学习新修订审计法的几点体会

◆刘明亮/湖北省审计厅

2021年10月23日，十三届全国人大常委会第三十一次会议审议通过了《关于修改〈中华人民共和国审计法〉的决定》。新修订的《中华人民共和国审计法》（以下简称新修订《审计法》）将于2022年1月1日起施行。新修订《审计法》在原有条款基础上修改34条、增加7条、合并1条，修订后共60条。此次修订涉及内容多、范围广、变化大，包括健全审计监督机制、完善审计监督职责、优化审计监督手段、规范审计监督行为、强化审计查出问题整改等多个方面。笔者结合审计法治和执法工作实际，就新修订《审计法》的学习谈几点个人粗浅的体会。

一、把坚持党的领导写入审计法，为做好新时代审计工作提供了根本保证

新修订《审计法》在总则中开宗明义地指出“坚持中国共产党对审计工作的领导，构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系”。新增加的这一条款，把党的主张用法律的形式固定下来，充分体现了党对审计工作的领导，体现了审计管理体制改革的成果，为做好新时代审计工作提供了根本保证，具有重要而深远的意义。

把坚持党的领导写入审计法，彰显了中国特色社会主义审计制度的制度自信。纵观世界各国审计领导体制，有立法型、司法型、行政型等多种模式，领导体制不尽相同、各有特点，关键是要符合本国国情，关键是要看能否保障审计事业健康发展。坚持党对审计工作的领导，是中国特色社会主义审计制度最本质的特征，也是我国审计制度区别与外国的最鲜明的特点。中国特色社会主义审计制度，是党在新民主主义革命时期就一手缔造的，印刻着鲜明的红色基因。在党的坚强领导下，审计事业不断发展壮大、走向成熟，成为党和国家监督体系的重要组成部分，在国家治理中发挥着重要作用，取得了丰硕的成果，也为世界审计提供了中国智慧，提出了中国方案，对于进一步发展和完善中国特色社会主义审计制度也具有重要意义。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央对加强审计工作、完善审计制度、改革审计管理体制等作出了重大部署，决定组建中央审计委员会，作为党中央决策议事协调机构。《国务院关于加强审计工作的意见》、中办国办印发的《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》等多项重要文件，要求完善审计制度。这些改革的核心，就是要全面加强党对审计工作的领导。把党的领导写入审计法，通过法定程序使党的主张成为国家意志，把审计管理体制改革成果上升为法律，必将为在法治轨道上更好发挥审计职能作用提供有力保障。

二、审计监督职责的进一步完善，顺应了经济社会高质量发展的新要求

近年来，党和国家对审计工作给予了更高的职能定位，赋予了审计机关更多的职责使命。审计工作从单纯监督财政财务收支，发展成为党和国家监督体系的重要组成部分，在国家治理中发挥着重要作用。随着审计监督范围不断拓展，原《审计法》规定的审计职责已经不能完全适应新形势新要求，亟需进行修订。

新修订《审计法》扩大了金融机构审计范围，把国有资本占控股地位或者主导地位以外的金融机构纳入审计监督，有利于更好维护国家经济安全。金融是现代经济的血脉，对整个经济社会发展起着牵一发而动全身的作用。习近平总书记强调，维护金融安全，是关系我国经济社会发展全局的一件带有战略性、根本性的大事。审计作为党和国家监督体系的重要组成部分，维护国家金融安全是审计机关的应尽之责。当前，我国金融业迅速发展，国有金融机构和非国有金融机构都扮演着重要角色，发挥着重要作用，但存在的金融风险也不容忽视。金融风险传染性强、隐蔽性大、危害性高，国有金融机构和非国有金融机构业务紧密相连、利益息息相关，面对这些风险都难以独善其身。只有把他们都纳入审计监督范围，实现对金融审计对象的全覆盖，才能更好发挥审计在维护金融安全中的重要作用，才能守住不发生系统性风险的底线。新修订《审计法》为对非国有金融机构审计提供了法律依据和支撑。同时，将实施前提严格限定为审计署经国务院批准后才能实施，这有利于减少政府对市场的干预，避免对金融业投资和经营环境造成干扰。

