后小康时代农村相对贫困的现实表征、问题甄别和应对之策

侯守杰

（四川大学马克思主义学院 四川 成都610207）

党的十九届五中全会强调“实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接”[1]。贫困问题是世界各国经济社会发展中关注的重大现实问题。随着2020年我国农村脱贫攻坚的重大胜利，全国832个贫困县全部摘帽，这意味着后小康时代的农村扶贫工作即将提上日程。习近平总书记在听取脱贫攻坚总结评估汇报时也强调，经过8年持续奋斗，我们如期完成了新时代脱贫攻坚目标任务，现行标准下农村贫困人口全部脱贫，贫困县全部摘帽，消除了绝对贫困和区域性整体贫困，近1亿人实现脱贫。但是，消除绝对贫困并不代表农村贫困就此结束，更不代表农村不需要继续进行贫困治理，只是治理方式和表现形式有差异。随着绝对贫困向相对贫困的治理重心转移和治理目标变迁，相对贫困的治理空间将会涵盖整个城乡区域，其治理难度会更大、治理手段也会更复杂。农村相对贫困仍然是贫困治理的主战场，需要更加系统而精准的综合治理，解决贫困的方式也需要创新，以防止出现规模性返贫。习近平总书记在2020年12月29日召开的中央农村工作会议上强调，脱贫攻坚目标任务完成后，对摆脱贫困的县，从脱贫之日起设立5年过渡期。为此，“十四五”时期必须继续巩固拓展脱贫成果，要有针对性地把脱贫攻坚举措转变为相对贫困的常态帮扶举措，并纳入乡村建设行动范畴以及乡村振兴总体规划，要在动态贫困治理中大力提升农村贫困风险防范能力。本文通过分析农村相对贫困的现实表征及对其问题进行甄别，提出破解农村相对贫困问题的应对之策，对于把脉今后整个中国相对贫困治理的未来方向以及开创贫困治理体系和治理能力现代化新局面具有积极的意义。

一、后小康时代农村相对贫困的现实表征

洞悉农村贫困新走势，探讨农村相对贫困的现实表征，不仅有助于推进中国特色反贫困治理体系的深化发展，研判农村贫困治理的主攻方向，更是制定农村反贫困战略及政策的现实需要。

（一）农村相对贫困具有流动性特征

绝对贫困消除后，农村将会出现较为集中的相对贫困人口，这部分人群会呈现出较强的流动性特征。一是相对贫困群体的流动性。城市“虹吸效应”下，后小康时代许多具备发展潜力和劳动能力的贫困人口会从农村流向城市，由过去相对固定区域或空间的静态贫困变为动态的流动性贫困，农村贫困城市化现象凸显。据最新统计，我国农民工群体已经达2.9亿，这些庞大的城市边缘群体多数处于“人户分离”的两栖状态，这就势必造成农村贫困群体的结构性失衡，使得原本“空心化”的农村出现新贫困现象，其潜在贫困群体牵涉老人、青少年、失业者、妇女等，其中又主要以失能的老弱病残群体为主，老龄化社会的来临也会使得未来乡村老年群体的相对贫困问题日益严峻。此外，原来建档立卡的与未建档立卡的农村边缘群体也会面临新的返贫风险，马太效应下贫困代际传递凸显，这就决定了农村相对贫困群体的高流动性。二是相对贫困标准的流动性。贫困标准的调整主要受地方经济发展水平、物价指数变动、社会环境等因素影响，随着乡村振兴与贫困治理的有效衔接，势必会助推农村生产要素的活力，在不断深化拓展农村市场空间的同时也会增加农民收入和提升贫困人口参与市场的能力，相对贫困群体也在不断变动，这就意味着扶贫标准总是处于动态调整之中，新扶贫标准势必将由原来集中连片特困区转向散点状的全国广大农村地区。三是相对贫困主观感知的流动性。“相对贫困通常不取决于个人的实际生活状况，而是与参照群体状况紧密关联”[2]，广大贫困群体会基于参照物的差异而带来不同程度的主观感受，这些相对差距可以表现为物质、社会或情感上等不同程度的匮乏状态，并在长期的经济社会发展进程中不断被肢解和重构，相应的贫困感也会不同，具体表现为幸福感、获得感以及满意度的主观差异。如对于农村内部的高中低收入的群体而言，主观标准不同决定了贫困群体内部的相对剥夺感是存在差异的。总之，无论从时间、空间还是内容角度看农村贫困都是高流动性，农村相对贫困的高流动性对农村相对贫困治理在标准识别制定以及政策安排上提出巨大挑战。

