从贫困到基本民生的历史性飞跃——术语的革命与新实践道路的开启

贾玉娇

党的十九届五中全会的召开是中国实现“两个一百年”伟大奋斗目标历史征程上的关键节点，标志着中国第一个百年目标的实现和第二个百年目标实践进程的全面开启。从这个意义上讲，党的十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》蕴含着关于中国特色社会主义实践的重大理论问题，将对今后中国特色社会主义实践产生重大的理论指导意义。因此，从中提炼出新概念与新命题，以适恰于新发展阶段中实践的理论诉求，发展与完善中国特色哲学社会科学话语，是全体理论研究工作者的重要学术使命。看一个国家的民生发展水平，不是看民生保障最好的部分或人群，也不是看平均民生保障水平，而是看这个国家最贫穷的那部分人群的生活水平或国家面向所有公民的基本公共产品的供给水平，也就是看底线民生保障制度的结构与水平。

中国共产党自成立以来，始终以追求民生福祉为奋斗目标。100年来，在中国共产党的领导下，中国人民的生活发生了巨大变化：从饥寒交迫走向了全面小康，并奔向更加美好的生活。与近现代以来西方资本主义发展所带来的有限民生改善①所谓有限民生改善是指资本主义民生保障的不均衡与不充分。在绝大多数资本主义国家（除北欧国家），民生的整体发展水平远远滞后于经济发展水平，民生整体的发展状况不均衡，呈现出与资本主义经济增长贡献率正向关的发展分布样态，即那些对资本主义经济增长贡献率高的人群或民生内容会得到制度激励与政治保障，而那些对资本主义经济增长贡献率低或没有贡献的人群或民生内容可能会得到制度忽视、制度阻断或制度逆转。即便在福利国家发展惯性的作用下，资本主义政党同样会采取强制措施抑制福利增长，以降低福利对工作训诫的侵蚀，对资本主义合理性存在基石——劳动力商品化的侵蚀。因此，资本主义国家的本质决定了其民生保障的不均衡与不充分。不同，中国共产党领导下的民生实践强调民生改善的全体性及整体水平的逐步提高，即底线民生保障水平与质量的不断提升，持续缩小民生发展差距，最终实现共同富裕。习近平总书记的底线思维告诉我们凡事要看最坏的部分，在立足现实情况的基础上，积极谋划，做好应对最坏情况的准备，从而牢牢把握主动权。在此指导下，新时代中国民生保障与改善的基本着眼点是，关注社会弱势或边缘人群，即那些在发展中走在最后面的人群。习近平总书记指出，全面建成小康社会，一个也不能少；共同富裕路上，一个也不能掉队。②习近平在十九届中共中央政治局常委同中外记者见面时强调：新时代要有新气象更要有新作为中国人民生活一定会一年更比一年好[N]． 人民日报，2017-10-26。只有把他们的生存与基本发展需求满足好，才能谈得上保障和改善了全体民生。在中国共产党的坚强领导下，中国在实现全面小康后，不断推进民生保障底线的提升，使之不断趋向整体均衡、充分发展的共同富裕，从而形成一幅底线民生保障不断整体推进、提升的动态图景。

一、底线民生保障的话语转变

习近平总书记多次指出，新时代改革开放和社会主义现代化建设的丰富实践是理论和政策研究的“富矿”。③习近平主持召开经济社会领域专家座谈会强调：着眼长远把握大势开门问策集思广益 研究新情况作出新规划[N]． 人民日报，2020-08-25。只有以我国实际为研究起点，提出具有主体性、原创性的理论观点，构建具有自身特质的学科体系、学术体系、话语体系，我国哲学社会科学才能形成自己的特色和优势。④习近平主持召开哲学社会科学工作座谈会强调：结合中国特色社会主义伟大实践 加快构建中国特色哲学社会科学[N]． 人民日报，2016-05-18。习近平总书记还指出，坚持以马克思主义为指导，是当代中国哲学社会科学区别于其他哲学社会科学的根本标志。⑤习近平主持召开哲学社会科学工作座谈会强调：结合中国特色社会主义伟大实践 加快构建中国特色哲学社会科学[N]． 人民日报，2016-05-18。如何在中国第二个百年目标开启的新的实践阶段中，提出符合中国底线民生保障与改善的话语，突破贫困话语的思维禁锢成为一个重要的学术议题。

