色村寨保护与发展相关联的基本法律，这些基本法律在规范民族特色村寨活动、促进民族特色村寨保护与振兴中发挥了重要的作用。比如，《非物质文化遗产法》第六条规定：“国家扶持民族地区、边远地区、贫困地区的非物质文化遗产保护工作。”作为国家非物质文化遗产的下位概念，少数民族非物质文化遗产在高位阶的法律形势下得到了相对独立存在的承认，赋予了其相对独立的法律地位，有利于少数民族特色村寨的保护与发展。

（二）相关的行政法规

在我国的法律体系中，行政法规是具体化法律内容的主要形式。由于《宪法》及其相关法律、基本法律比较原则性和抽象性地规定民族特色村寨保护与发展，在实践中还需要由行政机关进一步对相关内容进行具体化。归纳起来看，与民族特色村寨保护与发展相关的行政法规主要有《风景名胜区条例》《文物保护法实施条例》《国务院关于进一步繁荣发展少数民族文化事业的若干意见》《历史文化名城名镇名村保护条例》《传统工艺美术保护条例》《文物行政处罚程序暂行规定》。此外，各相关部门基于自身职能也对民族特色村寨的保护与发展制定了一些规定更具体、操作性更强的部门规章，如《世界文化遗产保护管理办法》《文物行政处罚程序暂行规定》《文物保护工程管理办法》等。如《历史文化名城名镇名村保护条例》第二十一条规定：“历史文化名城、名镇、名村应当整体保护，保持传统格局、历史风貌和空间尺度，不得改变与其相互依存的自然景观和环境。”少数民族特色村寨作为历史文化名村，是《历史文化名城名镇名村保护条例》规范的重要客体和内容。

（三）相关的地方性法规

地方性法规及行政规章是调整本行政区域内一定社会关系，并具有普遍约束力的规范性文件。为了有效保护辖区内少数民族非物质文化和物质文化遗产，各地方政府依据《立法法》规定的立法权限，在《非物质文化遗产法》《文物保护法》等上位法的框架内制定了一般性的地方性法规，尤其是一些多民族聚居的省份和民族自治地方，制定了部分以保护本辖区少数民族文化遗产为核心的保护条例、实施细则、实施办法等地方性法规、规章。如《云南省民族民间传统文化保护条例》《贵州省民族民间文化保护条例》《福建省民族民间文化保护条例》《广西壮族自治区民族民间传统文化保护条例》等等。民族自治地方运用民族区域自治权制定的地方性规章和单行条例，如《西双版纳民族传统建筑条例》《玉屏侗族自治州非物质文化遗产保护条例》《凉山彝族自治州非物质文化遗产保护条例》《恩施土家族苗族自治州传统村落和民族村寨保护条例》等，这些立法为少数民族特色村寨的保护与发展提供了更为及时的法律依据。除此之外，还有部分地方性法规直接针对少数民族特色村寨这一特定客体施以立法保护，如《三江侗族自治县少数民族特色村寨保护与发展条例》就直接明确规定保护对象是“少数民族特色村寨”这一特定客体，并结合地方实际在政策、项目、技术、资金等多个方面明确了相应的保障措施，有力地促进了民族特色村寨的保护与发展。

三、当前少数民族特色村寨建设法律治理中存在的问题

目前，我国在少数民族特色村寨保护与发展方面取得了一定的成效，但仍然在较大范围内存在对民族特色村寨整体风貌破坏时有发生、开发过程中急于求成、部门协作不够导致建设合力不足、利益分配机制不畅影响村民保护与发展的积极性等诸多问题，这些问题是由多种原因造成的，其中，法律治理层面存在的问题是主要原因。

（一）国家层面尚未建立专门针对少数民族特色村寨的法律法规

当前，从基本法律等上位法来看，与少数民族特色村寨保护与发展密切相关的法主要有《非物质文化遗产法》和《文物保护法》，且在实践中将少数民族特色村寨物质文化和非物质文化作为高位阶法律的下位概念的相对独立存在进行规范。尽管这些规定对少数民族特色村寨的保护与发展具有积极作用，但国家层面的专门针对少数民族特色村寨施以保护与发展的法律法规文件缺乏，使得在实践中无法针对少数民族特色村寨施以全面性、专门性、周全的保护与发展。

