地方政府公共服务支出影响因素研究——基于市级面板数据的分析

(安徽大学 经济学院，安徽 合肥 230601)

1 问题的提出

随着社会经济快速发展，人民生活水平不断提高，公共服务需求日益增长，地方政府公共服务支出持续加大，承担了公共服务财政支出的主要职能。2008年我国地方政府公共服务支出①为1.970万亿元，占地方政府总支出的39.99%，2019年增长到8.014万亿，占比42.58%。且省以下地方政府支出差异显著，以安徽省为例，2019年芜湖市公共服务支出占比44.58%，而黄山市公共服务支出占比26.59%，差距甚大，这对“到2035年基本公共服务均等化基本实现”提出了巨大的挑战。哪些因素影响了省以下地方政府公共服务支出?造成各地方政府间公共服务支出差距的原因有哪些?

尽管多数学者对该问题进行了深刻的剖析，但大都为省级层面的分析，对于省以下地方政府公共服务支出的研究较少，而省以下地方政府公共服务支出对地方公共服务均等化实现有着非常重要的作用。鉴于此，本文选取2012年至2019年安徽省16个地级市数据，建立省以下地方政府公共服务支出影响因素分析模型，研究其影响因素，以期为促进省以下地方政府财政能力的均衡，实现公共服务均等化提供可资借鉴。

2 文献综述与理论假设

影响地方政府公共服务支出的因素很多，现有文献多从经济、社会以及财政等方面展开分析。

2.1 经济因素与地方政府公共服务支出

地方政府公共服务支出同经济发展水平两者间的关系，一直是众多学者探讨的问题，形成的研究观点也各有差异。一些学者 (王欢明，2019、乔俊峰，2017、朱光，2019)指出两者具有正相关关系，认为地区经济发展水平有助于地方政府公共服务支出得到充分保障，经济发展水平较好的地区，公共服务支出也相应较高 。[1][2][3]郑 垚(2018)的研究结果指出第三产业增加值有利于地方基本公共服务支出的上升，且前者对后者的影响大约为每单位0.16。[4]但另外有些学者得到了相反的结论，容志(2017)发现，地区经济发展水平通过影响财政总支出，抑制了地方政府公共服务支出。[5]邓松(2019)认为经济发展水平促成政府性投资的增长，在一定程度上挤占了公共服务支出。[6]郑少华(2019)的研究发现地方经济发展会导致地方政府对福利性公共需求的回应性降低。[7]杨东亮(2018)研究发现固定资产投资会抑制生均教育财政支出的增长。[8]据此，本文提出

假设1：经济发展水平会对地方政府公共服务支出水平产生一定的影响。

2.2 社会因素与地方政府公共服务支出

易莹莹(2016)、李建振(2016)、尹鹏(2015)等学者从社会层面对地方政府公共服务支出影响因素进行了研究，发现居民受教育程度、劳动力数量、居民可支配收入、交通运输水平、居住环境、城镇化水平、人口密度等会促进地方政府公共服务支出的增长。[9][10][11]易莹莹(2016)认为居民学历越高，监督政府的能力越强，有利于促使政府提高公共服务供给效率。[9]李建振基于四川省地级市的面板数据研究发现城镇化程度的加深在一定程度上使得人均基本公共服务支出增加，且城镇化水平每增加1个单位，人均基本公共服务支出相应增加 0.68个单位。[10]杨刚强(2017)基于286个城市面板数据研究发现流动人口规模抑制了人均公共服务支出，流动人口越多，教育、社保和就业、医疗三项支出越显著降低。[12]王欢明(2019)实证研究发现人口密度显著影响地区公共服务支出水平，人口密度每增加1%，公共服务支出水平降低 0.035。[1]据此，本文提出

假设2：人口密度、居民受教育程度等均会影响地方政府公共服务支出水平。

2.3 财政因素与地方政府公共服务支出

潘虹(2020)基于1998-2017年省级面板数据研究财政分权、税收负担、政府规模、财政竞争、转移支付对于地方政府公共服务财政支出的影响，发现财政分权程度、财政竞争水平越高，公共服务财政支出越低;政府规模、转移支付越高，公共服务财政支出越高;税收负担则与公共服务财政支出存在倒U型关系，在一定水平下税收负担越高，公共服务财政支出越高，但当其过高时也会导致相反结果。[13]邓松(2019)认为由于财政分权导致地方政府和之前相比财政支出方面承担了更多的责任，公共服务支出会在表面上出现增长，但由于财政分权会引发地方政府间财政竞争，促使地方政府有偏向性的进行投资，而有利于经济快速增长的项目更容易得到青睐，使得公共服务支出被挤压。[6]陈绍俭(2020)也认为分权加剧了政府间财政竞争，从而使得支出结构有明显的偏向性。[14]丁菊红(2020)认为在财政层面来看，财政分权是导致公共服务供给不足的制度性根源，财政分权水平越高，公共服务供给越少，尤其对教育、文化、医疗三者的支出有显著的降低。[15]而近年来土地出让收入规模不断增大，土地财政给地方政府带来多重激励，容易引起财政支出的结构性失衡，减少政府对于公共服务的支出。[16]陈淑云(2016)对我国286个地级及以上城市的面板数据研究后发现，土地财政依赖度对于地方政府公共服务投入有负面影响作用，土地财政依赖度越高，基础公共服务供给越不足。[17]据此，本文提出

