当前领导干部自然资源资产离任审计问题浅探

◆漆思超/湖北省审计厅

党的十八大将生态文明建设纳入“五位一体”总体布局，把绿色发展作为五大新发展理念之一，做好领导干部自然资源资产离任审计工作，对推进生态文明建设有着重要意义。2017年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅正式印发了《领导干部自然资源资产离任审计规定（试行）》，标志着领导干部自然资源资产离任审计工作由局部试点进入全面铺开阶段。但该项审计作为较新的审计任务，还存在着专业审计力量不足、审计评价体系不健全、审计整改难度大、审计质量不高等问题，影响了审计作用发挥。本文结合领导干部自然资源资产离任审计工作实践，分析总结该项审计工作实施中存在的主要问题，并提出应对措施建议。

当前领导干部自然资源资产离任审计存在的主要问题

（一）审计质量不高。领导干部自然资源资产离任审计事项比较分散，包括土地、水、森林、矿产、自然保护区、湿地保护等方面，涉及50余个业务事项，问题清单列举了60余项可能存在的问题，审计人员通常对照清单查找问题，审计重点不突出。该项审计一般安排两名审计人员，需要在一个半月至两个月的现场审计期间完成查找问题、取证和撰写审计意见的工作，由于覆盖面广、涉及单位多，审计时间较紧张，审计时考虑不全面不深入，仅采用查看文字材料的方式，会忽略很多问题，最终导致审计意见质量不高，有的审计意见只反映了个别表面问题，没有充分发挥审计“治已病、防未病”的作用。

（二）审计人员相关专业知识欠缺。审计人员多为会计审计类专业，从事的经济责任审计和各专项审计工作也基本围绕资金开展，而领导干部自然资源资产离任审计涵盖水、土、气、林、矿等内容，相关资金征管用只是其中一项内容，审计方法与其他审计有较大区别。如审计过程中需要比对最新卫星遥感影像图和土地利用现状图，查看基本农田保护区划定图并实地勘察是否存在非法占用土地、耕地、基本农田的问题，需要了解耕地占补平衡制度的具体规定才能发现是否存在占而不补、占多补少、占优补劣等问题。审计人员不了解自然资源资产相关法律法规和政策要求、没有掌握地理信息技术等相关专业知识，不利于审计工作的顺利开展。

（三）审计评价体系不健全。《领导干部自然资源资产离任审计规定（试行）》对领导干部履行自然资源资产管理和生态环境保护责任情况界定为好、较好、一般、较差、差五个评价等级，但并未细化量化审计评价标准，没有明晰各评价等级的界限，在实践中凭借审计人员的判断对领导干部进行等级评定，评价标准不统一。同时，目前该项审计还处于寻找问题表象的阶段，审计意见仅反映擅自扩大工业园区面积、污水处理厂负荷率偏低等问题，没有深入剖析出现问题的原因，也就无法确定该问题属于历史遗留还是与领导干部没有切实履行责任有关，在进行等级评定时未将区分管理责任作为考虑因素，客观性不强。评价体系的不健全导致可能出现评价等级不公平的情况，影响了审计工作的科学性。

（四）审计整改难度较大。一方面，生态环境的改善需要较长的过程，领导干部自然资源资产离任审计意见中反映的部分问题如水质不达标、PM10和PM2.5年均值超限值等，都无法在短期内整改完成。审计意见要求在收到之日起90日内将整改结果函告审计部门，被审计单位往往将整改措施作为结果函告，后期是否真正整改完成不能得到有效监督。另一方面，领导干部自然资源资产离任审计涉及水利、环保、国土等多个部门，有的问题需要部门间相互协调，有的问题靠主管部门无法整改落实。如违法占用土地建设仓库、住房问题，国土部门没有行政强制执行权，下达行政处罚决定后违法主体拒不执行，故申请法院强制执行，而法院不由当地政府管辖，法院受理后被审计单位便认为已整改完成，但实际发现很多违法行为并未强制执行到位，行政处罚决定未落到实处，违法占地问题没有得到根本解决。

解决问题的措施建议

（一）充实专业审计力量。审计机关可以通过公开招考、聘用专业技术人员等方式充实自然资源资产相关专业审计人员，必要时可借用自然资源、生态环保、水利等相关部门的环境监测、测绘管理、土地利用、大数据分析技术人员，加强合作和学习，发挥专业人士的特长，促进资源共享形成合力。同时要加强对审计力量的业务培训，通过自然资源部门、审计部门牵头业务处室的相关专业人员授课和审计人员相互交流学习等方式提高审计人员专业能力，了解审计内容和方法，以尽快进入审计状态。在人员分配上也要充分考虑审计人员专业特长和工作经验，合理调配各审计组人员，确保审计人员利用最大化。

（二）提高审计人员专业技能。审计人员要加强学习，提高业务能力和工作效率。一方面，认真学习当年牵头业务处室下发的领导干部自然资源资产审计工作方案，掌握审计内容和重点。审计工作方案中除了通常关注的自然资源资产实物量和生态环境质量变化、政策和制度制定执行、目标任务完成、违反生态环境保护法律法规、相关资金征管用和项目建设运行五大方面外，每年还会根据最新政策要求有不同的审计重点以掌握新政策的执行情况。如2020年的落实湖北省长江流域水生生物保护区全面禁捕工作审计，2021年的污水处理项目和耕地保护情况审计，审计人员无法对业务事项面面俱到，难以抓住重点和关键开展审计。另一方面，要加强学习自然资源资产相关法律法规和政策，掌握制度要求，对《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国水污染防治法》《中华人民共和国土地管理法》《湖北省湖泊保护条例》等常用法律法规要有深刻透彻的理解，认真学习《湖北省水污染防治行动计划工作方案》《湖北省土壤污染防治行动计划工作方案》等地方出台的工作方案，对工作方案的具体要求和完成时间节点要有所掌握。

（三）健全完善审计评价体系。结合本地自然资源资产实际情况和管理特点,综合运用定性和定量评价，从自然资源资产实物量和生态环境质量变化情况、约束性指标完成情况、相关费用征收情况等方面细化量化审计评价标准,围绕资源消耗、环境治理、环保保障、资金征管用等方面，通过资源保有绝对数、环境变化相对数等进行定量分析，可罗列问题清单并按事项重要性、问题严重程度赋予分值，审计组发现对应问题予以扣分，最终按得分确定评价等级，提高审计评价的可操作性。同时，要区分问题产生的主观与客观原因，合理界定是否属于领导干部任期内责任，避免以问题表象定责。探索编制自然资源资产负债表，全面反映领导干部任职期初期末自然资源资产数量和质量的变动情况，为评价领导干部履行自然资源资产管理和生态环境保护责任情况提供详实的数据支撑。

（四）加大整改督促力度。审计整改实行销号制，审计组在出具审计意见后填写问题清单汇总表，对被审计对象整改情况进行持续跟踪并记录，对于能及时整改的问题应督促被审计对象立行立改、尽快整改到位，对于难以在近期整改的历史遗留问题应持续跟踪，要求领导干部签订整改责任书，逐项明确整改负责人和整改期限，确定具体整改措施，按要求报送整改情况并提供整改证明材料，对照问题清单逐条销号直至全部销号完成，审计组确认销号时要确保违法违规事项已得到彻底消除，不得以整改措施、移交执法部门作为销号依据，保证整改工作落到实处。同时，加大与纪检监察部门、组织部门的沟通联系，要将审计意见及整改情况作为领导干部考核、任免、奖惩的重要依据，促使领导干部重视审计整改工作，努力构建多部门联动、多层次推进审计整改的工作格局。