（一）贫困话语的解释力与局限性

在对贫困这一社会问题进行研究溯源时，学者们往往溯源至19世纪末20世纪初，其标志为这一时期产生的一批关于贫困测量技术的研究成果，代表人物及作品为查尔斯·布思（Charles Booth）及其著作《伦敦人民的生活和劳动》，朗特里（Benjamin Seebohm Rowntree）《贫穷：对城市生活的研究》等，自此关于贫困与贫困研究逐渐走上了一条轻贫困理论前提假设反思、重贫困理论技术化转化与实操的测量模型精细化的发展道路。事实上，在18世纪就已经形成了深刻的关于贫困问题的学理性讨论，代表人物为马克思与恩格斯。马克思在与蒲鲁东关于贫困问题的争论中，深刻揭示了贫困产生于资本主义的存在基础，批判了蒲鲁东的贫困宿命、永恒贫困、必然贫困等贫困观，及其所秉持的资本主义改良的理论前提，即以虚幻的平等伦理来应对日益严重的真实贫困，并据此提出“哲学的贫困”（马克思，1958），认为蒲鲁东所使用的哲学方法、对贫困问题的分析，缺少对贫困问题产生原因规律性探索。

由此可以得到以下三个方面的启示：其一是贫困问题及既有的主流贫困话语内含深刻的资本主义思维定势，具有贫困固化的局限性，形成贫困与反贫困共存，甚至出现“富裕中的贫困”“丰裕中的贫困”等发展悖论，亦即贫困话语具有历史阶段性。从后来贫困话语的发展动向上看，贫困话语开始走上不断强化贫困测量方法的发展道路，而对贫困解释模型背后的贫困理论的前提反思与批判较弱，使得贫困话语成为西方资本主义社会体制下底线民生保障的概念表述。受资本主义本质属性影响，西方的底线民生缺少资本主义政党久久为功的治理，始终难以有本质上的提高。只有当资本主义面临极为严峻的整体性危机时，如在二战、经济大恐慌、法西斯等破坏因素的综合作用下，同时为与蓬勃开展的社会主义争夺社会认同基础时，福利国家才得以确立和出现，使得西方福利呈现出急剧爆炸式的发展样态。随着资本主义整体性危机的解除，迎来新的“黄金时代”，资本主义迅速开始了福利逆转，以社会达尔文主义为核心要旨的新自由主义复兴。加强“工作训诫”，将获得社会保障资格与从事低薪、脏累的工作相绑定，导致出现“工作贫困”，这部分人为获得社会保障资格而被夹在社会救助、社会福利与有保障的工作之间。即便在资本主义思维范式的张力空间，西方贫困理论有所发展，解释维度呈现多元化，但是在治理贫困时仍旧收效有限。

其二是中国特色社会主义具有消除贫困的政治优越性。马克思在深刻揭示贫困的资本主义发生根源的同时，通过分析劳动的异化与解放，阐释贫困的产生与终结，告诉我们只有超越资本主义才能终结贫困。结合由资本主义向共产主义转变进程的曲折性与复杂性，中国特色社会主义作为中间过渡的社会存在形态，在现有发展条件下，以人民民主专政的国家消解了资本主义下的国家机器与共产主义下的国家消亡之间的对立，实现了资本主义生产方式与共产主义政治保障的有机结合。在中国共产党的领导下，国家根据不同发展阶段中的社会主要矛盾，循序渐进地保障与改善底线民生，不断进行思想、政策、制度、体制建设等方面的自我革新、优化与升级，解决了数以亿计贫困人口的生存与基本发展问题，为世界反贫困事业发展作出了不可磨灭的贡献。