推进乡村振兴战略，既有乡村经济发展、产业兴旺、生态建设、环境改善方面的要求，也有乡村治理机制、乡风建设、文化保护与传承等方面的需要，涉及的面广、领域宽、利益主体多，现有的基本法律对少数民族特色村寨保护与发展的针对性不强，靠的是“组装”式的法律适用机制，对民族特色村寨保护与发展的常用相关立法仅散见于《民族区域自治制度》对民族权利的保护，《著作权法》对民间文学艺术作品的保护，《商标法》中对少数民族服饰、首饰、特色文化节日活动等文化遗产的保护，《知识产权法》对少数民族文化的相关权利保护等等。尽管一些地方政府高度重视民族特色村寨保护与发展，并颁布了许多关于保护民族物质文化和非物质文化的规范性文件，但它们基本上还没有达到立法层次，而且缺乏相应的制度和可操作性。部分地方性法规保护的客体并不够明确，如尚未区分少数民族文化村寨和少数民族特色村寨，主体不到位、客体不明确容易导致保护与发展的措施、方法、机制缺乏针对性，其结果也不甚理想。

除此之外，少数民族特色村寨建设涉及到多个政府职能部门，如民委、国土、住建、交通、文化、扶贫等各有不同的职能，负责不同项目的管理，如住建部门主推“历史文化名村”建设，文化部门主推“民间文化艺术之乡”建设，工作目标、工作要求和验收标准的差异，各个职能部门对民族特色村寨建设都有自己的认识，难以统一和协调形成最大的合力来促进民族特色村寨保护与振兴。

（二）国家法与习惯法关于民族特色村寨保护与发展的链接不够

国家法和习惯法都是我国法律体系的重要组成部分，在保护和发展民族特色村寨方面发挥着重要作用。其中，国家法是全国人民利益的总体体现，体现了一种国家权力，而习惯法具有地方独特性，在其法域范围内具有普适性且具有普遍的约束力与权威性，体现的是一种“村寨治权”，二者均在促进少数民族特色村寨保护与发展中发挥了重要的作用。然而，习惯法与国家法也有冲突的一面，比如，以贵族西江苗寨制定的《西江村“4 个120”村规民约》为例，其属于习惯法的范畴，内容涵盖治安管理、景区秩序、生产安全、田土管理等多个方面，对不同违反规定的行为实行不同程度的处罚，但这个处罚的方式与国家法对相关违法行为的处罚存在较大差异。与此同时，《西江村“4个120”村规民约》总则第二条规定：“凡违反本村规民约受到处罚的，不影响其依法承担相应的民事、行政及刑事责任。”这样一来，就不可避免地出现习惯法与国家法双重处罚的情况，不适用“法条竞合”或“法律”责任的竞合。

（三）少数民族特色村寨文化资源产权界定模糊导致收益主体不明确

在民族特色村寨建设过程中，少数民族特色村寨丰富的文化资源是保护的重点，也是乡村文化振兴的重要内容，这不仅对传承弘扬优秀传统文化具有重要意义，而且有利于促进乡村经济发展、拓展村民增收的渠道。近年来，我国在民族特色村寨文化资源产权法律保护方面取得了一定的成效，颁布的相关规定主要分散在《民族民间文化保护法》《著作权法》《非物质文化遗产法》《文物保护法》等法律法规中。然而，与少数民族特色村寨文化资源保护的需求相比，尽管这些法律对民族特色村寨文化资源的保护与发展具有一定规范和指导意义，但对民族特色村寨文化资源产权界定、权益配置等方面法律条文还存在较多局限，且缺少可供操作的具体细则，从而导致很多文化资源利益纠纷。比如，《非物质文化遗产法》中规定将非物质文化遗产中涉及资源产权的相关问题转移到专门法律及地方性行政法规来解释和处理，但却并没有明确规定相应的民事保护事项。

在少数民族村寨保护与开发中，因利益主体的多样性，产生了过度开发、利益分配不公、民族文化传统价值及完整性受损等诸多矛盾。与此同时，不同的利益主体占有着对其最有效率的村寨文化资源，而各个权益主体之间缺乏有效的约束机制，又导致侵权的现象普遍存在。比如，四川甘孜藏族自治州丹巴县境内的甲居藏寨，因拥有丰富的嘉绒藏族村寨文化资源曾被《中国国家地理》杂志评为“中国最美丽乡村古寨”，由于在村寨文化资源层面没有明确界定相关的产权，村寨里那些能够创造经济收益的物质文化、精神文化一直被作为公共物品使用，结果是甲居藏寨的村民与地方政府、开发企业之间长期存在利益博弈，导致村民对开发公司产生抵触情绪，使广大村民对保护和传承民族文化失去动力，难以形成合理的民族文化旅游资源保护性开发模式。

