新时代森林经营规划设计体系探讨

杨 帆，邓杨兰朵，吴 梅，陈 怡，蔡蓉萍

(1.国家林业和草原局中南调查规划设计院，长沙 410014； 2.武汉大学测绘学院，武汉 430079)

森林经营是我国林业行业在基本消灭大面积荒山荒地、大规模造林绿化工程基本结束的背景下，林业生态建设的重点，也是新时代林业建设的核心任务和主攻方向。我国森林经营总体水平还不高，全面加强森林经营，构建健康稳定优质高效的森林生态系统，是林业转型升级的关键环节。编制森林经营规划和经营方案，是指导森林经营科学决策，提高森林经营科技水平，实现森林可持续利用的重要前提。当前森林经营规划设计在管理体制、体系构成、适用对象、内容和深度要求等方面，还存在与森林可持续经营实践不相适应的情形，有必要进一步优化和完善森林经营规划编制和管理工作，科学构建森林经营规划设计体系，提高森林规划设计成果质量，增加规划设计的科学性与可操作性，为森林经营提供可靠的政策和技术指导，以及可行的建设和管理实施提供依据，为新时代中国森林经营科学决策和有序推进提供有力保障。

1 认识当前森林经营的特性

1.1 充分考虑集体林森林经营的重要性与复杂性

我国集体林地面积19287.1万hm2，占全国林地面积59.59%，南方省份集体林比例更高。集体林主要是在消灭荒山、退耕还林等大规模造林工程中形成的，具有树种单一、林龄结构不合理、大径材少、珍贵木材资源枯竭等特点。集体林(乔木林)平均蓄积76.19m3/hm2，只有国有林(乔木林)平均蓄积的56%，森林质量明显较差，因此集体林是中国森林经营挖掘潜力、激发活力的主攻方向。然而由于集体林具有权属分散破碎、经营主体复杂、基础设施建设滞后和经营成本高等限制性因素，集体林科学经营的问题长期未得到充分落实，集体林质量长期得不到提高，严重制约了我国森林经营整体水平的提升。在编制森林经营规划和方案时，充分认识集体林经营的重要性和复杂性，实施多样化的森林经营规划策略，根据林业特色乡镇、村、林业公司、林业合作社、专业大户、林农个体等实际情况，提供多样化的森林经营规划和方案编制选择路径，采取编制森林经营方案、简明经营方案、简明规划表等多种方式落实经营措施，满足不同面积规模、经营层次和森林经营主体的科学经营需求，解决好集体林的经营难题，是新时代中国森林经营是否能够取得重大突破的关键课题。

1.2 充分尊重森林经营主体及利益相关者的意见

多年来，由于我国森林所有权、经营权的特殊性，以及森林资源严重不足的客观现实，国家在森林经营管理上更多地是以计划管理、严格控制为主，长期忽视森林经营主体的经营意愿，漠视森林经营者的切身利益，因此在森林经营生产实践中，经营方案很难得到有效执行，森林的科学经营落不到实处，严重制约了森林经营水平的提高。在集体林区，林农等森林经营主体在经营决策上不被尊重的现象尤其突出。集体林权制度改革后，集体林地已经实现所有权、承包权、经营权三权分置，在规划编制中，充分尊重林地所有者、承包者和经营者的意愿，协调好森林经营主体和利益相关方的责权利，是确保森林经营规划科学、合理、可行的重要前提。

集体森林的经营，政府和林草主管部门可以合理引导，不宜过多地包办代替，更不能长期漠视林农的切身利益。林草主管部门要加强针对集体林区林农等经营主体森林经营实用技术的培训，提高森林经营者的科学认知和决策能力，发挥森林经营者的主观能动性。商品林经营要更多地让市场去配置资源，在满足采伐限额管理的前提下，减少经营限制，简化审批手续，给林农等森林经营主体更多的决策权，调动林区群众自主经营积极性。

2 科学构建森林经营规划设计体系

2.1 进一步完善规划设计体系

科学构建森林经营规划体系，合理确定各级规划的建设重点，是指导森林经营科学有序发展的重要前提。

当前，我国森林经营规划设计体系由国家、省、县三级的森林经营规划、森林经营方案和作业设计共五级构成(图1)，各级行政区域要求编制和执行森林经营规划，各经营主体要求编制和实施森林经营方案。在这五级中，国家、省级规划与作业设计在森林经营中的地位和要求都较为明确，县级规划和县级森林经营方案的定位和要求，在现行政策和标准中还存在明显的矛盾。如《森林经营方案编制与实施纲要(试行)》(林资发〔2006〕227号)要求“其他集体林组织或非公有制经营主体，以县为编案单位”编制森林经营方案，并“由县级林业主管部门组织编制规划性质森林经营方案”。而按照《县级森林经营规划编制规范》《县级森林可持续经营规划编制指南》，县级行政区域重点在编制森林经营规划，规划性质的森林经营方案已经没有必要编写。