其三是由马克思提出的“哲学的贫困”（马克思，1958）可知，亟待需要进行一场术语的革命，打破贫困话语对思维的禁锢。话语的背后是思维，话语既是对思维的表达，也会由此生成某种思维定势，因此创新性实践需要新思维，而新思维需要新话语。只有新实践、新思维、新话语三位一体才能更好地实践。中国特色社会主义在完成第一个百年奋斗目标后，已然开启新的社会主义实践之路。从贫困角度看，贫困的主要矛盾发生了重大变化。党的十九届五中全会审议通过的《建议》，蕴含的新发展思维，深刻体现了经济发展的落脚点是民生发展，将底线民生保障从既有的贫困话语中解放出来，融入基础设施建设，基本公共产品供给，乡村振兴，社会保障制度优化，缩小城乡、区域、群体之间的发展差距。因此，亟需形成新实践阶段中国底线民生保障的新概念表述。对此，“相对贫困”“绝对贫困的相对性”“相对贫困的绝对性”等概念被提出。在中国消除绝对贫困的背景下，上述话语表达在一定时期内具有存在的合理性，但是从长期来看，上述概念都无法表达中国底线民生保障趋向共同富裕与美好生活的内在本质，无法表达以民生福祉增长为本的中国特色社会主义实践，带来的整体民生改善的发展事实。因此，基本民生保障成为新实践阶段中国底线民生保障的一个可供选择的话语表达。

话语的转变表征了不同国家对民生改善的不同的政治立场。贫困话语下的西方资本主义政党与国家以消除贫困为目标，且在相对贫困理论范式下，极易得出贫困无法终结，且极易陷入终结贫困与破坏社会正义的民生发展困境中，从而在社会中天然地制造出民生改善的天花板，从而将贫困固化；在中国共产党的政治保障下，中国民生发展以共同富裕为目标，其中“共同”二字实现起来最为艰难，其实践道路本身已然超越了贫困理论范式。

（二）基本民生保障的话语表达力

民生好坏决定民心向背，民心向背决定国运昌衰（郑功成，2018）。中国共产党始终重视民生问题，民生保障与改善是中国共产党领导中国人民建设国家历程的底色。自党的十八大以来，习近平总书记始终强调执政为民，指出发展、国家建设与国家治理体系建设的落脚点都在于民生，而且高度重视民生保障的全民性，多次强调兜实兜牢民生底线，实现全民共治共享，最终实现共同富裕。在新冠肺炎疫情防控常态化下，党中央提出要扎实做好“六稳”工作，落实“六保”任务①习近平在陕西考察时强调：扎实做好“六稳”工作落实“六保”任务 奋力谱写陕西新时代追赶超越新篇章[N]． 人民日报，2020-04-24。，其根本着眼点在于保障基本民生。

基本民生保障是中国底线民生保障发展的时代表征，由贫困到基本民生的话语过渡与转换是中国社会主义制度优势释放的结果，是中国社会主义政治优越性的本质体现，是中国共产党久久为功、大力发展民生福祉的中期成果，成为“十四五”时期国家建设与发展的基本落脚点；基本民生保障最能体现出民生保障的人民性、全民性与全面性，是实现人民共建共享、社会公平正义的具体制度载体。

在党的十九届五中全会上，党中央总共八次提到基本医疗、基本养老保险，五次提到基本公共产品均等化，五次提到社会保障，七次提到民生保障，六次提到经济总量、资源与人口区域分布的均衡发展。这是全面建成小康社会后，党中央坚持以人民为中心，坚持人民主体地位，坚持共同富裕方向的新的阶段性根本工作内容，破除制约经济社会充分均衡发展的体制与制度桎梏成为党的十九届五中全会的重点工作部署，其中蕴含的基本民生保障与改善的发展意图不言自明。可将中国改革开放后的底线民生保障的推进路径划分为三个阶段：第一个阶段为全面脱贫阶段，其主要任务为消弭社会断裂，将那些被甩出发展前进轨道之外的人群重新纳入发展轨道之中。第二个阶段为基本民生保障，其主要任务为消除经济社会发展的不充分不均衡，实现基本民生保障资源的充分、均衡供给，不断缩小区域、城乡、人群之间的发展差距。第三个阶段为伴随中国发展水平的提高，持续提高底线民生保障水平，实现共同富裕。因此，基本民生保障处于承上启下的中间过渡阶段，对于实现共同富裕的发展目标具有重要意义。