（二）农村相对贫困具有多维性特征

绝对贫困消除后，单一的收入指标已经无法准确衡量农村贫困户的真实生存状态以及实际需要，“对贫困的认定必然要从满足最基本的生活需求的收入层面向更多维的相对贫困层面延伸”[3]，多数贫困群体呈现多维贫困状态，这就意味着农村相对贫困在不同区域和群体中具有明显差异性，农村相对贫困更加注重财富与权利分配以及贫困群体的经济地位和生活品质。一是消费支出增加。随着贫困户群体绝对贫困解决，就会逐渐由生存型消费转向发展型消费，如果不能实现可持续增收，部分新的农村消费需求势必受到排挤，那么现行贫困线周围的群体就会面临新的消费窘境，并且这一现象在相对贫困阶段尤其显著。二是需求逐渐多元化。进入相对贫困阶段，贫困群体对美好生活的向往逐渐攀升，贫困需求的高移化促使他们更加期待在医疗卫生、教育文化等公共服务方面来提高自己的生活品质，同时社交、尊重和自我实现需求也逐渐成为主导性需求，而目前城乡二元结构未完全消解导致农村资源投入不足，制约着贫困群体的发展需求并陷入相对贫困的境地。三是致贫诱因复杂。农村相对贫困既有客观层面的经济因素，又有主观层面的非经济因素；既存在周期性因素，又有结构性因素。贫困群体可能会受到生态环境脆弱、农村产业发展缓慢、社会保障不足等外部因素的影响，又有贫困心理文化以及个人能力等内在因素的限制。风险是贫困的重要诱因，多维的致贫风险会加剧低收入贫困群体的脆弱性，而收入不足又会引致应对风险能力较弱，并由此带来社会排斥，从而使相对贫困境况更加严峻的情况，如健康脆弱性和经济脆弱性引发的健康匮乏而加剧贫困。总之，农村贫困的多类型以及致贫成因的复杂性相互交织，导致农村相对贫困呈现多维特征，包括经济、社会发展、生态环境三个基本维度，而贫困的多维性就是全方位地关注贫困的面、量、质三个方面，即贫困的宽度、高度、深度，三者共同组成农村相对贫困治理的整体视域。

（三）农村相对贫困具有长期性特征

绝对贫困消除后，农村相对贫困的治理周期更长、治理难度更大，农村发展的不平衡不充分以及社会保障不健全的结构性矛盾仍是未来一段时期内制约农村摆脱贫困的顽强壁垒，同时成为贫困群体追求美好生活的现实障碍，如何处理好这些结构性矛盾以及主要矛盾将是社会主义初级阶段进行相对贫困治理的关键所在。一是从减贫效果看，农村脱贫群体仍会面临较大的返贫和致贫风险，部分地区会借助一些政府主导推动的“短平快”项目较为迅速地完成减贫目标，但“优胜劣汰”的市场机制使得这些扶贫项目面临较大的市场风险，很可能跌入新的贫困陷阱而出现累积性贫困，陷入“扶贫—减贫—返贫”的恶性循环。二是从脱贫能力看，脱贫能力的提升具有长期性特征，身处不同分工网络和社会网络的群体或者个体，由于社会固化、网络分割等因素传导，造成资源获取有限、权利行使受困、机会不平等的客观必然性，从而使减贫的内生动力难以在短期内见成效。“社会阶层的层序结构是由于占有社会资源或分配的不同而表现为实际上的不平等状态”[4]，因此扶志和扶智作为脱贫的内生动力更需要长远谋划。三是从贫困治理看，贫困的复杂性决定贫困治理的长期性，广大农村的发展条件、贫困程度、资源禀赋等千差万别，区域间的不平衡以及群体间的相对差异客观存在，诸如东中西部农村、沿海与内地农村的差异，不能采取一刀切的治理方法，必须因地制宜、因村施策。此外，农村的医疗、教育等涉及部门较多、覆盖面广，短期内难以实现全面发展，需要分阶段分步骤地逐步推进和解决农村的民生短板，实现可持续性常态化农村贫困治理。总之，贫困始终处于动态变化中，是发展与需求匮乏的表现，并且是发展过程与结果的一种比较劣势，破解贫困的本质是促进包容性发展，防止阶层固化，充分保障贫困群体的生存权与发展权，从而缩小社会差距并最终实现共同富裕，因此解决农村相对贫困问题也更为长期持久。

