监察法规的法律位阶问题研究★

王圭宇 豆中元

一、问题的提出

2018年3月，十三届全国人大一次会议先后表决通过的《中华人民共和国宪法修正案》（以下简称“《宪法修正案》”）和《中华人民共和国监察法》（以下简称“《监察法》”），奠定了我国监察体制改革的基本框架。伴随着《监察法》的落地实施以及国家监察体制改革的不断深入，监察工作实践中需要应对的一些实际问题也开始逐渐显露出来。例如，受“宜粗不宜细”的立法观念的影响，《监察法》对监察领域问题所作的规定体现出原则性、抽象性和概括性的特点，这决定了其法律地位只是反腐败工作领域的“基本法律”①莫纪宏：《准确把握监察法的属性》，《中国纪检监察》2018年第7 期。。为了使《监察法》中的原则性、抽象性规定进一步具体化，以便各级监察机关更好地执行《监察法》，亟需国家监察委员会制定监察法规、监察规章乃至监察内部规范性文件。②相关的讨论，参见秦前红：《监察改革中的法治工程》，译林出版社2020年版，第366-371 页。然而，《中华人民共和国宪法》（以下简称“《宪法》”）和《监察法》均未明确规定国家监察委员会享有监察法规制定权。在这种情况下，2019年10月，十三届全国人大常委会第十四次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于国家监察委员会制定监察法规的决定》（以下简称“《决定》”），对国家监察委员会享有监察法规制定权予以明确。不难看出，通过《决定》的方式为国家监察委员会制定监察法规提供法律依据，实则是出于调和立法效率迟滞和现实需求急迫之间矛盾的考虑。2021年7月20日，国家监察委员会全体会议决定通过了《中华人民共和国监察法实施条例》，也是国家监察委员会制定的第一部“监察法规”，具有重要的里程碑意义。可以预料，伴随着未来国家监察体制改革的深入推进，越来越多的监察法规将被制定出来。但遗憾的是，《决定》并没有明确监察法规在中国特色社会主义法律体系当中的法律位阶。有鉴于此，笔者立足于监察法规制定权的权力来源，并在此基础上借鉴行政法规的划分理论，进而展开对监察法规的类型化分析，以便对监察法规的法律位阶予以合理、准确的定位，从而有利于保障后续监察实践的顺利有效开展。

二、监察法规制定权的权力来源

虽然学术界普遍认为，国家监察委员会应该享有监察法规制定权，但是对于这种权力的来源，学者们却有不同的认识。从现有立法来看，国家监察委员会制定监察法规缺乏来自《宪法》《监察法》和《立法法》的规范依据，因此，通过《决定》的方式明确国家监察委员会的监察法规制定权，只是一种“权宜之计”。正因为如此，国家监察委员会制定监察法规的权力来源究竟是什么，尤其关于监察法规究竟是国家监察委员会依职权立法还是依授权立法，抑或两者兼有，这在理论上仍然存在争议。

