央地金融合作监管下区域金融稳定协调机制研究

中国人民银行南通市中心支行 董晓倩

1 我国金融监管历程

(1)1978—1992年，央行统一监管。1978年改革开放以来，农行、中行等相继从央行独立出来，1983年国务院决定由中国人民银行行使中央银行职能，1986年颁布的《中华人民共和国银行管理暂行条例》规定，人民银行是金融监管者。此阶段，人民银行既负责制定货币政策，又负责监管银行、保险、证券和信托等金融机构。

(2)1992—2003年，分业监管。随着我国金融市场不断发展，1993年颁布《国务院关于金融体制改革的决定》，要求对保险、证券、信托和银行实行分业经营，制定和完善相应的监管标准和管理条例。至2003年，随着证监会、保监会、银监会的相继成立，我国金融监管进入“一行三会”分业监管模式。

(3)2003—2013年，地方金融办逐渐成立。我国第一批地方金融办出现在2003年前后，履行编制金融规划、配合金融监管、加强金融服务、推动金融创新等职能。但此时地方金融办处于较弱势的地位，仅被定义为议事协调机构。2009年地方机构改革，全国各地加大金融办建设力度，地方金融办的监管职能逐步加强。此外，部分地方开始探索建立中央派出机构和地方政府部门的协作机制，以维护区域金融稳定、防范金融风险，如江苏建立了金融稳定工作协调小组。

(4)2013—2017年，央地金融合作监管初步形成。为协调金融监管，维护金融业运行稳健，2013年国务院批准建立金融监管协调部际联席会议制度，由人民银行牵头。全国多数省市也探索建立了相应工作机制，如金融监管协作机制、区域金融稳定协调合作机制、加强金融监管维护金融稳定联席会议制度等。

(5)2017年至今，央地金融协调监管逐渐深化。2017年设立了国务院金融稳定发展委员会，2018年3月银监会和保监会合并成立了中国银行保险监督管理委员会(简称“银保监会”)。至此，“一委一行两会”的金融监管体系形成，中央层面的监管体系逐渐完善，同时，地方金融监管改革不断加强。2018年下半年地方金融办改革为地方金融监管局，增加了金融属地监管职能，对“7+4类金融机构”(“7+4类金融机构”指典当行、融资租赁公司、商业保理公司、地方资产管理公司、区域性股权市场、融资担保机构、小额贷款公司、投资公司、开展信用互助的农民专业合作社、社会众筹机构及地方各类交易场所)进行监管。随着2020年金融委办公室地方协调机制的建立，中央和地方的金融协调监管进一步加强，截至2020年底，有近40个地区建立了地方协调机制。

2 央地金融监管的国际模式

中央与地方金融监管涉及中央与地方政府权责划分，既与国家的政治体制相关，又与国家的地域面积、区域经济发展水平相关。国际上，设立地方金融监管局的国家较少，单一制国家中只有中国设立了地方金融监管局，联邦制国家中仅美国和加拿大设立了地方金融监管局，以美国为代表，如2011年纽约州成立了纽约金融服务局(NYDFS)。国际上只有中国设立了央地金融监管协作机制，根据各国金融监管特点，可以分为以下几种模式。

2.1 双层分业监管：美国

1999年美国颁布《金融服务现代化法》，形成了双层分业监管模式，规定州和联邦实行分权监管，银行、证券由州和联邦共同监管，保险主要由州监管。2008年金融危机后，美国出台了《多德—弗兰克华尔街改革和消费者保护法》，设立金融稳定委员会(FSOC)，承担系统性风险监测以及协调部门间监管职责。FSOC由十五名成员组成，其中十名成员有投票权，为一名熟悉保险知识的独立成员和九名联邦金融监管机构成员，列席成员以顾问身份参与FSOC的运作，包括：新成立的金融研究室主任、联邦保险办公室主任、各州保险委员会选出的一位州保险监管委员、各州银行监管机构选出的一位州银行监管委员以及各州证券监管机构选派的一位证券监管委员。在此模式下，州政府的监管意见及诉求可以通过FSOC进行反馈，央地金融监管存在一定互动。由于双层分业监管模式下有些机构由多个部门监管，存在监管成本高、效率低、监管真空等弊端。

2.2 中央集中监管：英国、日本

国际金融危机过后，英国颁布《2012年金融服务法案》，将金融监管服务局撤销，成立审慎监管局(PRA)和金融行为监管局(FCA)，分别作为英格兰银行的附属机构对财政部、议会负责的独立机构，分别负责微观审慎监管和行为监管。同时，在英格兰银行理事会下设金融政策委员会(FPC)，负责宏观审慎监管，形成了“双峰监管+超级央行”的监管框架，于2016年进一步改进监管架构。《2016年英格兰银行与金融服务法案》规定，将PRA完全并入英格兰银行内部，董事会升级为审慎监管委员会(PRC)，与金融政策委员会(FPC)和货币政策委员会(MPC)共同组成英格兰银行组织架构，从而形成了英格兰银行与金融行为监管局的“双峰监管”模式。在此模式下，英格兰银行的三大专业委员会和金融行为监管局未设置地方分支机构，英格兰银行在全国设立了12个区域代表处。英格兰银行区域代表处隶属于英格兰银行货币分析统计局，是其派出机构，只需完成总行交给的任务，无决策权，因此英国金融监管属于中央集中监管，央地金融监管并无交流。

2000年日本金融厅成立之前，金融监管主要由金融监督厅负责，金融政策制定主要由大藏省负责。2000年7月，日本将金融监督厅的金融监管权和大藏省的金融政策制定权合并，成立金融厅，2001年大藏省更名为财务省，仅保留对存款保险机构的协调监管职能。金融厅委托财务省下属地方财务局对地方金融机构进行日常监管，地方财务局并无决策权，日本银行执行货币政策。日本的金融监管逐渐形成以金融厅为核心，日本银行与存款保险机构共同参与，地方财务局受托监管的中央集中监管体制。在此模式下，央地金融监管并无交流。