（四）农村相对贫困具有系统性特征

绝对贫困消除后，农村相对贫困的流动性、多维性、长期性决定其系统性。一是从农村相对贫困治理的任务看，主要完成四大转变：从降低农村贫困发生率到建立农村新防止返贫机制；从农村单一化的收入贫困转向多维贫困；从农村“运动式”扶贫转向常态化扶贫；从解决农村温饱到缩小农村收入差距。二是从农村相对贫困的治理内容看，基础性的贫困治理工作牵涉贫困群体的就业、健康、医疗、教育、住房、文化等多方面需求，必须制定更高质量的扶贫标准体系。三是从农村相对贫困治理的结构体系看，它是更加多元的扶贫工作机制，“包含对不同治理主体的角色定位、职责分工以及互动机制进行约定，对和减贫相关的项目设计、执行与评估不断规范；对贫困治理策略和目标的动态调适”[5]。四是从农村相对贫困的治理能力培育看，一方面要注重提升各级政府特别是基层乡镇政府的组织协调、政策落实、制度设计、资源分配、农村社区服务等核心能力；另一方面要培育和引导农村贫困群体的自主脱贫能力以及规避应对自然风险、社会风险、市场风险的能力。五是从农村相对贫困治理的政策构成范畴看，它将超越单一的减贫政策，是集扶贫、社会保障、分配、城乡融合发展、乡村振兴政策等为一体的综合性贫困治理政策体系，做好现有贫困政策延续的同时要打好政策组合拳，特别是优化调整预防性贫困政策体系。六是从农村相对贫困治理的共时态看，当前中国的贫富分化现状以及发展不平衡不充分决定了农村不同类型、程度、规模、状态的贫困呈现在不同的地区同时发生，因此农村相对贫困治理是需要协同推进的社会系统性工程。总之，农村相对贫困的系统性决定在重点领域改善贫困短板的基础上必须注重整体协同治理，在减少贫困存量的同时防止贫困增量产生。

二、后小康时代农村相对贫困的问题甄别

随着后小康时代农村贫困内涵、特征的新变化，给农村贫困治理工作提出了新挑战。只有通过进一步透析农村相对贫困的现实境况，才能甄别农村相对贫困治理所面临的主要问题，构建农村相对贫困治理路径的现实基础。

（一）农村相对贫困面临人口识别难度大问题

农村相对贫困人口的衡量标准是什么，采取何种方式识别以及怎样开展识别，识别出的贫困群体是否能够如实反映农村真实的贫困程度，是采取全国农村统一的贫困标准，还是按照地区实际经济发展程度来设定贫困标准，这是摆在党和政府面前的首要农村相对贫困治理难题。采用什么样的方式精准识别出农村相对贫困群体，不仅事关相对贫困的治理成效，而且关系到社会公平正义以及党执政的群众基础。农村相对贫困人口的识别难度之大给后小康时代的反贫困事业带来巨大挑战。一是农村相对贫困标准如何更加精准划定。“市场化经济改革的推进使农村经济增长的涓滴效应不断减弱，从而加剧农村的不平等程度”[6]，农村的基尼系数不断扩大，“农村最高收入组和最低收入组之间的人均差额由2000年的4388元扩展至30376元”[7]，是采纳农村居民可支配收入中位数50%还是60%，还有待进一步探究。二是农村相对贫困的识别系统如何更加规范。农村绝对贫困中由于识别机制不完善和监督方式相对单一，造成一些非贫困户“混入”贫困群体；贫困群体认定的裙带关系影响造成非贫困户挤占贫困户资源；减贫监测评估信息的不健全及滞后性导致脱贫群体重新返贫，却未及时纳入贫困帮扶范畴。三是农村相对贫困的识别机制如何更加科学合理。“相对贫困的识别选择包括家庭中心、人口区域、收入消费以及区域多维导向，选择何种导向关乎统计体系的改革与调整”[8]；如何选择参考子群以及把多维需求纳入农村相对贫困线的制定关乎农村相对贫困治理全局，多维评判标准尚待确定；即便农村相对贫困标准确定后，如何把贫困程度相似的群体科学识别为相对贫困人员也是一项重大难题。

