孝义市加强农村低保与精准扶贫有效衔接的实践探索

■李美娟

农村低保制度与精准扶贫政策对于缓解县级的农村贫困问题具有重要作用，如何在精准扶贫的大格局中助推精准扶贫与农村低保取得新进展，实现两者的有效衔接，是我们当前面临的新课题。本文通过对孝义市两项制度的运行现状和存在问题进行深入分析，就两项制度如何更用效的衔接，提出了相应的建议措施。

一、实践与探索

（一）实施政策扶贫行动

推进低保线与扶贫线“两线合一”,实施政策扶贫行动。根据上级文件精神，我市出台了《关于农村最低生活保障制度和扶贫开发政策有效衔接实施方案》《关于社会组织参与脱贫攻坚的通知》《关于进一步做好脱贫攻坚兜底保障巩固提升工作的通知》和《关于开展脱贫人口“回头看”扎实做好兜底保障工作实施方案》，这些政策的出台有力地支撑了脱贫攻坚各项社会救助政策的落实。农村低保是打赢脱贫攻坚战的最后一道防线，我市一是把符合条件的建档立卡贫困户按照规定程序全部及时纳入低保范围，确保“应保尽保”截止到2020年2季度，全市农村低保对象为4386人，低保对象中的建档立卡贫困户有410人，全年共发放城乡低保金2171.39万元；二是持续提高城乡低保标准，从2017年的3636元/人年提高到2019年的4764元/人年，幅度达到24%，2020年农村低保标准将调整为5244元/人年，年增长480元；三是对建档立卡贫困户年人均收入高于低保标准，但因重患造成刚性支出过大的且家庭财产符合我市规定的，按程序纳入单独申请农村低保范围；四是对实现就业或者接受扶贫开发项目取得收入尚不稳定且已不符合最低生活保障条件的建档立卡贫困户在6个月内实行低保渐退，实现稳定脱贫后再退出低保范围；五是把符合条件的建档立卡成年重度残疾人按照规定程序及时纳入单独申请低保范围，未脱贫建档立卡贫困户中靠家庭供养且无法单独立户的三级智力、精神残疾人纳入单独申请低保范围；六是实行低保最低补差救助制度，贫困户家庭中，凡人均月补差低于70元的，按最低每人70元给予救助；七是为低保对象中建档立卡贫困户发放各类补助资金：残疾人每人每月发放50元的残疾人生活补助，60周岁以上失能老人每人每月发放100元补贴，80至99周岁老年人每人每月发放50元高龄补贴，确保建档立卡贫困户兜底脱贫；八是今年严格落实困难群众基本生活救助资金按月发放，将原来低保资金按季度发放调整为按月发放，于每月10日前发放到户，切实保障贫困户的基本生活。近年两节期间，为全市的建档立卡贫困户发放面粉、食用油等慰问品。2020年春节期间为2300户贫困对象每户发放两袋面一桶油。

（二）实施健康扶贫行动

在全面落实上级医疗救助政策的同时，我们逐步扩大医疗救助对象的范围，对建档立卡贫困家庭进行重点救助，稳步推进门诊救助和“一站式”医疗救助，进一步提高建档立卡贫困户住院救助比例，取消了年度最高限额，为建档立卡贫困户中重患开展了一次性每人5000元的临时关怀救助。2019年共临时救助1168人次，救助金额118.89万元，救助水平1018元/人，其中低保对象224人次，特困对象42人次，贫困户197人次，其他人员705人次，极大地减轻了困难群众的生活负担。

（三）全面提升社会帮扶参与度

市慈善总会全面落实党和政府“加快发展福利事业和慈善事业的要求”，全会上下齐心协力，明确责任，分布落实，扎实推进了我市慈善事业稳健的发展。一是与太原侯丽萍风湿骨病中医医院联合开展了“爱心风车”慈善医疗救助活动，为我市符合低保户、残疾人、建档立卡贫困人群条件的8名风湿骨病、类风湿性关节炎、强制性脊柱炎患者免费治疗，所有费用全免，每人平均救助医疗费用三万元；二是与中华慈善总会培训基地太原慈善职业技术学校联合开展了面向全市贫困家庭招收学生活动，以"培养一人、脱贫一户"为目标，为我市贫困户子女提供免费学习专业技能的机会，学费、生活费等一切费用全免，毕业全部安排就业。