根据《宪法》规定，国家监察委员会作为最高监察机关，其组织构成和职权范围应当由法律作出规定，但目前全国人大并未制定《监察委员会组织法》，已经颁布实施的《监察法》也没有对此作出详细规定。2018年刚刚进行了宪法修改，短期内通过再次修宪的方式，来明确国家监察委员会的监察法规制定权的可能性几乎不存在。2015年《立法法》也刚刚修正过，也不可能对后来才组建的国家监察委员会的监察法规制定权问题预先作出规定。况且，《立法法》的修改是较为严格、审慎的，如果要通过修改《立法法》来解决监察法规的制定权问题，那么其中关于立法的指导思想、全国人大宪法和法律委员会的职责、授权立法等许多内容都需要进行修改，可谓“牵一发而动全身”，短期内难以提上修改日程。因此，通过修改《立法法》来明确国家监察委员会的监察法规制定权，时间上已然来不及。在《宪法》《监察法》《立法法》均未明确规定国家监察委员会享有监察法规制定权的情况下，认为国家监察委员会可以基于法定职权制定监察法规的观点，似乎没有宪法和法律上的直接依据。然而，全国人大常委会的《决定》使国家监察委员会制定监察法规具有了理论和规范上的正当性与合法性，但问题在于我们该如何看待这个《决定》。全国人大常委会法工委在《关于〈决定（草案）〉的说明》中明确指出，通过修改《立法法》来明确国家监察委员会制定监察法规的职权，时间上来不及，通过《决定》来明确国家监察委员会可以制定监察法规，既具有法律效力，又能够及时地解决问题。而且，由全国人大常委会作《决定》的方式，对机构职责问题作出规定，以往也是有过先例的。①全国人大常委会法制工作委员会主任沈春耀在《关于〈全国人民代表大会常务委员会关于国家监察委员会制定监察法规的决定（草案）〉的说明》中指出，通过修改立法法来明确国家监察委员会制定监察法规的职权，时间上恐难以适应国家监察委员会的实际工作需要。由全国人大常委会作决定，明确国家监察委员会可以制定监察法规，既具有法律效力，又能够及时地解决问题，比较适当、可行。采取由全国人大常委会作决定的方式，对机构职责问题作出规定，以往是有过先例的。另外，单从名称上来看，以往全国人大常委会对相关国家机构作出的授权决定，基本上都会在名称中使用“授权”一词，以此明示授权关系，形成了《全国人大常委会关于授权xxx（被授权机构名称）xxx（授权事项）的决定》这一专属于授权决定的命名范式。例如，《全国人大常委会关于授权最高人民法院在部分地区开展民事诉讼程序繁简分流改革试点工作的决定》（2019年12月28日第十三届全国人大常委会第十五次会议通过）、《全国人大常委会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》（2015年7月1日第十二届全国人大常委会第十五次会议通过）、《全国人大常委会关于授权国务院在自由贸易试验区暂时调整适用有关法律规定的决定》（2019年10月26日第十三届全国人大常委会第十四次会议通过）等①在我国的法治实践工作中，类似的授权决定还有很多。例如，《全国人大常委会关于授权国务院在实施股票发行注册制改革中调整适用〈中华人民共和国证券法〉有关规定的决定》（2018年2月24日第十二届全国人大常委会第三十三次会议通过）、《全国人大常委会关于授权国务院在部分地区和部分在京中央机关暂时调整适用〈中华人民共和国公务员法〉有关规定的决定》（2016年12月25日第十二届全国人大常委会第二十五次会议通过）、《全国人大常委会关于授权国务院在广东省暂时调整部分法律规定的行政审批试行期届满后有关问题的决定》（2015年12月27日第十二届全国人大常委会第十八次会议通过）、《全国人大常委会关于授权国务院在北京市大兴区等232 个试点县（市、区）、天津市蓟县等59 个试点县（市、区）行政区域分别暂时调整实施有关法律规定的决定》（2015年12月27日第十二届全国人大常委会第十八次会议通过）。本文在此不再一一列举。。但是，笔者发现，不仅《决定》的名称上没有使用“授权”一词，而且《决定》的内容中也没有体现出授权关系。因此，笔者认为，全国人大常委会的《决定》并非是一个立法授权决定，而只不过是对国家监察委员会享有制定监察法规职权的一个明示性规定。换句话说，为了领导和推进监察领域的工作实践，国家监察委员会基于自身的宪法地位，通过制定监察法规以实现自己的职责是不言而喻的；而全国人大常委会的《决定》只不过是对这一事实的补充性说明，明确了《宪法》和《立法法》隐含的、但未示明的国家监察委员会的监察法规制定权而已。

还需要指出的是，国家监察委员会被《宪法》规定在“国家机构”一章中，具有和国务院、中央军事委员会等中央国家机关同等的宪法地位。因此，学者们习惯将国家监察委员会和国务院各自享有的职权进行横向比较，其中就包括监察法规制定权的考量。从权力制约与监督的角度分析，这样做有利于国家权力的分配至少在理论上达到一个相对均衡的理想状态，以实现监察机关和行政机关之间既相互配合又相互制约的目的。有论者将国务院依据《宪法》第89 条、《国务院组织法》第3 条和《立法法》第65 条而享有的行政法规制定权划分为授权性立法权、职权性立法权、执行性立法权三种类型。②参见李龙、李一鑫：《国家监察委员会的法规制定权研究》，《河南社会科学》2019年第12 期。但是，在国务院是否应当享有职权性立法权这一问题上，学术界争议颇多。③在国务院是否享有职权性立法权这一问题上，主要有两种观点。第一种观点否认国务院有“职权立法权”，以莫纪宏教授为代表。参见莫纪宏：《论行政法规的合宪性审查机制》，《江苏行政学院学报》2018年第3 期。第二种观点承认国务院享有“职权立法权”，以谢立斌、门中敬教授为代表。参见谢立斌：《论国务院的职权立法权》，《政法论坛》2018年第6 期；门中敬：《国务院在行政与立法关系中的职能定位——以行政保留为理论分析的视角》，《湖北社会科学》2016年第10 期。例如，反对者认为，“在行政机关缺乏民主正当性、且定位为立法机关的执行机关时，不宜承认其可以直接依据宪法制定法规范”④王贵松：《论法律的法规创造力》，《中国法学》2017年第1 期。。但是，支持者认为，“我国《宪法》实际上承认了法律之外的自主行政立法，从我国《宪法》第89 条第（一）项和《立法法》第65 条第一款的表述来看，所谓行政法规有两种内容，一种是执行性的，另一种是补充或创制性的”⑤秦前红、石泽华：《论依法监察与监察立法》，《法学论坛》2019年第5 期。。另外，全国人大宪法和法律委员会在审议《决定》（草案）之后的报告中指出，国家监察委员会制定监察法规是其履行宪法法律职责所 需要的“职权”，也是其作为最高国家监察机关这一宪法地位所决定的。⑥全国人大宪法和法律委员会在《全国人民代表大会宪法和法律委员会关于〈全国人民代表大会常务委员会关于国家监察委员会制定监察法规的决定（草案）〉审议结果的报告》中指出，国家监察委员会是最高监察机关，制定监察法规是国家监察委员会履行宪法法律职责所需要的职权。我国《宪法》规定，监察委员会的组织和职权由法律规定。在《立法法》修改前，由全国人大常委会作出关于国家监察委员会制定监察法规的决定，是必要的，符合宪法和监察法的原则和精神。由此可见，全国人大宪法和法律委员会也倾向于主张，国家监察委员会是基于自身的法定职权而享有监察法规制定权的。