（二）农村相对贫困面临脱贫可持续发展问题

实现农村可持续发展是推动农村相对贫困治理的重要保障和内在要求。绝对贫困消除后的广大农村地区仍然面临可持续发展难题。一是农村扶贫产业的可持续问题。目前扶贫产业多处于生产的初始环节，存在生产规模小、技术水平低下、产品质量不高使得市场空间有限和市场竞争力较弱。更甚者部分贫困地区为达到脱贫硬指标而强力推行不符合地方实际的产业扶贫，这不仅使农民无法将前期投入转变为资金收入，而且对地方自然生态地貌造成不利影响。此外，部分扶贫产业没有在产业发展特色和管理上下功夫，产业结构相对单一且盲目追求规模效应，但相应的服务和配套设施却不能及时跟进，最终使得扶贫产业可持续发展受挫，导致农村相对贫困地区的致富后劲不足。二是农村贫困群体的可持续增收问题。可持续增收与产业和就业息息相关，其中，就业是民生之本，人力资本是经济社会发展的原始动力，因此就业增收是农村相对贫困群体的脱贫致富的基础保障和关键要素。部分贫困人口陷入相对贫困的重要诱因就是就业增收来源有限，农村扶贫产业的发展不充分决定依赖产业的收入所占比重偏低，资产收益与经营利润等内源式减贫收入的贡献度不足。绝大部分贫困群体的收入来自外出务工收入和政府转移收入，部分地区政策性收入占比较高，这种相对单一的收入结构模式本身就存在一定风险性，贫困人口的就业收入受市场的影响比较大且不稳定。另外，农村贫困群体自身素质和职业技能短板也会对就业造成影响，较高的劳动力门槛将进一步阻碍劳动力流动意愿，从而使得可持续增收受阻。三是农村巩固脱贫成果的外部环境恶化。“十四五”时期巩固脱贫成果势必受到国内经济下行压力和国际复杂形势的影响，在此背景下，农村贫困地区的就业与产业发展也将面临较大挑战。

（三）农村相对贫困面临内生动力不足问题

脱贫内生动力是摆脱农村相对贫困的核心能力，是实现农村高质量脱贫的关键，也是管长远、拔穷根的根本突破口。目前脱贫内生动力不足对农村相对贫困治理构成巨大困扰。一是自我发展能力有限。目前现有的扶贫政策主要聚焦解决贫困群体的收入不足和生存保障问题，这种外在的物质帮扶短期内能够有效改善贫困群体的经济贫困，但难以破解长期存在的农村相对贫困问题。许多农村贫困人口处于种养无技术、务工无去处、经商无本钱的困境。同时，由于农村贫困群体社会资本相对羸弱，广泛社会联系的匮乏使得他们获取外部资源支撑的能力有限，这就进一步加剧了农村相对贫困窘况。二是人文贫困。农村相对贫困群体多数受教育水平有限，且城乡间的教育条件和水平差距较大，存在较为显著的空间异质性，这就使得他们在就业市场竞争中因缺乏必备的知识素养而只能从事相对简单且技术含量较低的劳动。而因教致贫具有较强的代际传递性，形成刘易斯所谓的“贫困文化”，阻碍了人力资本的发展空间，最终加剧了农村相对贫困内生动力提升。同时，健康和权利贫困也会造成脱贫能力受限，主要表现在农村基本公共服务和社会保障相对滞后，扶贫功能的弱化会使得脱贫内生动力不足。三是精神贫困。农村相对贫困人口长期生活在农村地区，特别是一些地处民族地区、革命老区、偏远地区的贫困群体，受到农村传统文化的影响较重，穷人思维和穷人心态为农村相对贫困滋生了文化土壤。此外，大量扶贫优惠政策向贫困户倾斜，在贫困群体和非贫困群体之间的“福利悬崖”使得非贫困户心理不平衡，产生相对剥夺感，甚至出现“争戴贫困帽”的扭曲心态。这种精神层面的贫困难以用数字化方式加以衡量评估，将直接影响农村贫困人口对脱贫的满意度，无形中加大了农村相对贫困治理难度。