（四）少数民族特色村寨治理中的村民自治权保障不足

村民自治权是村民直接行使的民主权利，主要包括民主决策、民主管理、民主选举和民主监督等内容，是法律赋予村民自我管理、自我教育、自我服务的基本社会治理权利。然而，在少数民族特色村寨治理中，不同程度存在村民自治权被代表村民权利的村委会和其他自治组织代替行使的问题。一方面，经济利益是村民在所有村级事务中最为关注的焦点，与之相应，村民对其所在民族特色村寨保护与发展成效高低最主要的衡量标准就是自身经济收入的变化，而村民对民主权利的认识不足，很少去关注政治事务或者公共事务，这是主观方面的原因。另一方面，村两委是村级治理的传统自治组织，其自治权很多情况下是在基层政府的国家公权力意志下运行的，因而其在行使社会公权力中，不可避免地基于公共利益和上级行政部门的意志考虑，结果是村民在治理格局中处于最为弱势的底端，很难真实表达自身的意愿。也正是因为这些原因，近年来，在少数民族特色村寨治理的公共资源的支配上，侵犯村民个人利益的现象更是屡见不鲜。比如，相当一部分民族特色村寨旅游开发公司对寨内村民出入景区制定相应的管理制度，尽管从社会公共利益出发加强对景区的管理有其合理性，但在法理上，类似的条款已经间接侵犯了公民居住权和生产生活的相关权利。更为重要的是，旅游开发公司制定的景区管理制度并非法律法规，却对村寨内原住村民具有行为上的强制约束性，而旅游开发公司没有法定资格限制村民法定权利。

四、完善乡村振兴视角下民族特色村寨建设的法律治理对策

乡村振兴战略是我国在新形势下解决发展不平衡、不充分问题作出的重大部署安排，是新时代我国依法治国方略向乡村基层深入的重要抓手，也是推进少数民族特色村寨保护与发展的新机遇。在法治理念深入人心，法治成为国家治理重器的情况下，少数民族特色村寨保护与发展工作也需要更为全面和有效地纳入法治轨道，通过法治来建立少数民族特色村寨保护与发展的长效机制。

（一）健全和完善民族特色村寨治理法律保障体系

为推进少数民族特色村寨保护与发展，自2009 年国家民委、财政部联合开展少数民族特色村寨保护与发展试点工作以来，各地基于《文物保护法》《非物质文化遗产法》等系列上位法，探索制定了部分民族特色村寨保护与发展法规条例，但与乡村振兴视角下对少数民族特色村寨建设的要求相比，在法治保障层面还存在较大的滞后性。为更好地促进乡村振兴战略下民族特色村寨保护与发展，应尽快加强国家层面的民族特色村寨立法，以高位阶立法的形式，规定村寨的保护对象、责任主体、开发原则、制度保障，切实做到有法可依。与此同时，《中华人民共和国乡村振兴促进法》在强化乡村生态环境保护的同时，也强调了实现乡村文化振兴的重要性，并提出了相应的保障措施，要求各级人民政府采取有效的措施，保护历史文化名镇名村、传统村落、少数民族特色村寨，整体性保护农村文化生态，挖掘优秀农耕文化的深厚内涵。对民族特色村寨所在地方政府来说，可结合《乡村振兴促进法》的相关要求，进一步完善民族特色村寨保护与发展具体实施条例，把民族特色村寨建设与乡村振兴战略有机统一起来，相互融合发展。

（二）加强国家法与民族习惯法的调适和衔接

作为一种以本民族群体的某种共同价值判断为基础的社会规范，少数民族习惯法在民族地区乡村治理中一直扮演着重要的角色。国家法与少数民族习惯法之间的互动关系一直是民族法学研究的重点和难点。著名法学家梁治平曾指出:“事实上国家法在任何社会中都不是唯一的和全部的法律，无论其作用多么重要，都只能是整个法律秩序中的一部分，在国家法之外，还有各种各样其他类型的法律，它们不但填补了国家法遗留的空隙，而且构成了国家法的基础。”[1](P35)从民族特色村寨的形成来看，任何一个民族特色村寨都大量存在着体现该民族智慧、反映该民族文化的习惯与惯例，这些习惯或惯例所设定的目标实际上代表了本民族群体所广泛享有的那些目标利益，是集体决策制度和集体理性共同作用的结果，具有历史的连续性。因此，在民族特色村寨建设工作中，应充分发挥民族习惯和惯例的作用，加强这些习惯法在民族特色村寨保护和发展方面与国家法的调适与衔接，将民族特色村寨的某些与国家强制性规定不抵触的习惯、惯例上升到正式法律制度中，提高法治建设的成效与合力，使其构成民族特色村寨建设法律体系的有机组成部分，增强民族特色村寨治理的“地方性”，进而通过良法善治来实现民族特色村寨的合理发展、有效保护与村寨的良治。