有鉴于此，我们认为，应当承认国家监察委员会享有制定监察法规的职权，并且这种职权属于国家监察委员会基于其宪法地位而自然享有的诸多职权之一，全国人大常委会的《决定》只不过是明确了这一点而已。此外，从现实层面来讲，承认国家监察委员会的职权性立法权，也符合我国既统一又分层的立法体制。在我国现行的立法体制下，立法机关以外的行政机关和监察机关享有一定程度的法规制定权，这已经成为了现实。国家监察委员会基于自身的宪法地位和法定职权，通过行使监察法规制定权，能够及时、灵活地回应监察实践工作中的难题，满足监察工作实践中对监察法规的需求，保障国家监察体制改革实践向纵深发展。最后，对国务院或者国家监察委员会享有职权立法权持质疑观点的学者，大多以传统行政法学上的依法行政原理三大原则为理论基础，即法律的法规创造力原则、法律优越原则和法律保留原则⑦参见陈新民：《行政法学总论》，台湾三民书局2015年版，第89 页。，主张立法机关是授权立法的唯一授权主体，行政机关是唯一受权主体，行政机关不可染指任何立法权，因此，职权立法是不存在的①参见秦前红、石泽华：《论依法监察与监察立法》，《法学论坛（中南政法学院学报）》2019年第5 期。。但是，我国《宪法》并没有如有的学者所期待的那样，全面采纳依法行政原理三大原则，理论学说和我国的立法体制之间存在一定间隙。由此可见，学者们基于价值选择的差异所产生的理论上的分歧，并不足以否定监察法规职权立法权存在的理论和现实正当性。

综上而言，笔者认为，从根本上来说，国家监察委员会的监察法规制定权源于其宪法地位，该职权也是其固有的法定职权。

三、监察法规的法律位阶之困局

“法律位阶是法律等级的形象说法,是指法律规范在法律体系中的等级地位”②邓世豹：《法律位阶与法律效力等级应当区分开》，《法商研究》1999年第2 期。。中国特色社会主义法律体系是一个由不同层次的法律规范构成的相对稳定的法律等级，其中以宪法为统帅，以部门法为主干，由法律、行政法规、地方性法规与自治条例、单行条例等构成。③参见中华人民共和国国务院新闻办公室：《中国特色社会主义法律体系》白皮书，人民出版社2011年版，第1 页。之所以说中国特色社会主义法律体系是一个相对稳定的法律系统，是基于现实中改革和法治的双重需要：一国的法律体系既要适应社会改革的不断发展变化，又要满足法治国家建设的相对稳定性要求。因此，当改革实践带来法治变革，导致国家法律体系之中出现了新的法律渊源时，必须要迅速为其找到合适的“位置”，合理定位其法律位阶，以维护国家法律体系的内在统一与和谐稳定。在讨论了监察法规制定权的权力来源之后，尤其是《决定》为国家监察委员会制定监察法规提供了规范依据之后，监察法规实际上就正式成为了中国特色社会主义法律体系之中一个崭新的法律渊源。但是，目前囿于规范层面的立法不足和理论层面的研究缺憾，有关监察法规的基础理论研究受到严重制约，监察法规法律位阶的认定陷入了理论、规范和实践上的三重困境。

（一）理论层面上的困境

从理论层面来看，在2018年《宪法修正案》和《监察法》通过之前，学者们的讨论更多集中在国家监察体制改革的正当性、合宪性与合法性等方面；在此之后，学者们“关注的重点主要涉及监察机关的机构设置、政权配置及与司法机关的关系、《监察法》与《刑事诉讼法》之间的衔接等问题”④何永军、李润萍：《监察法规：一个崭新的法律渊源》，《四川警察学院学报》2020年第1 期。，对监察法规的理论研究十分不足。即便是国内具有代表性的监察法学者马怀德、秦前红、江国华、吴建雄、廖永安、谢尚果、谭宗泽等，在谈及监察法这一法律部门的法律渊源时，也仅仅提到了宪法、法律、行政法规、规章和规范性文件、司法解释文件及党内法规等⑤相关内容，参见秦前红：《监察法学教程》，法律出版社2019年版，第2-55 页。，而并未将监察法规列入其中。此外，在近两年最新出版的代表性立法学著作中，监察法规同样没有进入研究者的视野 。⑥参见杨临宏：《立法学：原理、程序、制度与技术》，中国社会科学出版社2020年版，第135-241 页。在该代表性立法学著作中，作者探讨了各类法律渊源形式，但却并未涉及监察法规。事实上，关于监察法规的以上理论窘况似乎也容易理解，毕竟其进入立法制度层面时间较短，始于2019年全国人大常委会的《决定》。