（四）农村相对贫困面临体制机制调整问题

随着贫困性质的根本转变，绝对贫困阶段的超常规农村减贫体制机制需要逐渐转型常态化的体制机制，这是由农村相对贫困的长期性与系统性决定的，创新现有的扶贫体制机制成为今后农村相对贫困治理的主要难点。一是农村“扶贫资源的部门化、扶贫管理的碎片化和扶贫工作要求整体性推动之间的矛盾凸显”[9]，加之广大农村的发展条件和资源禀赋千差万别，需要结合各地农村发展实际并逐渐构建一整套缓解农村相对贫困的创新体制机制，提升脱贫发展质量。二是脱贫攻坚和乡村振兴的工作机制衔接机制尚待继续完善，减少沟通渠道不通、协调机制不畅等阻碍乡村振兴的稳步开展，特别是微观扶贫政策的接续转移尚未作出明确统筹安排，部分地区在实施乡村振兴规划的同时，没有充分考虑贫困人口的发展实际，很难通过乡村振兴的项目、工程来助推农村贫困群体摆脱贫困。三是现有扶贫资源的分配机制存在缺陷。随着扶贫工作机制从单一化走向多元化，各地农村相对治理实践中可能会出现差异显著的贫困治理机制，而过去相对集中统一的分配机制存在“吊高胃口、调高标准、瞄而不准、不切实际”[10]的问题，供给与需求不匹配，加之福利叠加效应的催化，出现贫困治理“逆向激励”，存在瞄准效率有限、减贫效果弱化等困境，因此不再适合各地农村相对贫困治理，需要在实践中不断完善服务于短期的精准扶贫机制，走向更为成熟稳定的贫困治理制度化。四是城乡二元体制弊端仍未根本突破。城乡二元体制的存在使得乡村经济活动窄化，城乡要素流动通道阻塞，乡村要素流动处于弱势地位，如农民缺乏充分利用乡村资源平等参与工业化的权利。另外，城乡社会保障也存在较大差距，主要表现在公共服务和社会福利等方面，这种二元体制的弊端无疑会对农村相对贫困治理带来巨大挑战。

三、后小康时代农村相对贫困的应对之策

农村相对贫困形成的主要根源在于发展不平衡不充分以及资源分配不均，面对农村相对贫困的现实境遇，我国强大的制度优势是解决农村贫困难题的最大底气。为此，必须从全局视角设计治贫良策与建立长效机制，通过精准识别机制、长效稳定增收机制、社会保障机制、外部合力帮扶机制四个方面的长效机制构架予以破解，从而推动2020年后的减贫工作与战略体系平稳转型。

（一）构建农村相对贫困的精准识别机制

识贫是反贫的前提，构建精准有效的贫困识别机制是后小康时代破解农村相对贫困的基础工程。精准识别机制特指农村进入相对贫困阶段后，将真正的农村相对贫困群体识别出来，把贫困标准、贫困维度、贫困程度、贫困原因等借助系统化的识别程序呈现出来，以利于衡量减贫效果、夯实农村相对贫困治理新举措。一是农村相对贫困标准的制定。不同国家或地区划分相对贫困标准的依据往往与生产力发展水平、社会发展目标与贫困人口状况密切相关，因此必须结合农村区域差异来确定，使其更加符合中国国情且有助于缓解社会不公、实现共同富裕。“相对贫困标准不应该是具体固定的数据，而是以社会平均发展水平为基准，把低于这个水平的一定比例的人群都纳入相对贫困人口范畴，是动态标准”[11]，同时，农村的新贫困标准要基于健康、就业、收入、生活状况、人力资本、社会保障、社会融入等多维度识贫，具体维度和权重可以根据区域和人口特征不断细化，特别是要在精准判断农村相对贫困家庭或个人是脆弱性贫困还是具备潜在脱贫能力。此外，在具体农村相对贫困标准设定上，省级区域可以在国家标准下设定适合本地区的相对贫困标准。二是完善农村相对贫困识别体系。要着重改变“人均纯收入”这一单维指标为农村相对贫困群体划定的终极标准，必须在多维贫困理念下运用绝对贫困相对化标准，采取多种技术的复合数据识别方式以实现物化标准量化，构建以贫困家庭为基点、贫困村为基本单元，并结合“监测数据+村民评议+人工智能+大数据”而形成的全方位识别体系，同时要把绝对贫困治理中忽略的“文化贫困”“社会排斥”“精神贫困”等要素纳入农村相对贫困识别体系，要健全建档立卡的救助信息系统，“建立信息全面、动态更新、便捷高效、实时共享的相对贫困人口数据库和信息系统”[12]，借助贫困群体信息数据的填报、分析与监管，摸清农村贫困家庭或个体发展现状，尤其是对徘徊于边缘户的群体进行统计并完善其困难程度指标评估体系，以便于实施动态监测与进退调整，提升农村贫困帮扶的灵活性、科学性与精准性，这有助于实现减贫信息管理、减贫模式的技术化以及减贫群体的技能化，进而为全力提升相对贫困群体的市场竞争力和自我发展能力奠定基础。