（三）进一步明晰民族特色村寨文化资源产权

现有法律制度更多地从公共品的角度去认识和考虑民族特色村寨文化资源的产权问题，未能合理界定相关利益主体的权利、责任和义务等范畴，从而导致文化主体被侵权时很难得到有效的法律保护。针对当前我国少数民族特色村寨文化资源保护与开发中存在的问题，可以充分借鉴域外民族文化资源保护性开发中较为成熟的经验，一方面，科学界定并合理配置地方政府、开发企业、民族特色村寨文化传承者及当地村寨居民之间对文化资源的所有权、经营权、知情权、收益权、监督权、处置权等一系列相关的权益束，赋予民族特色村寨居民，尤其是民族特色村寨文化事实上的传承者对特色文化资源的经营权，避免由于产权边界不清晰、权益配置不合理所引起的侵权行为频发、破坏性开发和民族特色村寨文化资源的价值流失。另一方面，要建立完善的民族文化资源产权评估体系和服务体系，明确评估主体、评估对象、评估内容、评估形式等，有效实现对民族特色村寨文化资源产权进行确权、登记、评估。同时建立民族特色村寨文化资源产权案件移送、信息通报、配合调查等配套制度，组织成立具有信息服务、案件督办、数据分析、状况评价、监测预警等管理功能的服务平台，实现执法协调部门、行政执法部门和司法保护机关的协调管理，构建出地方政府、旅游开发企业、村民之间的经营互信机制，确保将民族特色村寨文化资源产权更多地界定给少数民族群众，既有效保护民族特色村寨文化资源，推进乡村文化振兴，又通过合理的保护性开发促进民族特色村寨村民增收，实现产业兴旺，形成乡村振兴与民族特色村寨建设良性互动的有效治理体系。

（四）提升村民在民族特色村寨建设中的法治话语权

村民自治是我国宪法所确立的基层民主自治制度，旨在通过自治与官治的适度剥离来提升基层社会事务治理水平，夯实法治在民族村寨中的治理基础。然而，作为民族特色村寨最基础的行为主体和最直接的参与者、监督者与受益者，少数民族村民在民族特色村寨保护与发展中参与的途径不多、领域有限、层次不深，从民族特色村寨开发中获得的利益也相对有限。究其原因，最主要的是村民在少数民族特色村寨发展链中的法治话语权不足。破解村民自治权被动的难题，保障村民正当利益，村民激发自治组织活力，首先，要深入开展法治宣传教育，通过播放法制宣传影片、开展法律知识讲座等多种普法宣传活动，加强对民族特色村寨村民自治的法律制度教育，提升少数民族村民法治素养。通过将村民自治权基本知识纳入普法教育体系，增强村民参与所在村寨治理的民主法治意识，让全体村民充分认知村民自治权，关注村民自治权，重视村民自治权，在民族特色村寨中形成村民自治权的话语环境。其次，随着民族特色村寨乡村振兴实践的深入，在村民自治中出现了许多新情况和新问题，现有的有关村民自治的法律法规难以巩固已有的村民自治成果，需要在依法治国的目标下，根据实践的变化进一步完善《村民委员会组织法》《村委会选举办法》等村民自治的实体性法律和程序性法律，在民主选举中提高选举的透明度和民主性，在民主决策中做到民主决策，在民主管理中增强村务公开透明度，在民主监督中健全村民监督机制，通过环环相扣夯实民族特色村寨村民法治话语权的基础。最后，结合乡村振兴对少数民族特色村寨带来的新变化，进一步完善少数民族特色村寨村民司法救济机制、行政救济机制和法律援助途径，畅通村民权利诉求的路径，提升村民在自我治理中的民主水平，同时也拓宽了少数民族村寨保护与建设在乡村振兴战略中的法治维度。

五、结语

实施乡村振兴战略是满足人民日益增长的美好生活需要和解决不平衡不充分发展的内在要求，也为推进民族特色村寨保护与振兴发展带来了新机遇。在新的形势下，加强民族特色村寨的建设需要把乡村振兴的总要求有机结合起来，着力加强法律保障体系建设，在现行法律法规框架内建立健全国家民族特色村寨专门立法，补充地方立法，充实保障内容，提升村民参与保护及开发的法治话语权，合理分配民族特色村寨资源开发利益，完善少数民族特色村寨保护配套政策，进而全面提高民族特色村寨法律治理效能，实现民族特色村寨产业兴旺、生活富裕、乡风文明、治理有效的总目标。