假设3：财政分权、土地财政均会影响地方政府公共服务支出水平。

3 模型设计与变量描述

3.1 构建计量模型

基于上述梳理，经济因素、社会因素、财政因素可能对地方政府公共服务支出产生影响，因此建立模型如下所示：

其中Y作为模型的被解释变量，代表地方政府公共服务支出;E、S、F为模型中的自变量。α是常数项，β1、β2、β3为估计系数，ui和 eit分别为随个体变化、随个体和时间变化的随机变量。i(i=1，2…16) 代表安徽省各市，t(t=2012，2013…2019)代表各年份。

3.2 变量描述

本文将地方政府公共服务支出作为因变量，对文献梳理后发现，学者们对于公共服务支出的界定并不相同，容志(2017)认为政府公共服务支出应该包含教育支出、医疗卫生支出、社会保障支出和社区建设发展支出四项。李文军(2012)则认为除以上四项外，地方政府公共服务支出还应包括农业、文化与传媒、科技三项支出。朱光(2019)则选择以地方财政支出中教育支出、医疗卫生支出、社会保障和就业支出、节能与环境保护支出、交通运输支出相加来对公共服务支出进行衡量，并选择将其人均化。综合以上文献，本文选择地方政府公共服务支出包括地方公共财政用于教育、科学技术、文化体育与传媒、社会保障和就业、医疗卫生方面的支出，这些支出流动性相对较弱，同时具有较强的公共性。考虑到市级之间的可比性，选择以公共服务财政支出占财政总支出的比重来衡量公共服务财政支出变量。自变量选取经济因素(经济发展水平、产业结构、固定资产投资)、社会因素(人口密度、居民受教育程度、城镇化水平)、财政因素(财政分权、税收负担、土地财政依存度)。

本文主要以安徽省16个地级市2012-2019年的面板数据为分析对象，对地方政府公共服务支出影响因素进行分析。数据主要来源于2013-2019年《安徽统计年鉴》、《安徽财政年鉴》及安徽省经济社会发展统计数据库公布的2019年市级统计公报及相关信息，对各个变量进行描述性统计，结果如下表2所示。

表1 变量符号表示及解释

表2 各个变量的描述性统计

4 实证分析

4.1 安徽省公共服务支出区域分析

将安徽省划分为皖北、皖中、皖南三个地区，对2012-2019年间各区域公共服务支出进行统计，其结果如表3所示，可以看出，公共服务支出地区差异较为明显。从2012-2019年间各地区公共服务支出占比均值来看，皖中地区最高，均值达到28.41，皖南地区排名第二，与皖中地区相差较大，均值为21.68，皖北地区排名最后，均值为20.48。从2012-2019年间各地区公共服务支出平均增长速度来看，皖中地区的增速反而最慢，为13.22%，皖南地区增速最高，达到21.82%。由此可见，各地区公共服务支出无论在均值还是增长速度上都有较大的差距，不利于均等化的实现，因此探究地方政府公共服务支出的影响因素十分必要。

4.2 模型检验

本文选取IPS检验法，对数据进行单位根检验，结果如下表4，可见所有变量拒绝了有单位根的原假设，即数据平稳可以进行回归分析。

表3 安徽省各地区公共服务支出(2012-2019)

表4 各变量平稳性检验

进行F检验与Hausman检验以选择合适的模型。F检验(Prob>F=0.000)结果表示不采用混合估计模型，再对其进行Hausman检验(Prob>chi2=0.000)，故选择建立固定效应模型，最终得到的模型回归结果如表4所示。其中模型1、模型2、模型3分别为经济因素、社会因素、财政因素三种因素对地方政府公共服务支出的回归结果，模型4为三种因素全加入后对地方政府公共服务支出的回归结果。