图1 森林经营规划设计体系框架图

完善规划设计体系，构建由森林经营规划、森林经营方案、简明经营方案、简明规划表、作业设计组成的多层次的森林经营规划设计体系文件，明确森林经营规划、方案、设计的功能关系，是森林经营科学决策和集约经营落到实处的核心环节。

宏观层面，应着力抓好国家、省、县三级森林经营规划编制。当前，国家和省级森林经营规划已经完成，重点任务是落实好县级森林经营规划编制，做好森林经营规划的承上启下。县级编制的森林经营规划仍然应以指导引领为主，不能等同于森林经营方案，不宜过于详细。

森林经营方案上承三级规划的经营战略，下为编制年度计划和作业设计的直接依据，是管理、指导和监督森林经营主体开展经营活动的关键环节。县级行政单位不是经济实体，县级林业主管部门是森林经营的行政主管，不是森林经营单位，县级行政区不宜编制森林经营方案。

国有林场、林业企业(公司)等明确的森林经营单位，要限期完成森林经营方案的编制，把森林的科学经营和集约经营落到实处；集体林区，则要根据森林经营主体情况，依据森林经营规划的指引，在充分尊重森林经营主体意愿前提下，实施多样化的森林经营方案编制策略，主要通过深化集体林权制度改革，更好地发挥市场经济对森林经营的调节功能，使森林经营决策的科学性和灵活性得到更好地结合。

2.2 清理整合森林经营规划编制规程规范

由于体制机制方面的原因，当前森林经营规划执行的标准还存在政出多门、相互重叠、协调和衔接较差等问题。如森林经营规划相关标准就有《省级森林经营规划编制指南》(办造字〔2017〕11号)、《县级森林经营规划编制规范》(办造字〔2018〕23号)、《中国森林经营可持续经营指南》(林造发〔2006〕226号)，主要由造林绿化管理司主持编制；森林经营方案相关标准有《森林经营方案编制实施纲要》(林资发〔2006〕227号)、《简明森林经营方案编制技术规程》(LY/T 2008—2012)、《森林经营方案编制与实施规范》(LY/T 2007―2012)，以及《县级森林可持续经营规划编制指南》(2009年10月)，主要由森林资源管理司主导。其中县级森林经营规划不仅发布了两个编制标准，并且在规划期限、内容深度要求等方面还存在很大的不同。稳定的森林经营主管部门，清理整合森林经营规划相关规程规范，统一规划编制技术标准，是当前我国正在推进的县级森林经营规划、森林经营方案编制迫切需要解决的矛盾。

2.3 合理设置规划和经营方案期限

当前，全国和省级森林经营规划建设期为2016—2050年，规划期限为35 a；县级森林经营规划和县级森林经营方案规划期限则有5～10，10，33 a和35 a多种期限。《县级森林可持续经营规划编制指南(试行)》要求“规划期一般为10 a”；《森林经营方案编制与实施纲要》要求集体林区县森林经营方案规划期为5～10 a；《中国森林可持续经营指南》要求森林经营方案规划期限“原则上每10 a，必要时每5 a编制或修订一次森林经营方案”；按照《县级森林经营规划编制规范》要求规划期“与省级森林经营规划衔接。”实践中，规划期限均到了2050年，如：江西《崇义县森林经营规划(2016—2050年)》、贵州《赫章县森林经营规划(2016―2050年)》、广东《和平县森林经营规划(2016―2050年)》、安徽《广德县森林经营规划(2018―2050年)》，都长达30多年。首先是与《县级森林可持续经营规划编制指南(试行)》10 a的规划期要求差距巨大；其次是如此长的规划期，其科学性、合理性值得探讨。在北方林区和高原林区，林木生长期长，森林经营周期长，可以确定较长的规划期；对于华南地区，规划期限超过10 a很难操作，尤其是在南方集体林区，存在大量速生林、短轮伐期工业原料林，经营周期大多是5～10 a，而30 a以上的规划期，将经历多个经营期，期间政策、市场、经营者观念等变数极大，规划编制时在建设任务、经营措施落实上，明显地难以切合实际，实施的可行性很难保证。