新修订《审计法》扩大了投资建设项目的审计范围，把关系国家利益和公共利益的重大工程项目纳入审计监督，充分体现了以人民为中心的发展理念。近年来，国家大力推动投融资体制改革，鼓励非国有资本有序参与基础设施项目建设，公共工程建设领域出现了许多新的投资模式。一些地方建设的轨道交通、污水处理厂、发电厂等重大公共工程项目建设资金来源呈现多元化的态势，既有政府的财政资金，也有社会资本投资、社会捐赠资金、国外资本，这有利于提高公共产品供给效率，增强经济内生增长动力。但有的重大公共投资项目并不是以政府投资为主，甚至没有财政资金投入。考虑到这些工程项目涉及资金量大、运行时间长、与群众利益密切相关，为了贯彻以人民为中心的发展理念，切实维护好国家利益和社会公众的利益，新修订《审计法》把关系国家利益和公共利益的重大工程项目纳入审计监督范围，这十分必要。由于这类投资项目在投资主体、资金渠道、融资方式利益诉求等方面都呈多元化的态势，对其监督要区别于以政府投资为主的建设项目，应重点关注政府和社会资本双方权利义务关系、履约情况、政府债务风险和违约信用风险以及定价回报、退出机制合理性等方面的情况。因此，新修订《审计法》将监督内容明确为资金管理使用和建设运营情况是科学准确、符合实际的。

新修订《审计法》明确了全面审计和专项审计两种方式，有利于准确厘清审计机关的审计责任。2015年，中办、国办印发了《关于实行审计全覆盖的实施意见》，明确“对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖”，审计署也提出了实行有深度、有重点、有步骤、有成效的“四有”全覆盖。但审计系统外对审计全覆盖的认识存在一些误区，有的认为审计全覆盖就等同于全面审计。当前，审计面临的经济活动复杂、多变，审计机关人员力量有限。新修订《审计法》明确既可以对被审计单位进行全面审计，也可以对其中的特定事项进行专项审计，澄清了这些认识上的误区，厘清了审计机关的审计责任，有利于审计机关更好地聚焦主责主业、轻装上阵。

三、优化审计监督手段，为更好发挥审计职能作用提供了有力支撑

习近平总书记要求，审计工作要做到党中央重大政策措施部署到哪里、国家利益延伸到哪里、公共资金运用到哪里、公权力行使到哪里，审计监督就跟进到哪里。审计要落实好这一要求，就必须优化监督手段，形成审计监督权力与监督职责相匹配、相协调的权责体系，充分发挥审计职能作用。

新修订《审计法》把要求提供资料和检查资料的对象扩大为与财政收支、财务收支有关的业务及管理资料，是适应当前审计执法工作的客观需要。被审计单位提供的资料是审计工作的基础，要求被审计单位提供并检查相关资料，是审计机关最基本的权力。随着审计监督职能的拓展，审计从以财政财务收支审计为主向经济责任审计、自然资源资产审计、绩效审计等多种审计类型发展，这也必然要求审计所需资料从财政财务收支资料为主，拓展到被审计单位业务和管理相关资料。只有如此，审计才能发表客观、公正、准确的审计意见。在要求提供资料的准确性、完整性基础上，新修订《审计法》新增及时性的要求，这也有利于提高审计工作效率。