基本民生保障与贫困治理的不同之处在于：其一，各自内含的思维方式不同。贫困治理强调关注重点人群的需求，在此思维引导下，需要发明制度技术手段圈定目标人群，提供对社会成员积极就业不产生负面效应的物质和服务保障。这在满足贫困人口生存与基本发展需求的同时，也将社会救助需求局部化、特殊化、标签化。同时，由于贫困人口接受的救助资源有限，难以补偿其发展环境与需求，容易陷入贫困陷阱，形成救助依赖。而2基本民生保障的内在思维方式，则是对问题的关注由重点人群的特殊需求转向面向所有人的基本公共产品与服务的均衡化。其二，采取的制度实践措施不同。在贫困话语下，以贫困人口为目标人群的社会救助制度为主要措施；在基本民生保障话语下，制度实践措施更加强调系统性与全面性，亦即将基本民生保障与改善作为破解不充分不均衡发展难题的内在的阶段性价值诉求，进而基本民生保障制度措施被容括进政治、经济、社会建设发展的各个方面中。因此，基本民生保障的内容包括物质需求、精神需求、法治需求、服务需求、发展需求与环境安全需求等维度，充分考虑个体生存与发展所处其中的情境因素，突破仅着眼于贫困人口需求本身的制度治理局限。

二、基本民生保障制度的实践情境

所谓制度实践情境是指制度所处的时代环境、历史阶段与演进趋向等宏观限定性条件，以及其他制度相互交织共同构成的外部制度环境等中观制约性条件，它们共同构成一项制度或制度体系实践的具体场域。在制度与情境的互动中，制度对情境做出回应，情境对制度产生形塑作用。

（一）2020年后基本民生保障制度体系实践的时代环境

党中央在党的十九届五中全会上指出，当今世界正在经历百年未有之大变局，新一轮科技革命和产业变革深入发展，国际环境日趋复杂，不稳定性不确定性明显增加，新冠肺炎疫情影响深远，经济全球化遭遇逆流，给世界民生保障与发展带来严峻挑战，进一步加剧了经济发展与民生保障之间的矛盾。①中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议[N]． 人民日报，2020-11-04。外部环境的变化也给中国基本民生保障与持续改善带来严峻挑战。为积极应对挑战，习近平总书记指出，“要坚持用全面、辩证、长远的眼光分析当前经济形势，努力在危机中育新机、于变局中开新局”。①习近平在看望参加政协会议的经济界委员时强调：坚持用全面辩证长远眼光分析经济形势 努力在危机中育新机于变局中开新局[N]． 人民日报，2020-05-24。

底线思维与化危为机的辩证思维指导人们：首先，要认清问题。新技术革命与产业变革下的劳动力升级换代将导致新失业人群形成，引发新就业形态下的劳动者权益保障问题、经济发展低迷期的经济发展与民生保障之间的关系问题及疫情反复波动下人的生计维持系统的脆弱性加剧等。其次，要系统分析问题。习近平总书记指出，“全党要统筹中华民族伟大复兴战略全局和世界百年未有之大变局，深刻认识我国社会主要矛盾变化带来的新特征新要求，深刻认识错综复杂的国际环境带来的新矛盾新挑战，增强机遇意识和风险意识，立足社会主义初级阶段基本国情，保持战略定力，办好自己的事②中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议[N]．人民日报，2020-11-04。。”在此指导下，要在社会主要矛盾变化中认识与定位基本民生保障，理清基本民生保障面临和存在的不确定因素，认清基本民生保障所处的历史阶段性，坚持发展为民，全面动员、上下一心共同解决好民生与发展的问题。最后要转换思维，通过危机反逼内生型发展机制，孕育新机。为此，党中央提出构建国内国际双循环相互促进的新发展格局。习近平总书记强调“逐步形成以国内大循环为主体，国内国际双循环相互促进的新发展格局”。③习近平在看望参加政协会议的经济界委员时强调：坚持用全面辩证长远眼光分析经济形势 努力在危机中育新机于变局中开新局[N]． 人民日报，2020-05-24。

（二）2020年后基本民生保障制度体系实践所处的历史阶段

党的十九届五中全会指出，“十四五”时期是我国全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标之后，乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的第一个五年。④中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议[N]．人民日报，2020-11-04。因此，这就要求须在“到本世纪中叶把中国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国”目标的牵引下，锚定二〇三五年远景目标开展基本民生保障制度实践。