（二）强化农村相对贫困的长效稳定增收机制

农村相对贫困不仅是收入差异问题，更表现为社会不平等与社会排斥问题，因此处理农村相对贫困问题时，区域内不同贫困群体的社会不平等带来的社会问题可能比区域间差距更为明显。对此，唯有实现农村相对贫困群体的转移性收入与工资性收入的稳步提高，才能实现增收富民，而建立农村长效稳定增收机制有助于为农村贫困群体奠定坚实的物质支撑，对于最终缩小收入差距及缓解社会不平等至关重要。一是培育壮大乡村产业可持续发展。要逐步将依靠外力推动的农业合作社、企业等转变为依靠内生动力实现发展壮大，改进产品和服务质量，实现乡村产业由低级向高级的突破性进展，并由此带来生产效率提升和规模报酬递增，增强自身“造血功能”。具体而言，要围绕乡村产业兴旺的目标要求，把扶贫产业纳入乡村产业振兴总体规划，充分利用农村相对贫困地区的自然条件、品种特色、资源环境优势等发展基础，以市场为导向做好产业培育和升级，避免出现同质化竞争，延伸产业价值链条的同时，引导农村相对贫困群体参与产业链条、顺利进入生产要素组合进程并分享产业收益。譬如“要围绕农业纵向链条延伸和横向功能扩展，不是盲目推进乡村工业化和蜂拥上马二、三产业”[13]，着力把乡村产业打造为持续增收的“动力之源”。二是实现贫困人口收入渠道的多元化以增大农村贫困群体利用乡村资源进行非农活动的权利与空间。要继续盘活农村土地资源以鼓励要素流动，鼓励贫困群体以土地入股、房屋出租等方式加入农业合作社，深入挖掘土地制度红利，打通资金变股金、资本变财富的通道以提高财产性收入比例，同时要注重保护贫困群体的财产权利以确保农业生产要素平稳升级和组合；要不断拓展农村相对贫困群体就业空间，注重培育贫困群体的多样化、多渠道的职业技能以提升就业市场竞争力，同时适当降低扶贫产业融入城乡高质量产业体系的门槛，从而使得低技能劳动力实现充分就业；要搭建自主创业孵化平台，加大技术和政策扶持以激发他们的创业潜能以及自力更生的内生动力，建立正向激励机制以破解“机会贫困”难题。