（二）规范层面上的困境

从规范层面来看，《立法法》作为一部旨在规范国家立法活动的基本法律，理应就监察法规的法律位阶问题作出明确规定。但是，短期之内《立法法》的修改未及列入全国人大常委会的立法规划之中，立法效率的迟滞导致了法律规范的缺失。一旦其法律位阶定位不准，将会使得监察法规无法融入中国特色社会主义法律体系，即便其作为我国法律体系的一部分被制定出来以后，也可能会与法律、行政法规、地方性法规等其他法律渊源之间存在“上、下、左、右”的抵牾，甚至会在执行的过程中引发争议，不利于整个国家法律体系的逻辑统一与内部和谐，也不利于监察法规的有效实施。对此，已经有学者发现并指出，“在未来《立法法》修改时，要将国家监察委员会制定监察法规以及其在中国特色社会主义法律体系中的法律位阶等问题予以确认”①王圭宇、张亚娟：《监察留置措施的适用条件论析》，《河南财经政法大学学报》2020年第1 期。。笔者认为，《立法法》在未来针对监察法规的制定及其法律位阶等问题进行规定时，将主要涉及《立法法》第2 条和第五章的修改，由此明确监察法规的法律位阶。甚至可以考虑将“监察法规”作为单独一章列于第三章“行政法规”之后，比照行政法规对监察法规的制定等问题作出规定。

（三）实践层面上的困境

从实践层面来看，伴随着国家监察体制改革的不断推进，国家监察委员会事实上在实践中已经陆续制定了一系列规范性法律文件。这些规范性法律文件或者是由国家监察委员会单独制定的，例如，《监察机关监督执法工作规定》；或者是由中央纪律检查委员会和国家监察委员会共同制定的②有学者指出，中央纪律检查委员会和国家监察委员会联合制定的规范性文件，具有党内法规和国家法律的“双重属性”，也是实现党内法规与国家法律衔接与协调的一种方式。参见王圭宇：《新时代党内法规同国家法律衔接和协调的实现路径》，《学习论坛》2019年第5 期。，例如，《国家监察委员会管辖规定（试行）》《中央纪委国家监委立案相关工作程序规定（试行）》《中央纪委国家监委监督检查审查调查措施使用规定（试行）》；抑或是由国家监察委员会和最高人民检察院、最高人民法院联合制定的，例如，《国家监察委员会管辖规定（试行）》《国家监察委员会与最高人民检察院办理职务犯罪案件工作衔接办法》《国家监察委员会移送最高人民检察院职务犯罪案件证据收集审查基本要求与案件材料移送清单》。由此可见，监察改革实践早已走在了理论研究的前面。相比之下，监察立法依据的缺失和监察理论研究的不足，导致监察法规这一新的法律渊源没有得到立法者和研究者应有的重视。在国家监察委员会实际上已经进行了相关监察立法的背景下，如果不明确监察法规在中国特色社会主义法律体系中的法律位阶，将会为监察法规在实际工作中的具体应用带来一系列问题，使一线监察机关办案人员面临一系列法律适用上的困扰。可以说，合理定位监察法规的法律位阶，已经迫在眉睫。

面对以上三重困境，必须要准确厘定监察法规的法律位阶，合理定位监察法规在中国特色社会主义法律体系中的“位置”和效力等级。为了维护社会主义法制的统一和尊严，进一步完善业已形成的中国特色社会主义法律体系，监察法作为一个新兴的法律部门，应当逐步形成自己的部门法律体系，以实现国家监察体制改革的规范化和法治化。监察法规作为中国特色监察法律规范体系的重要组成部分，如果不能合理、准确地定位其法律位阶，将不利于本部门法律体系的统一和法治中国的建设。当然，监察法规法律位阶认定的困局之解决，最终还要依凭法律位阶的划分标准和监察法规的类型化区分等理论与方法。

四、监察法规的法律位阶之厘定

为了准确定位监察法规的法律位阶，可以考虑对监察法规进行类型化区分，然后再对类型化后的监察法规的法律位阶进行分别讨论，厘清监察法规和法律、行政法规之间的关系，进而对监察法规的法律位阶作出合理的判断。有学者按照监察法规调整的内容不同，将监察法规划分为监察主体法、监察实体法、监察程序法。③参见李红勃：《监察法规的法律地位及其规范体系》，《现代法学》2019年第5 期。这种分类固然便于认识不同类型的监察法规的功能，但却无益于监察法规的法律位阶的认定。根据前述关于监察法规制定权的权力来源的分析，我们拟比照国务院的行政法规制定权，将监察法规制定权划分为职权性立法权、授权性立法权、执行性立法权，据此将监察法规区分为职权性监察法规、授权性监察法规和执行性监察法规三种类型。这样做的好处不仅在于类型齐全、没有遗漏，而且职权性监察法规、授权性监察法规和执行性监察法规三者之间也存在着不同的特点，应当避免针对不同类型的监察法规进行“一刀切”式的简单化处理。首先，职权性监察法规具有自主性、灵活性的特点。国家监察委员会在遵循《宪法》第124 条第4 款所确立的法律保留原则和《监察法》第二章所明确的监察机关职责的前提下，可以就职权范围内的监察事项制定监察法规。其次，授权性监察法规具有针对性、具体性的特点。国家监察委员会必须事先获得授权（法条授权或决定授权），才能针对某一特定事项制定监察法规。最后，执行性监察法规具有操作性、执行性的特点。国家监察委员会必须具有明确的上位法依据才可以制定，它是对上位法原则性、抽象性规定的具体化、细化。