二、存在的问题

（一）功能定位不同，分类识别不准，需要重新认定

精准扶贫的首要前提就是对贫困人口进行分类识别。两者的保障扶助对象和人数差异均较大；扶贫瞄准有劳动能力的贫困家庭，属造血式帮扶；低保瞄准年老或其他原因部分或全部丧失劳动能力的困难群众，属于输血式帮扶。低保线和贫困线双线并行，很多时候将贫困户和低保户混同起来对待，加上人为操作因素，导致不少符合条件的低保户没有被识别为贫困户，有的符合低保条件的贫困户没有纳入低保范围，甚至有劳动能力、劳动意愿并且可以通过其他形式脱贫致富的人出现在低保群体中，不愿意通过自己的劳动实现脱贫自立，甚至有少数有劳动能力的贫困者同时享受低保和扶贫两项政策的优待，导致了扶贫开发资源的浪费，扶贫变成了”扶懒”，直接影响了扶贫的精准度，由于情况复杂，需要民政和扶贫部门重新共同认定。

（二）标准执行不同，两线两库分离，相关政策不统一

目前国家制定的贫困标准实际上有两条线：一是扶贫部门所采用的国家贫困线；二是民政部门所采用的城乡居民最低生活保障线。这就形成了我国农村扶贫标准和低保标准“两线分离”的状态。农村扶贫标准对应着扶贫对象数据库，低保标准对应着低保对象数据库，这样也形成了“两库分离”的局面，这种状态下所产生的两套管理体制和运行机制成为衔接工作中面临的一大难题。两项政策的主管理部门不同，掌握的信息不对称，标准不统一，各自为政，部门之间协同机制缺位，精准扶贫政策难以形成合力。

（三）核实手段落后，尚未建立信息比对联运机制，把关难度大

主要是民政和扶贫部门之间数据未实行信息共享，也没有建立与工商、公安、房产、财政、银行、残联等部门的信息比对联运机制，信息采集比对来源单一，救助对象的一些隐性收入根本无法核实。在实际操作过程中，只能通过个人申报、入户调查、信函索证、群众评议、通过公示由社会监督等方法来核定。但是现阶段农民收入灵活多样不稳定，隐性收入、隐性就业、入户分离现象普遍，家庭收入情况复杂，除了带有共性的银行存款无法核实、务工收入难以核实外，低保对象的饲养收入、农作物收入的估算也难以做到绝对准确，很难准确的测算低保户和贫困户的家庭收入，给分类认定工作带来一定的困难。

（四）脱贫出口不畅，产业扶贫开发与再就业培训缺乏有效衔接

精准扶贫的最终目标是打赢脱贫攻坚战，在所有的扶贫方式中，产业扶贫与再就业培训是最为有效的脱贫路径。但在实际工作开展中，这两种帮扶方式也是各自为政。产业扶贫缺乏后续技术指导跟进服务，没有建立贫困户和合作社之间关系紧密的利益联结机制；再就业培训表现为对低保户再就业的鼓励和支持的政策力度不足。

（五）资金保障和管理工作有待加强

在经济下行压力持续加大，国家减税降费政策密集实施的叠加影响下，孝义市与全国、全省情况一样，财税收入增速放缓，但市财政用于社会保障投入大幅提高。财政收支矛盾更加尖锐。受财力所限我市还有部分刚性支出未能列入预算，财政分担低保经费的任务就越重，收支状况和供需矛盾越是突出，资金缺口难以弥补，落实经费保障的压力越大。另一方在资金使用存在“跑、冒、滴、漏”问题，相对降低了财政资金的救助效益。

三、加强农村保和精准扶贫有效衔接的对策和建议

（一）统筹整合投入，建立有效使用扶贫救助资金的预算支出机制

一是仍应根据财力增长水平适时“提标减量”，让困难群众不断分享改革发展的阶段性成果，建议上级财政要加大低保资金转移支付的力度，重点向保障任务重、工作绩效突出的地方倾斜，缓解财政的资金压力。二是整合各个部门的救助资源，改临时性救助措施为制度化运作，将教育慈善助学资金、扶贫项目资金、残疾人扶助资金、民政救灾救济资金，慈善捐献资金等资源进行全面整合，搭建一个资源共享的平台，明确职责范围，分类精准扶助，认真解决多头救助，重复救助问题，做到把有限的资金用在刀刃上，把有限的资金用在急需救助的人身上，确保资金使用科学、管理规范。三是加大对两项工作相衔接的经费支持力度。根据动态管理的要求，按照当前精准扶贫建档立卡和低保所保障的人数规范，在现在编制内，科学确定工作人员比例，相应配备协理员，加大衔接工作的培训力度，进一步提高基层工作人员服务和管理能力。充分发挥第一书记和驻村扶贫工作队在落实农村保制度和扶贫开发政策中的骨干作用。进一步健全社会救助“一门受理、协同办理”工作机制，为农村低保对象和建档立卡贫困人口提供“一站式”便民服务。