（三）2020年后基本民生保障制度体系实践所处的国内情境

在中国共产党的领导下，全国人民共同努力，使得中国成为人类发展时空版图中变化速度较快的国家，具体表现在以下三个方面：

其一，中国制度情境发生重大变化。在“十三五”时期，中国在制度体制、文化思想、基础设施建设等方面继续保持蓬勃发展势头并取得重大发展成就，“全面深化改革取得重大突破，全面依法治国取得重大进展，全面从严治党取得重大成果”⑤中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议[N]．人民日报，2020-11-04。，经济、政治、社会、生态与文化领域均在不断升级优化，集中表现在国家治理制度体系不断健全、不断趋向成熟定型。党的十八届三中全会将“完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”⑥中共十八届三中全会在京举行[N]． 人民日报，2013-11-13。确定为全面深化改革的总目标，党中央推出336项重大改革举措，不断加大制度建设与完善力度，以适应快速的经济社会发展的需要。在此背景下，中国基本民生保障的制度情境发生重大变化。

其二，中国底线民生保障事业取得重大历史突破，迎来新的发展起点。党中央在党的十九届五中全会上指出，“脱贫攻坚成果举世瞩目，五千五百七十五万农村贫困人口实现脱贫……人民生活水平显著提高，高等教育进入普及化阶段，城镇新增就业超过六千万人，建成世界上规模最大的社会保障体系，基本医疗保险覆盖超过十三亿人，基本养老保险覆盖近十亿人。”①中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议[N]．人民日报，2020-11-04。

其三，基本民生保障成为贯穿未来中国经济社会发展的隐性主题，要在发展中不断提高基本民生保障水平。在党的十九届五中全会上，党中央紧紧围绕“发展与均衡”两大主题对未来五年工作做出规划，其根本着眼点在于基本民生保障水平与质量的提高。在论及发展的民生本位时，党中央指出，要“以推动高质量发展为主题，以深化供给侧结构性改革为主线，以改革创新为根本动力，以满足人民日益增长的美好生活需要为根本目的。”②中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议[N]．人民日报，2020-11-04。同时指出必须坚持新发展理念，亦即更加强调发展的质量、效率、公平、可持续性、安全性、协调性、均衡性，又要保障民生的转化程度；在论及均衡的民生指向时，党中央指出，“居民收入增长和经济增长基本同步，分配结构明显改善，基本公共服务均衡化水平明显提高，全民受教育程度不断提升，多层次社会保障体系更加健全，卫生健康体系更加完善，脱贫攻坚成果巩固拓展，乡村振兴战略全面推进。”③中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议[N]．人民日报，2020-11-04。

三、基本民生保障制度实践中的重要议题

（一）继续深化推进国家治理体系和治理能力现代化建设，破除制约高质量发展、高品质生活的体制机制障碍

自党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央科学把握了制度建设与改革开放实践之间的辩证统一关系，高度重视国家治理体系和治理能力升级与深化推进改革开放之间适恰关系的建设。为此，党的十八届三中全会首次提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”④中共十八届三中全会在京举行[N]． 人民日报，2013-11-13。这一重大命题，将推进国家治理体系和治理能力现代化与深化改革开放作为一题两面，不断破除束缚深化推进改革开放的体制机制壁垒，将改革开放进行到底。如果按照社会学中的“结构—制度”分析范式来审视中国国家治理，可将国家治理优化升级划分为以下两个维度：其一，政府、市场与社会等结构性维度的优化升级；其二，制度维度的优化升级。前者的本质在于理顺关系（何艳玲，2018），激发各个主体活力，后者的重点在于提升制度与现实的贴合度（贾玉娇，2020）。

就结构性维度而言，理顺政府与市场的关系是深化经济体制改革的“牛鼻子”。在党的十九大报告中提出，“使市场在资源配置中起决定性作用”这既是对市场角色与功能的定位，也是对新时代下政府与市场关系的清晰表述。社会主义市场经济体制更加完善，高标准市场体系基本建成，市场主体更加充满活力，产权制度改革和要素市场化配置改革取得重大进展。健全社会主义市场经济条件下新型举国体制……深化国资国企改革，做强做优做大国有资本和国有企业……构建亲清政商关系；①中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议[N]．人民日报，2020-11-04。在理顺政府与社会的关系方面，党中央始终强调坚持把实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益作为发展的出发点和落脚点……完善共建共治共享的社会治理制度……促进人的全面发展和社会全面进步……发挥群团组织和社会组织在社会治理中的作用②中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议[N]．人民日报，2020-11-04。；在理顺中央与地方的关系方面，坚持全国一盘棋，更好发挥中央、地方和各方面积极性……明确中央和地方政府事权与支出责任，健全省以下财政体制，增强基层公共服务保障能力。③中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议[N]．人民日报，2020-11-04。就制度维度而言，提高制度弹性、精准度、前瞻性，引导产业、资源与人口在地域上的均衡分布，完善基本公共产品与服务、社会保险、社会福利的公平供给制度；加快法制建设，提高法治水平，基本建成法治国家、法治政府、法治社会。