尽管以上三类监察法规存在差异，但其法律效力无疑是相同的。另外，对监察法规比照行政法规进行类型化区分，这样的理论嫁接有利于从不同角度对监察法规的法律位阶进行条分缕析式的论述，避免了笼统、模糊化的处理。

（一）职权性监察法规：从国家监察委员会的宪法地位来看

所谓“职权性监察法规”，是指享有职权立法权的国家监察委员会，为了履行自身职责而根据宪法和法律自主制定的监察法规。“这里的职权立法权是宪法和组织法授予的权限，是立法权限在宪法上的配置，属于宪法授权而非法律授权”①门中敬：《职权立法的意义：学说、争议与重构》，载韩大元、莫纪宏主编：《中国宪法年刊》(2016·第十二卷)，法律出版社2017年版，第12-27 页。。目前，虽然国家监察委员会的监察法规制定权在《宪法》《监察法》和《立法法》中没有得到明确规定，但作为国家监察委员会基于自身宪法地位所自然享有的诸多职权之一，全国人大常委会通过《决定》将这一隐含的、隐性的职权予以了补充和明确。

但需要指出的是，即便是职权性监察法规也应当严格遵循《立法法》第8 条和第9 条所确立的法律保留原则。其中，《立法法》第8 条和第9 条所列举的“有关犯罪和刑罚”“对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚”“司法制度”等事项属于法律绝对保留事项，国家监察委员会不得就此制定“职权性监察法规”。《立法法》第9 条规定的除了上述绝对保留事项以外的，可以先通过全国人大及其常委会作出决定然后制定行政法规的事项，属于法律相对保留事项。鉴于全国人大及其常委会的授权决定是国务院针对法律相对保留事项制定行政法规的前置性立法程序，因此，将来国家监察委员会针对法律相对保留事项制定监察法规时，同样需要事先获得全国人大及其常委会的授权决定。但是，这样制定出来的监察法规属于“授权性监察法规”而非“职权性监察法规”。因此，笔者认为，虽然国家监察委员会享有制定监察法规的职权，但也不得违背《立法法》所确立的法律保留原则，不可针对法律绝对保留事项抑或是法律相对保留事项制定“职权性监察法规”，而只能针对《监察法》第二章所明确的监察机关职责范围内的普通事项制定“职权性监察法规”。这样一来，“职权性监察法规”法律位阶的认定，将与国家监察委员会的法定职权和宪法地位密切相关，并且任何国家机关的法定职权均由其宪法地位最终决定。另外，根据法律位阶的划分标准理论，无论是“二元论”还是“三元论”，均强调立法主体宪法地位的高低对法律规范法律位阶认定的绝对影响。②学术界对法律位阶的划分标准颇有争议，代表性的观点有两种：“二元论”和“三元论”。前者认为，法律位阶的划分标准有两个：立法主体地位的高低、立法程序限制的多少；后者认为，法律位阶的确定有三个准则：权力的等级性、事项的包容性、权力的同质性。参见顾建亚：《法律位阶划分标准探新》，《浙江大学学报（人文社会科学版）》2006年第6 期。

事实上，“2018年通过的《宪法修正案》为监察委员会的成立提供了根本法依据，就国家监察委员会的性质、地位等根本内容进行了规定”③王晨：《关于〈中华人民共和国宪法修正案（草案）〉的说明（摘要）》，《人民日报》2018年3月7日。。这样，就以国家根本法的形式宣告了一种全新的国家机构（监察委员会）和国家权力（监察权）的诞生，该如何认定国家监察委员会的宪法地位随之成为一个重要的宪法命题。对国家监察委员会的宪法地位及其监察权的性质进行讨论，主要涉及监察机关与其他国家机关的关系问题。“现代宪法的首要功能和内容就在于构造并限制国家权力”④秦前红：《新宪法学》，武汉大学出版社2015年版，第8 页。。限制国家权力的最好方法就是“以权限权”，即通过国家权力的合理分配实现国家机构之间的相互制约与监督。在国家监察委员会与其他中央国家机关之间关系问题的讨论中，必须要紧扣这一宪法原则。《宪法》第126 条规定，国家监察委员会对全国人大及其常委会负责。《宪法》第127 条第2款又规定，监察机关办理职务违法和职务犯罪案件，应当与审判机关、检察机关、执法部门互相配合，互相制约。但是，《宪法》并未对国家监察委员会与国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院等中央国家机关之间的宪法地位孰高孰低这一问题作出明确规定。