（二）精准识别和认定帮扶对象，分类做好“提标减量”工作

第一，对现有建档立卡贫困户符合退出条件的，要按程序退出；第二，把低保户中具有脱贫意愿、有一定劳动能力对象的纳入扶贫攻坚建档立卡范围，通过产业或救助扶持退出低保；第三，把建档立卡户中完全丧失劳动能力或生活自理能力、长期无法通过产业和就业扶持脱贫的对象纳入低保范围；第四，对因就学等支出性贫困造成生活困难的对象，通过临时救助、医疗救助、教育救助等措施帮助他们走出困境；第五，对返贫对象，应及时纳入扶贫帮扶范围，并根据致贫困原分类制定社会救助政策，实行扶贫政策和社会救助政策的有效扶持。

在精准施保减量过程中，应重点减少以下几类：一是以扶贫办提供的数据为依据，对已实现脱贫的低保对象进行家庭经济状况复核后，据实按程序退保。二是在动态管理和清理规范核查过程中，家庭经济状况发生变化，不再符合享受低保条件的自然减员的低保对象按程序退出。三是对有劳动能力的低保户所占比例超过5%的，要严格清理核实，对不符合条件的要清理退出。四是继续清理人情保、平均保、搭车保、轮流保等违规违纪行为，发现清理出来的要坚决退出。

（三）加强动态管理协调，建立部门间的数据共享机制

市民政、扶贫部门要定期会商交流农村低保对象和建档立卡贫困人口变化情况，共同研究解决存在的问题，指导乡镇人民政府（街道办事处）及时更新农村低保对象和建档立卡贫困人口数据，加强信息核对，确保信息准确完整，更新及时，每年至少比对一次台账数据，逐户核对农村低保对象和建档立卡贫困人口，掌握纳入建档立卡范围的农村低保对象、特困人员、残疾人数据，摸清建档立卡贫困人口中完全或部分丧失劳动能力的贫困家庭情况，为做好农村低保制度与扶贫开发政策有效衔接奠定基础。市残联也要与民政、扶贫等部门加强贫困残疾人相关信息的沟通，配合做好对农村低保对象和建档立卡贫困人口中残疾人的重点帮扶工作。加快健全低保信息系统和扶贫开发信息系统，逐步实现低保和扶贫开发信息系统互联互通、信息共享。各部门达到信息最有效的利用，避免孤军作战，实现扶贫救助工作系统化，不断提高低保、扶贫工作信息化水平。

（四）加强就业、产业技术培训，做好扶贫攻坚后续“造血”工作

一方面，有关部门应当按照国家及省、市有关规定，将更多的资金用于促进就业上，加大对有劳动能力的贫困户和低保户的就业扶持，减免相关费用。另一方面，通过产业扶贫和辐射带动，以项目资金参股、土地入股、技能培训、劳务付出等有针对性的措施吸纳有劳动能力的贫困人口和低保户参与产业运行过程，将贫困人口根据实际情况精准恰当地安排到项目产业链的各个环节，在参与项目建设过程中，不断掌握、提高生产工艺技能，通过就业获得经济收入，实现脱贫致富。这方面政府应给予一定的政策优惠，如扶贫资金补贴等手段，让企业与合作社拥有相对于社会其他经营主体的政策优势，以协议、合同等明确企业扶贫的“责、权、利”并加强监督，协调好参与各方长期的利益关系，使贫困户成为企业产业发展的主人，让贫困人口能从产业发展获得应有的收益，构建稳定的利益共享机制，从而实现产业精准扶贫的最大效益。对于通过就业和产业脱贫的救助对象，实行扶贫和低保渐退，保留救助待遇不超过一年。

（五）强化监督，健全扶贫救助工作全方位的监督检查机制

一是加大对农村低保制度与扶贫开发政策衔接工作的督促检查力度，加强社会监督，建立绩效评价机制，健全责任追究机制，增强约束力和工作透明度。对衔接工作中出现的违法违纪问题，要依法依纪严肃追究有关人员责任。二是建立部门联合定期、不定期走访制度，由民政、扶贫办、纪检、监察、财政、审计等部门组成固定的检查组，对两项制度落实和衔接情况进行全面督察。三是加强社会监督，开通举报信箱或热线，主动接受社会和群众的监督，坚决杜绝违规操作，增强扶贫救助工作的透明度。对于弄虚作假者勇于检举揭发，对于真正困难者热心帮助，真正做到“应保尽保，应扶尽扶”，切实保证公平、公正、公开。四是利用现代科技，加强网上信息公布，实行严格公开的公示制度，对救助人员认定和救助的具体办法，申报和发放程序等一切有效的信息进行全面透明的公开，实现“阳光救助”。■