（三）完善农村相对贫困兜底线的社会保障机制

社会保障具有明显的减贫效应。“社会保障体系是提升风险抵抗能力，缓解经济、能力和健康贫困的重要制度设计”[14]，因此农村相对贫困治理“要充分发挥社会保障制度在社会稳定和社会治理的主体功能，逐步提升社会保障的标准与覆盖范围”[15]，建立更加完备、科学、全面的社会保障机制，通过社会保险、社会救助、社会福利、公共服务等不同方式达到农村相对贫困治理效果，全方位织牢民生安全保障网以提升风险防御能力和贫困人口的心理幸福感。一是要健全普惠型与包容性的农村社会保险制度。在城乡融合发展下大力发展普惠制的农业、金融保险以增强风险抵御力，同时要重点提高农村社会医疗和养老保险的覆盖面、覆盖群体和保障层次以有效提升贫困群体对社会公平的积极认同。二是完善农村社会救助体系。在个体和家庭规模等方面细化社会救助标准，提升老人、儿童等贫困群体的权重，逐步由物质与资金的传统帮扶转向精神和文化心理救助为一体的综合帮扶形式过渡，鼓励具备一定劳动能力的救助对象运用工作换取社会救助，避免因福利陷阱或“福利悬崖”效应导致的内部分化问题，从而根本上改变贫困群体“等靠要”的救助依赖思想并增强其自我发展的能力和意愿，促使他们更好地融入社会。三是健全农村社会福利制度。一方面要如创新补贴方式以增强农村相对贫困群体的贫困预防能力；另一方面通过各项福利补贴以减少流动性较强的农民工群体的各项开支，加强兜底保障以防止出现新的返贫。四是加强基本公共服务保障。“构建完善的公共服务能够缓解低收入群体的生活负担，增加其发展机会”[16]。要分时期有序地提供公共服务，优先供给关键性公共服务并逐步实现均等化，包括农村文化教育、医疗卫生、基础设施、物流设施、网络设施等。要构建多元化的公共服务供给主体，引入市场性竞争机制，将部分公共服务外包给非政府部门提供，努力提升农村相对贫困地区的公共服务供给规模、质量和效率，此外，要将公共服务供给的资源下沉至基层农村相对贫困地区，提高公共服务的便利度，逐步形成可持续的农村基本公共服务机制，从而增强贫困群体的发展能力并降低农村相对贫困地区的脆弱性，为缓解农村相对贫困程度创造有利发展环境。

（四）健全农村相对贫困的外部合力帮扶机制

相对贫困是经济社会发展中长期性的社会问题，是牵涉经济、政治、文化、社会、生态各领域的系统工程。解决农村相对贫困问题，需要构建全社会合力帮扶机制以保障减贫的有效性和组织性，充分发挥集中力量办大事的制度优势，发挥农村基层党组织、市场以及社会力量的多元互动和集中统一作用，激发多元主体外在帮扶的内生效应，最大程度形成农村持续减贫的强大合力，帮助农村相对贫困群体消除制约发展的结构性障碍，从而促进政策、市场信息、资源等外部因素对农村相对贫困地区的建设性作用，推动农村贫困治理体系和治理能力现代化。一是强化农村基层党组织的领导机制。农村基层党组织，与农村贫困人口的距离最近、接触最多、情况最清楚，尤其是对贫困群体是否稳定脱贫掌握最及时。为此，构建坚强有力的农村基层党组织，才能为农村相对贫困群体提供坚强的战斗堡垒。要继续深化第一书记帮扶机制，加大选派力度、选派范围，培养一批能干事、会干事的村书记，并把更多的必备项目、资金、资源向第一书记选派村倾斜，确保各项扶贫转型衔接工作平稳开展，帮助农村相对贫困地区发展壮大。二是发挥市场在农村相对贫困中的激励和导向功能。解决农村相对贫困难题终究离不开市场经济的作用。要进一步加快要素市场配置，特别是实现城乡之间要素的自由流动，积极推动先进生产要素流向农村相对贫困地区，实现生产要素由数量增长转向有机组合，提高乡村发展绩效，同时要进一步提升乡村自身的劳动力、土地、社会化服务、资本等要素的组合效益，使各种要素向乡村回流的同时实现配比合理、协调一致，从而推动要素流动走向良性循环以进一步提升乡村价值，最终形成城乡要素联动发展机制以拓展农村市场的发展空间，打造共生、共存、共荣的城乡新格局，从而为农村减贫创造新动能；要“建立市场化运营机制，稳步提高扶贫项目的投资效益、增强辐射带动能力”[17]，同时完善农村市场发展的扶贫组织架构，构建“政府—集体经济组织—农户”的协作链，从而确保各类扶贫项目的可持续性。三是构建社会力量参与帮扶机制。社会组织在减贫工作中具有灵活性、便利性、参与性特征，能够更迅速地筹集资金并有效弥补政府组织缺陷，从而有效提升农村反贫困精准度和缩短贫困差距。对此，要充分发挥工商联、妇联、共青团、工会等群团组织的作用，动员各社会团体、行业协会以及非公经济组织等积极参与农村扶贫事业。总之，要通过多元主体的帮扶来发挥协同贫困治理效应，实现全社会共同参与的大扶贫新格局。