但有学者认为，“国家监察体制改革将促成在全国人大及其常委会下形成国务院、中央军委、国家监察委员会、最高法和最高检五个最高国家机关并列的格局”①童之伟：《将监察体制改革全程纳入法治轨道之方略》，《法学》2016年第12 期。。国家监察体制改革带来的宪法修改并没有改变我国的政权组织形式，只是“人民代表大会下‘一府两院’的国家机关构架演进为‘一府一委两院’的构架”②秦前红：《我国监察机关的宪法定位——以国家机关相互间的关系为中心》，《中外法学》2018年第3 期。。“新设立的监察委员会在国家权力结构中与行政机关、审判机关、检察机关处于同一位阶的地位”③徐汉明：《国家监察权的属性探究》，《法学评论》2018年第1 期。。另外，从国家监察权的属性来看，它是对行政监察时代国务院所享有的行政监察权、检察机关所享有的职务犯罪侦查权以及中央纪律检查委员会所享有的检查权、党纪处分权等多元化权力的有机整合。因此，相比以往国务院所享有的行政监察权，国家监察委员会所享有的监察权在权能上应该更加庞大。最后，依据《监察法》第15 条的规定，在国家监察委员会的监察对象主要是国务院等行政机关的公职人员这一现实状况下，从长远来看，只有国家监察委员会与国务院享有同等的宪法地位，才能够在今后的反腐败工作中充分发挥监察效能，这也符合国家权力相互制约与监督的宪法原则。因此，在国家监察委员会的宪法地位问题上，我们认为：一方面，国家监察委员会是在人民代表大会制度的基础上产生的，国家监察委员会的宪法地位自然低于全国人大及其常委会；另一方面，国家监察委员会与国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院的宪法地位相同，彼此之间既互相配合，又互相制约。

综上所述，笔者认为，国家监察委员会依职权制定的监察法规，在法律位阶上低于全国人大及其常委会制定的法律。遵循宪法、法律优位原则，监察法规的内容不得与宪法、法律相抵触。在监察法规和行政法规法律位阶的比较中，由于国务院行政监察权的裁除，监察法规与行政法规各自规定的事项不同，一般不会发生法律冲突。一旦发生冲突，鉴于国家监察委员会与国务院具有同等的宪法地位，“职权性监察法规”同行政法规也应当具有同等的法律位阶，两者之间的法律冲突应当提请全国人大常委会裁决，在程序设计上可以借鉴《立法法》第95 条关于部门规章和地方性法规冲突时的解决方案。

（二）授权性监察法规：从授权决定本身的限制来看

所谓“授权性监察法规”，是指国家监察委员会经由法条授权或决定授权的方式被授予立法权限后，就职权范围内相对保留且尚未制定法律的事项依法制定的监察法规。这里的“授权”是指通过法律（条款）的一般授权或者全国人大及其常委会采取决定的方式所进行的特别授权。“授权立法在形式上多以‘决定’为载体，且《立法法》第10 条对‘授权决定’的内容等作了专门规定”④江国华、梅扬、曹榕：《授权立法决定的性质及其合宪性审查基准》，《学习与实践》2018年第5 期。。《立法法》第10 条规定，授权决定应当明确授权的目的、事项、范围、期限以及被授权机关实施授权决定应当遵循的原则等。而且，笔者认为，这一规定不仅仅适用于针对国务院的授权决定，同时也适用于全国人大及其常委会针对国家监察委员会、中央军事委员会等其他国家机构的授权决定。其原因在于，结合《立法法》第9 条和第10 条进行分析，虽然从两个法律条款的上下衔接关系来看，第10 条关于“授权决定”的规定似乎只适用于行政法规，而未将监察法规囊括在内，但实际上，《立法法》第10 条在法律术语的使用上，采用的是上位概念“授权决定”，而并非“对国务院的授权决定”这一下位概念，这表明立法者在《立法法》制定之初就对“授权决定”这一问题持开放式的立法态度，预留了较为充分的立法和法律解释空间。因此，《立法法》第10 条的规定同样适用于对监察法规的授权决定。

但需要指出的是，通过对照《立法法》第10 条的规定可以发现，《决定》中所规定的可以制定监察法规的事项并非针对某一特定事项，不具有具体性、明确性，而是具有一定的抽象性、概括性。虽然《决定》表面上符合特别授权的形式，但在实质内容上并不符合《立法法》第10 条对于授权事项、授权期限的明确性要求。不仅如此，前述关于《决定》性质的分析还表明，它在名称上没有“授权”二字，在内容上也未表明授权关系。因此，笔者认为，《决定》本身不是一个授权决定，而是对国家监察委员会享有监察法规制定权的一个重要的明示性、补充性的说明。尽管如此，目前，作为国家监察委员会制定监察法规的唯一的规范依据，《决定》对于授权性监察法规的制定及其法律位阶的认定，仍然具有不可替代的指导作用。通过《决定》与《立法法》两者关于监察法规和行政法规授权立法方面限制性规定的比较，可以反映出两者之间在法律位阶上的关系。

首先，为了规范授权性行政法规的制定，《立法法》第8 条和第9 条确立了法律保留原则，其第88 条还确立了法律优位原则。《决定》第1 条规定，国家监察委员会根据“宪法和法律”，制定监察法规，不得与宪法、法律相抵触，而没有规定根据“行政法规”制定监察法规抑或不能与之相抵触。在这种情况下，监察法规只需要同行政法规一样，遵守《立法法》所确立的法律保留原则和法律优位原则即可，而没有所谓的“行政法规优位”一说。不仅如此，《决定》第1 条关于监察法规制定依据的表述，和《宪法》第89 条第（一）项、《立法法》第65 条第一款关于行政法规制定依据的表述别无二致，也表明了通过相应立法程序制定出来的监察法规的法律位阶不低于行政法规。