新修订《审计法》完善了审计机关查询存款权，有利于更好发挥审计的反腐败“利剑”作用。当前，各类经济活动更加复杂多变，一些问题资金涉及主体多、流向链条长，经多层嵌套、迂回操作，方式更加隐蔽、查处难度更大。要把这些问题查深查透、挖掘问题线索、更好维护公共资金安全，就必须进一步完善审计机关查询存款权，特别是针对个人和相关单位的查询存款权。原《审计法》对个人存款的查询仅仅针对以个人名义存储公款的情形，限定的情形比较单一，而且无法查询其他相关单位的账户，审计人员因难以追踪完整的资金流向链条，容易出现难以挖掘出问题线索的情况。新修订《审计法》将其修订为违反国家规定将公款转入其他单位、个人在金融机构账户的，审计机关有权查询有关单位、个人在金融机构与审计事项相关的存款。修改后，查询的情形、对象范围都进一步扩大，有利于把问题查深查透，有利于维护公共资金的安全。同时，新修订《审计法》明确此类查询由审计机关主要负责人审批，可较好地规范审计人员查询行为，保护行政相对人的合法权益和商业秘密。

四、把审计查出问题整改上升为法律，进一步强化了审计整改的刚性约束

原《审计法》未涉及审计整改内容，新修订《审计法》新增一条专门强调审计整改，对于加强审计整改工作、促进完善治理、更好发挥审计“治已病防未病”的作用具有重要意义。

把审计整改从政策要求上升为法律，进一步强化了整改的刚性要求。党和国家对审计整改高度重视。习近平总书记强调，各地区各部门特别是各级领导干部要积极主动支持配合审计工作，依法自觉接受审计监督，认真整改审计查出的问题。中办、国办出台了《关于建立健全审计查出问题整改长效机制的意见》，全国人大常委会办公厅印发了《关于进一步加强各级人大常委会对审计查出突出问题整改情况监督的意见》，这些均属于政策层面的要求。此次将审计整改以法律形式固定下来，把政策要求上升为法律规定，强化了审计整改的刚性约束，为加强审计整改提供了法律依据。

明确各方对审计工作的整改责任，有利于在法治轨道上推进审计整改工作。新修订《审计法》明确了被审计单位的整改责任，各级人民政府和有关主管机关、单位的督促整改责任，以及审计机关的跟踪检查责任，同时强调要健全审计结果及其整改情况的运用机制。这一修改，明确构建了从整改、督促整改、运用整改结果的工作链条，让整改工作有法可依，责任更加明确、分工更加清晰，必将有力促进打通审计“最后一公里”。

五、新修订《审计法》既扩大了审计监督权，又强化了审计权力的监督制约

习近平总书记指出，有权必有责，用权受监督。新修订《审计法》也认真贯彻这一要求，既赋予审计机关履行职责所必须的权限，又强调审计机关在行使职权中应当承担的责任，体现了权责一致性。一方面，新修订《审计法》扩大了审计权限。在监督范围方面，把非国有金融机构纳入金融审计监督范围，把关系国家利益和公共利益的重大工程项目纳入工程项目审计，明确了政策跟踪审计、自然资源资产离任审计的法律地位；在监督方式方面，规定可以对取得的电子数据等资料进行综合分析，有权检查被审计单位信息系统的安全性、可靠性、经济性等；在监督权限方面，完善对其他单位、个人存款查询的权限，把审计检查资料的范围扩大到与财政财务收支有关的业务、管理资料。这些方面的变化，都赋予了审计机关更大的工作权限。另一方面，严格规范审计行为，完善审计程序，注重加强对审计机关的监督和制约。新修订《审计法》要求审计机关和审计人员不得参加可能影响其依法独立履行审计监督职责的活动，不得干预、插手被审计单位及其相关单位的正常生产经营和管理活动。规定审计人员向有关单位和个人进行调查时，应当不少于二人，并出示工作证件和审计通知书副本。同时要求，审计人员对在执行职务中知悉的国家秘密、工作秘密、商业秘密和个人隐私，负有保密的义务。这些修改，与民法典、公务员法、个人信息保护法、国家审计准则等相关要求保持高度一致，对审计人员提出更高的要求的同时进一步明确了责任。