（二）加快发展健康、养老、育幼、文化、旅游、体育、家政、物业等服务业，加强公益性、基础性服务产品供给

随着中国经济社会发展水平的提高，人们在健康、养老、育幼、文化、旅游、体育、家政、物业等方面的需求满足程度不断提高，但仍然存在供需失衡问题。造成这一局面的原因主要有三：一是中国经济社会发展尚不充分；二是市场供给下低收入，甚至中等收入群体购买力不足；三是公益性和基础性服务供给水平有限，导致低收入人群在上述方面的可及能力较低，形成低收入群体相关服务获得真空，使得他们由此而不同程度地陷入到生活困境之中。在全面建成小康社会后，全面追求与实现美好生活成为每一个人的期待、权利与责任。因此，补齐这一基本民生短板是逐步实现美好生活的必经之路。以健康需求满足为例，低收入人群或中等收入人群在疾病预防，尤其在心理疾病防治方面的需求满足情况较差。虽然近些年来国家不断加大基层医疗产品与服务的供给能力，但仍旧无法全面满足这部分所有人的健康保障需求。在养老方面，高质量养老服务的养老机构费用较高，低收入老人难以承担。提供养老服务费用较低的民办养老机构或公益性福利院的承载量有限，且面临专业服务人员不足、养老服务单一、无法满足老年人多层次需求等问题，使得何处安放低收入老年人的老年生活成为一个显性议题。再如育幼问题，当前育幼服务主要由市场提供，且往往价格较高，使得低收入甚至中等收入家庭难以承受，或因此大大降低了生活质量，同时由于家长疲于生计，导致家庭育幼薄弱。此外，由于育幼市场尚不成熟，育幼服务存在性价比不高，服务项目缺失，无法满足幼儿全面成长需求的问题。又如体育，体育是通过外部活动来达到改善人体机能的基本载体。近年来，中国形成了一个初具规模的健身与体育活动的消费市场，由于收费较高，广大低收入群体无法获得。而提高低收入群体的身体健康程度是建成健康中国的关键。然而，由于我国公共体育发展不足，体育全民普及率低，难以满足人民强身健体的需求，进而无法充分发挥其健康促进与疾病防治的功能。此外，物业与家政服务的市场化导向也导致服务供给的失衡，一方面是基于高收入群体需求促进服务市场的升级换代，另一方面是低收入群体的物业和家政服务萎缩与缺失，大大影响了低收入群体的生活质量。

为此，应当坚持预防为主，织牢国家公共卫生防护网，为人民提供全方位全周期健康服务；健全基本养老服务体系，发展普惠型养老服务和互助性养老；发展普惠托育服务体系，降低生育、养育、教育成本；广泛开展全民健身运动，增强人民体质……建设体育强国；推进服务业标准化、品牌化建设。①中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议[N]． 人民日报，2020-11-04。

（三）统筹推进基础设施建设，优化投资结构，加快补齐基础设施、市政工程、农业农村、公共安全、生态环保、公共卫生、物资储备、防灾减灾、民生保障等领域短板

改革开放瓦解了单位社会下的资源、产品与服务的配给体系与机制，在国内国际两个市场的综合作用下，在当时中国特色社会主义阶段性建设导向下，资源、产品、服务与人口开始向沿海城市、港口城市、省会、直辖市等集中，同时在城市化进程的推动下，资源与人口的地域分布开始逐渐失衡。资源与人口的集中分布在释放经济集聚效应的同时，也进一步加剧了人口与资源的集中。人口集聚与公共资源、市场资源投放形成相互吸附效应，即一地资源越多就会吸引越来越多的人到来，同时人员的增多会进一步吸附资源向此地聚集。反之，人口稀疏与资源投放会形成相互排斥效应，即资源不会自动向人口稀疏地域投放，而资源投放越少，区域发展越慢，经济社会发展越相对滞后，就会导致人口向外流出，从而加剧人口过疏化。由此导致区域发展的失衡，具体表现在老少边穷、内陆地区与沿海发达地区，城市与农村之间的发展差异。