其次，《立法法》第97 条第（七)项规定，授权机关有权撤销对被授权机关的授权及其制定的法规。《决定》第3 条规定，全国人大常委会有权撤销同宪法和法律相抵触的监察法规。由于《立法法》仅规定了全国人大及其常委会可以作为授权机关，未将国务院包括在内，由此可见，无论是授权性行政法规还是授权性监察法规，有且只有全国人大常委会有权撤销，而国务院无权撤销同行政法规相抵触的监察法规。不仅如此，《决定》第3 条的表述与《宪法》第67 条第（七）项关于撤销行政法规的规定一致，也从另一个方面表明了监察法规和行政法规具有同等的法律位阶。

最后，《决定》第3 条规定，监察法规应当在公布后的30日内报全国人大常委会备案，这与《立法法》第98 条第（一）项确立的行政法规备案审查制度相一致，且不同于第98 条第（二）项关于省一级地方性法规双重备案审查的规定，即授权性监察法规制定出来以后，只需要向全国人大常委会申请备案，而无需向国务院备案。这一点在全国人大常委会最新通过的《法规、司法解释备案审查工作办法》①《法规、司法解释备案审查工作办法》，载《全国人大常委会公报》2020年第1 期，第271-276 页。（以下简称“《办法》”）中得以再次重申、确立和细化，具体体现在《办法》第2条和第38 条。

综上可知，《决定》本身对“授权性监察法规”的限制与《立法法》本身对“授权性行政法规”的限制如出一辙，前者基本上就是对后者的借鉴和应用。这也说明监察法规在法律位阶上要高于省一级地方性法规，且至少不低于国务院制定的行政法规。由此可以得出结论，监察法规应当具有和行政法规同等的法律位阶，两者只是在制定主体、调整事项上存在差异而已。

（三）执行性监察法规：从国家监察立法体系化来看

所谓“执行性监察法规”，是指国家监察委员会为了满足执行法律的规定，履行自身职责的需要而依法制定的监察法规。《立法法》第65 条规定，国务院“为执行法律的规定”可以根据宪法和法律制定行政法规。《决定》第1 条也规定，国家监察委员会“为执行法律的规定”可以根据宪法和法律制定监察法规。可见，“执行性监察法规”中“执行性”的内涵指的是“执行法律规定”，这里的法律规定指的是上位法规定。

在执行性立法和职权性立法的关系问题上，有论者指出，职权立法的意义是对宪法和法律的执行，是通过制定下位法来对上位法的概括性规定进行的具体化。这种学说将职权立法的意义概括为“法律执行”，因此被称为“执行说”，其又可以分为“行政行为说”和“立法行为说”两种观点。它们的共同点是都将职权立法看作是对宪法和法律的贯彻执行，所不同的是前者将这种执行行为当作行政行为，后者将其看作立法行为 。②关于职权立法意义的行政行为说，参见门中敬：《规范行政保留的宪法依据》，《国家检察官学院学报》2017年第1 期；关于立法行为说，参见陈章干：《关于行政机关依职权立法问题》，《现代法学》1999年第3期。而在执行性立法和授权性立法的关系问题上，有学者指出，“为了加强对专门决定的授权的规范，可以将根据法条授权制定的有关规定归于执行法律，不作为授权 立法看待”①乔晓阳：《〈中华人民共和国立法法〉导读与释义》，中国民主法制出版社2015年版，第94-95 页。。这种观点实际上是将来自法条的授权性立法看作是执行性立法的一种类型。因此，“执行性监察法规”就具有了广义和狭义之分，广义的“执行性监察法规”包括“授权性监察法规”“职权性监察法规”和狭义的“执行性监察法规”；而狭义的“执行性监察法规”是指在没有法律授权或全国人大及其常委会的授权决定的情况下，国家监察委员会为了执行法律规定以履行自身职责，非依职权制定的监察法规。本文采用狭义的“执行性监察法规”的概念。

在党的十九大明确要求反腐败立法体系化、推进国家监察体制改革向纵深发展，通过深化党和国家机构改革、组建国家监察委员会助力国家治理体系和治理能力现代化等一系列全面依法治国举措实施的背景下，学术界提出了“国家监察立法体系化”这一重大法治命题。在“国家监察立法体系化”的背景下，《监察法》本身只是一部对国家监察工作起统领性、基础性作用的基本法律，在其颁布实施以后，还需要一系列受《监察法》统领并与之相配套的法律法规制定出台②例如，2020年6月20日第十三届全国人大常委会第十九次会议通过的《公职人员政务处分法》和2021年8月20日第十三届全国人大常委会第三十次会议通过的《监察官法》都是为了贯彻落实《监察法》中的相关规定而配套制定的法律。，最终在监察领域形成“以《宪法》和《监察法》为基础，监察特别法为骨干，监察法规、监察规章为配套规范的监察立法体系”③冯铁栓：《国家监察立法体系化论析》，《西南政法大学学报》2019年第1 期。。“为了确保监察权在法治轨道上有序运行，填补《监察法》的立法漏洞或空白，监察立法应当尽快体系化”④同注③。。在这种背景下，“执行性监察法规”的制定对于监察法律体系的形成、《监察法》的贯彻落实、法律漏洞的填补都将发挥重要作用。与此同时，要想国家监察法律体系切实发挥制度构建的初始功能，首要的任务就是先建构起体系完备、结构科学的监察立法体系，使得各类监察法律规范的法律位阶排列有序、清晰明确，便于实际应用。在这样的前提下，再来考量“执行性监察法规”的法律位阶问题。