笔者认为，县级经营规划期限不必都设置到2050年，尤其是南方集体林区县，可以根据实际情况，编制10 a期的规划或者方案。与国有林场10 a期的经营方案，以及林业乡村、林业合作社、林业专业大户5～10 a期的简明经营方案、简明规划表相互衔接，共同构建长期、中期、短期相结合的森林经营建设期限。

2.4 合理设置森林经营规划和方案编制深度

现行技术标准对森林经营规划和方案在编制深度要求上还存在脱离实际的情况，给森林经营规划和方案编制造成了一定的困扰。如 《县级森林经营规划编制规范》对规划深度要求“明确规划范围，将森林经营分区、经营分类、规划任务和推荐的作业法落实到小班。”这些要求非常的理想化，其中，将“作业法落实到小班”的编制要求，在可行性与合理性上都存在明显的问题。在南方集体林区，一个县林地小班往往数以万计，如：湖北恩施市近21万个小班、广东省县级多在5～6万个小班、云南省县级多在4～5万个小班，如此多的林地小班，在编制规划时，技术上对小班状况难以做到充分的分析和论证，特别是集体林权改革后“一山多主、一主多山”，这个问题更为突出，根本不可能按小班落实好经营主体的参与问题，将作业法强行落实到小班，完全是纸上谈兵。

此外，《森林经营方案编制与实施纲要(试行)》要求“其他集体林组织或非公有制经营主体”以县为单位编制“规划性质森林经营方案”。在实践中也难以掌握，既然是规划性质，达不到经营方案的技术深度要求，实际很难执行。目前，国家要求县级行政区域着力编制森林经营规划，编制规划性质经营方案已没有必要。

根据森林经营规划和方案编制工作中反映出的问题，及时修订和完善相关技术标准，合理设置森林经营规划和经营方案编制内容和深度要求，是提高森林经营规划成果质量的重要基础性工作。

3 强化规划设计过程管理

当前，我国森林经营规划主要由行政主导，森林经营规划主管部门和标准制定主导机构长期存在多头管理的现象，森林经营主体和相关部门参与不够，规划在过程管理上急于求成、流于形式，并存在内容雷同严重、目标不切实际、缺少可操作性等问题。

稳定森林经营规划标准制定和编制管理工作的主管机构，在规划编制中实行严格的过程管理。林业主管部门在规划项目申请、编制单位选择、原则方案审查、利益相关方意见征求、专家评审、规划公示和规划审批上，要严格进行过程管理。编制规划和方案要提前做好计划，保证足够的规划编制时间，规划程序落实到位。规划前要充分调查调研，方案编制要推行参与式规划方法，过程中要反复征求意见，做好各类规划及方案的衔接，结果要公示到位，以充分反映森林经营主体的意愿及相关利益者的意见，使公众利益与个体利益得到合理的平衡。全面、完整、到位的规划过程管理，是提高规划决策水平，确保森林经营规划设计科学性、严肃性的重要保障。

4 加强规划设计实施保障体系建设

当前，我国森林经营规划和方案执行不到位，实施效果差，除规划本身存在不足外，没有强有力的政策支撑，忽视规划实施体系建设也是重要原因之一。进入新时代，要从根本上解决森林的科学经营问题，建立完善的规划实施保障体系势在必行。

一是要赋与森林经营规划和经营方案法律地位，确立规划方案的权威性，使规划不因领导任期和人事的变动受影响；二是要建立规划目标责任制，将经营目标纳入各级政府和经营单位的政绩管理；三是建立规划实施监测机制，及时评估规划实施效果，定期修订不合理的指标，适应变化的市场环境；四是强化人才建设，培养一支能够准确理解规划方案和科学执行规划措施的管理和生产经营科技人才队伍。

各级林草主管部门要通过组织、指导和监督森林经营规划和方案的编制与实施，落实规划实施保障措施，逐步实现森林经营由单纯采伐指标管理向科学经营管理转变、由单纯控制资源消耗向保障生态安全与维护经营主体利益并重转变、由单纯行政决策向充分尊重经营者意愿和相关利益者共同参与的决策机制上转变，全面提高森林经营规划的科学决策水平，为中国森林的可持续经营，为美丽中国建设和中国人民的美好生活需求作出更大贡献。