2.3 单一监管体制：欧盟

欧盟于2010年9月通过了《泛欧金融监管改革法案》，建立了“一会三局”监管各金融机构。“一会”是指宏观层面上建立“欧洲系统性风险委员会(ESRB)”，负责对整个金融体系进行宏观审慎监管，并预警欧洲经济中的各种风险，成员由欧盟成员国中央银行行长组成。“三局”是指微观层面上，设置欧洲银行管理局、欧洲保险和职业养老金管理局、欧洲证券和市场管理局，对银行、保险、证券三个行业实行分别监管。欧盟作为欧洲的经济政治共同体，金融监管在很多方面需要各成员国的合作与协调，因此欧盟与各成员国之间的互动较为深入。

3 我国央地金融监管协作面临的挑战

3.1 央地金融协作监管存在法律空白

第一，央地金融协作监管各国情况不一样，现阶段我国处于探索实践阶段，尚未有法律法规对于央地金融协作监管做出明确分工，仅通过中央文件或通知将部分金融监管事权下放至地方，因此在央地金融监管中存在部分机构监管及行为监管分工空白的情况。第二，目前地方金融监管权尚无法律明确规定，仅地方政府的三定方案中规定了地方金融监管局履行地方金融监督管理职责。此外，由地方金融监管局负责对“7+4类金融机构”的监管，没有相应法律支撑，仅有部门规章或规范性文件，如《中国银行业监督管理委员会、中国人民银行关于小额贷款公司试点的指导意见》规定省级政府明确一个主管部门(金融办或相关机构)负责对小额贷款公司的监督管理，并承担小额贷款公司风险处置责任。第三，虽然天津、四川等地出台了地方金融监督管理条例，明确了地方对部分金融机构的监管权，但目前缺乏全国统一的地方金融监管条例，各地分别立法存在地方金融监管标准和尺度不一的问题，易形成“洼地效应”。

3.2 基层金融监管能力较弱

首先，近年来地方金融机构规模和数量不断扩大，尤其是小贷公司、融资担保公司逐渐增多，民间融资领域非法集资案件高发，存在较大风险隐患。地方金融监管局于2018年陆续成立，全国各地普遍面临工作人员少、监管机构多的现状。以某市地方金融监管局为例，正式行政编制人员仅40人左右，截至2020年7月全市各类地方金融从业机构170家，监管人员与金融机构在数量上存在严重倒挂现象。其次，由于银保监局在县级没有分支机构，人民银行虽然在县级有分支机构，但人员较少且老龄化严重，因此基层金融监管职责主要由地方金融局承担。再次，中央对地方金融监管的沟通指导机制尚不完善。现阶段，央地协调机制中的金融委办公室地方协调机制仅设立在省级层面，对于市县缺乏有效的沟通指导，大量金融活动甚至非法金融活动更多活跃在基层。最后，地方金融监管局向上仅有省级金融监管局，并无中央层面直属领导部门，一定程度上降低了中央金融监管信息的沟通交流效率。

3.3 金融新业态存在监管空白

一方面，随着金融科技迅速发展，逐渐出现了P2P、众筹、网贷等金融新业态，此类金融机构的监管权和风险处置责任由地方政府或地方金融局承担。由于不受物理网点限制，部分机构在某地注册，却跨地区经营，加之地方监管部门能力、监管资源不足及监管半径有限等，可能存在事前把关不严格、事中控制不及时、事后分析处置互相推诿的现象，极易造成地方金融风险的跨区域传播。另一方面，由于我国金融业的混业经营趋势逐渐明显，企业逐渐向多元化、综合化方向发展，如部分互联网企业通过新设机构、控股或参股金融企业等，成为金融控股公司。在当前分业监管以及中央和地方监管部门沟通不及时的现状下，部分互联网金融业务游离于金融监管之外或利用监管空白套利。

4 加强央地金融监管协作的相关建议

4.1 健全法律法规，规范央地金融监管模式

鉴于地方部分金融监管事权未落实到法律法规层面，建议出台相关法律明确央地金融监管分工，将央地金融监管职责划分上升至法律层面。结合我国各地经济发展情况，制定全国统一的地方金融监督管理法律法规，统一各地金融监管要求，预防出现金融监管套利行为。对于融资租赁公司、融资担保机构等“7+4类金融机构”，以及经过金融科技包装后的各类金融新业态，加快出台相应行业监管法律法规，实现对各类金融机构的监管全覆盖。

4.2 充实基层监管力量，提高基层金融监管能力

人员配备方面，建议根据地方金融监管需要，增加基层监管人员数量，同时加强对基层监管人员的培训指导和业务交流，提高监管能力。县域金融监管方面，建议地方金融监管各部门加强配合，畅通各部门的信息交流渠道，充分发挥各部门优势，形成监管合力，及时有效防控金融风险，提升基层金融监管的质量和水平。

4.3 创新监管手段，加强金融新业态监管力度

建议充分发挥央行金融科技委员会在金融科技领域的研究规划以及统筹协调作用，加强监管科技在地方金融监管中的应用，利用大数据、云计算和人工智能等新技术创新金融监管手段，提高跨行业、跨市场交叉性金融风险的甄别、防范和化解能力。金融监管创新方面，我国借鉴英国等发达国家“监管沙盒”的监管方式，在北京、雄安新区、苏州等地区进行金融科技创新监管试点。建议根据试点实行情况，总结经验，加快完善以创新监管工具为基础、以监管规则为核心、以数字化监管为手段的金融科技监管框架，从而在全国推广。