在《监察法》和“执行性监察法规”的关系问题上，毫无疑问，前者作为由全国人大制定的监察领域的“基本法律”，对国家监察工作起统领性和基础性的作用，而后者则是对前者的贯彻和执行，不可与之相抵触，因此“执行性监察法规”的法律位阶应低于《监察法》。实际上，关于监察法规的法律位阶低于法律的观点，前面已有多处论及。在“执行性监察法规”与行政法规的关系问题上，从国家监察立法体系化的角度来看，不妨追溯一下监察权的历史渊源。作为一项新的国家权力，监察权是国家监察体制改革所催生的产物。与行政监察时期国务院所享有的行政监察权相比，国家监察委员会所享有的监察权更为复合，内容也更加庞大。关于监察权的法律性质，学界有不同的看法，但都将监察权与行政权、司法权放在同等重要的地位。⑤关于国家监察权的性质有四种学说：陈光中教授认为，国家监察权既非行政权，也非司法权，而是一项独立的国家权力，参见陈光中、邵俊：《我国监察体制改革若干问题思考》，《中国法学》2017年第4期；张建伟教授认为，国家监察权是立法权、行政权、司法权以外第四种权力，参见张建伟：《监察至上还是三察鼎力——新监察权在国家权力体系中的配置分析》，《中国政法大学学报》2018年第1期；另有学者认为，监察权具有行政权和专门调查权的二元属性，参见郑曦：《监察委员会的权力二元属性及其协调》，《暨南学报（哲学社会科学版）》2017年第11 期；还有学者认为，监察权是一项复合型权力，参见徐汉明：《国家监察权的属性探究》，《法学评论》2018年第1 期。从行政监察权到监察权的历史嬗变，可以映照出《行政监察法》（由全国人大常委会制定）到《监察法》（由全国人大制定）、行政监察法规（国务院制定）到监察法规（国家监察委员会制定）法律位阶的平移乃至跃升。因此，“执行性监察法规”是对行政监察时期国务院“行政监察法规”功能的移接，与“行政监察法规”的法律位阶相同，在国务院行政监察权被转隶至国家监察委员会的今天，“执行性监察法规”的法律位阶应当相当于国务院所制定的行政法规。

总而言之，国家监察委员会制定的监察法规在法律位阶上低于全国人大及其常委会制定的法律，和行政法规居于同等的法律地位，但要高于省一级地方性法规。这里运用了类型化的分析方法，将监察法规区分为职权性监察法规、授权性监察法规和执行性监察法规，但并不意味着这三种类型的监察法规的法律位阶存在差异，而是为了更清楚地展示国家监察委员会所制定的监察法规的复杂性，进而准确解释其法律位阶和效力等级。

五、余论

在深化国家监察体制改革、推进反腐败斗争持续向前的时代背景下，国家监察委员会基于自身的宪法地位，自然应当享有监察法规制定权。国家监察委员会享有监察法规制定权有利于完善监察立法工作、构建中国特色监察法律规范体系和推进监察工作法治化。国家监察委员会制定的监察法规呈现出多样化的特点。这就需要对监察法规进行类型化的区分，据此对监察法规的法律位阶进行准确的认定。总的来看，国家监察委员会制定的监察法规，无论其性质是职权性监察法规、授权性监察法规还是执行性监察法规，其法律位阶都应当在宪法、法律之下，与行政法规的法律位阶相同。监察法规和行政法规在各自的领域发挥作用，所不同的只是制定主体和调整事项上的差别。考虑到国家监察体制改革不断向纵深发展的现实情况，未来必须从立法层面明确监察法规的法律位阶。笔者建议，在未来《立法法》修改时，可以考虑在第五章“适用与备案审查”中将此问题予以修正和明确，具体主要涉及第87 条、第88 条、第90 条、第92 条、第93 条、第94 条等具体条文，从而明确监察法规在中国特色社会主义法律体系中的法律位阶。此外，鉴于监察立法工作的系统性、全面性和重要性，甚至可以一并考虑增设“监察法规”一章，将其列于第三章“行政法规”之后、第四章“地方性法规、自治条例和单行条例、规章”之前，对监察法规的制定问题作出“专章”规定，从而为中国特色监察法律规范体系的构建奠定基础。当然，如果未来某一个时间修宪成为一种时代必然时，我们还建议在《宪法》上明确规定监察委员会的职权，并在当中列明国家监察委员会的监察法规制定权，从而为国家监察方法提供坚实的宪法依据。