表5 固定效应模型回归结果

4.3 结果解释

从结果可以看出，模型4的拟合优度最高，达到38.87%，说明逐步增加自变量对于模型的解释作用有所加强。

4.3.1 在经济因素层面上，经济发展水平在模型1和模型4中的回归系数均在5%的水平下显著，经济发展水平对地方政府公共服务支出有显著的正向影响，即人均GDP越高，地方政府公共服务支出越高。人均GDP的增加使得民众对于公共服务的需求提高，与此同时地方政府的资金也更为可观，有能力增加对于公共服务方面的支出。产业结构与地区公共服务支出的关系显著正相关，第三产业产值占GDP比重有利于提高地方政府对与公共服务的支出。在1%的置信水平下，固定资产投资使地方政府公共服务支出显著地增长，固定资产投资总额每增加1个单位，地方政府公共服务支出增长约0.004个单位。

4.3.2 在社会因素层面上，人口密度的回归系数在模型2和模型4中分别为-10.721与-12.588，前者在10%的水平下显著，后者在5%的水平下显著，人口密度与地方政府公共服务支出呈现出负相关关系，每平方公里的人口越多，地方政府在公共服务上的支出越少，且人口密度每增加1个单位，地方政府公共服务支出降低约11个单位，说明人口密度对于地方政府公共服务支出的影响相当大。人口密度的增加会带来规模效益，降低了地方政府提供公共服务的成本，从而减少公共服务支出。在1%的置信水平下，居民受教育程度对地方政府公共服务支出的增长十分显著，居民受教育程度每增加1个单位，地方政府公共服务支出增长约4个单位，可能由于居民受教育程度越高，其自主参与政治的意识与能力越高，对于公共服务的要求及政府行为的监督能力越高，从而促使政府提供更多的公共服务。城镇化水平也在一定程度上促进了地方政府公共服务支出增长。

4.3.3 在财政因素层面，财政分权的回归系数在模型3和模型4中分别为-0.014与-0.015，财政分权与地区公共服务支出负相关，且财政分权每增加1%，会导致地方政府公共服务支出大约减少0.02%。由于分权直接可以提高地方政府对于各项事务的自主性，这一方面有利于政府工作，但另一方面对于各项决策受政府偏好的影响更大，且目前大多数地方政府偏向于追求经济快速发展，在支出结构上有偏向，从而挤压公共服务的供给。税收负担对于地方政府公共服务支出的影响在5%的水平下显著，且随着人均税负的提高，地方政府对于公共服务支出也随之增加。土地财政依赖度与地区公共服务支出呈现出负相关关系，土地出让金占财政收入的比重越高，对地方政府公共服务支出的抑制作用越强。虽然土地出让收入有效地弥补了地方政府财政收入上存在的不足，但其经济激励作用会在一定程度上对财政支出结构造成影响，地方政府会将更多的资金投入经济性项目，对于公共服务支出的关注度不足，从而影响公共服务均等化的实现。

5 结论与相关政策建议

本文基于安徽省16个地级市2012-2019年的面板数据，选择使用固定效应模型进行回归，对于地方政府公共服务支出的影响因素进行探讨，并得出了如下结论：经济发展水平、产业结构、固定资产投资、居民受教育程度、税收负担对地方政府公共服务支出有促进作用，其中居民受教育程度显著地增加了地方政府对于公共服务方面的投入。而人口密度、城镇化水平、财政分权、土地财政依赖度对地方政府公共服务支出有抑制作用，人口密度和财政分权水平的上升使得地方政府公共服务支出明显的减少。

因此提出以下建议，首先促进经济发展，对产业结构进行优化与完善，提高服务型产业在三大产业中所占比重，与此同时合理的增加对于固定资产的投资，从而进一步提高居民的消费水平，促进经济发展水平的提高。保持经济发展水平的不断提高才能避免财力水平制约地方政府对于公共服务的投入。其次地方政府应密切关注地区人口规模，加强对于人口密度与公共服务相协调的引导。在人口不断增长、流动人口规模不断变化的前提下，合理的对规模效应加以利用，因地制宜的规划当地公共服务支出水平，尤其是对于教育的支出。提高当地居民受教育程度，进而引导居民自主的参与到政治生活当中。另外，进一步对财政分权制度和政绩考核机制进行优化，并让广大的群众尽可能的参与其中，提出相关建议，提升公民的参与与监督意识，从而正确的引导政府偏好，减少政府对于有利于经济快速发展项目的投资在政府投资中所占比重，处理好各项财政支出间的比例关系，引导财政支出按合理的结果进行投入。最后，扩展财政资金来源，尽可能降低政府对于土地出让金的依赖，保证地方财政收入的平稳增长。虽然短期内土地出让能为地方政府带来极大的收入，但土地始终是有限的，各地自然条件不同，过多的依赖于土地财政不利于实现公共服务的均等化。而且土地出让金的用途多由地方政府掌控，经济激励会导致其投入的偏向，应规范土地出让金的支出管理，加大公共服务支出的比例。

注释：

①此处所指政府公共服务支出包括地方公共财政用于教育、科学技术、文化体育与传媒、社会保障和就业、医疗卫生方面的支出。