为此，系统布局新型基础设施……加快建设交通强国……提高农村和边境地区交通通达深度。提升向边远地区输配电能力。加强水利基础设施建设，提升水资源优化配置和水旱灾害防御能力。优化投资结构，推进新型基础设施、新型城镇化、交通水利等重大工程建设，支持有利于城乡区域协调发展的重大项目建设。②中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议[N]． 人民日报，2020-11-04。

（四）发展县域经济，强化县城综合服务能力，深化农村改革，实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接

中国人口的绝大多数在农村，解决好农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题③《党的十九大报告学习辅导百问》编写组编著． 党的十九大报告学习辅导百问[M]． 北京：党建读物出版社：学习出版社，2017。。因此，解决好农村的基本民生保障问题对于提升中国民生发展水平具有重要意义。在脱贫攻坚取得决胜后的初期，应将脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接起来，即在乡村振兴中巩固脱贫成果，同时实现基本民生保障水平的逐步提高。中国乡村在市场化进程中，传统的经济、政治与社会组织瓦解，道德与伦理式微，乡村开始出现原子化、货币化、空心化等特点，同时在人口过疏背景下，以及村集体经济解体下，农村基本公共设施与环境建设水平较低，与同时期蓬勃繁荣的城市相比，呈现出衰败之势。滞留于农村的贫困人口在缺少必要外部系统性支持的情况下难以脱贫，使得农村成为贫困人口的主要分布地域。

虽然中国农村贫困人口已全部脱贫，但是要使得他们不再返贫，并不断提高其基本生活水平，形成发展能力，需要加大对农村的改革与建设力度。加快培育农民合作社、家庭农场等新型农业经营主体，深化农村集体产权制度改革，发展新型农村集体经济，持续推进土地改革。加大对农村基本公共产品、设施与服务的投放，完善乡村水、电、路、气、通信、广播电视、物流等基础设施，提升农房建设质量。因地制宜推进农村改厕、生活垃圾处理和污水治理，实施河湖水系综合整治，改善农村人居环境。①中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议[N]． 人民日报，2020-11-04。而选择哪一行政层级来承载资源成为一个关键议题。这一层级既不能太微观，因为太微观不具有整体意识，又不能太宏观，因为太宏观不了解具体情况。中国古代国家治理有“政不下县”的做法，亦即正式行政体系的末梢到县为止（温铁军，1999）。县域作为一个相对的中观层面，既具有宏观视野，又具有微观的认知。因此，提高县域治理能力对于加强农村建设与改革是十分重要的。发展县域经济，推动农村一二三产业融合发展，丰富乡村经济业态，拓展农民增收空间。强化县城综合服务能力，把乡镇建成服务农民的区域中心。统筹县域城镇和村庄规划建设，保护传统村落和乡村风貌。②中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议[N]． 人民日报，2020-11-04。

（五）民生福祉达到新水平，实现更加充分更高质量就业，居民收入增长和经济增长基本同步，基本公共产品均等化水平明显提高

郑功成指出，“就业是民生之本，教育是民生之基，健康是民生之福，住房是民生之依，社会保障是民生安全网。”③郑功成，《习近平民生思想研究》，未发表文稿。在中国共产党立足于新形势，不断推进底线民生由面向贫困的社会救助向基本民生保障历史飞跃，并在未来不断趋向美好生活与共同富裕的过程中，需要不断提高就业、教育、住房、社会保障等方面的基本供给水平。在就业方面，自2008年美国金融危机引发世界经济危机以来，整个世界的经济处于低迷状态，尤其在此次新冠肺炎疫情影响下，更使得全球经济雪上加霜。在此背景下，如何在外部经济低迷下的摩擦性失业、新冠肺炎疫情下的突发性失业与内部产业结构升级隐含的结构性失业等的背景下“保就业”，成为党中央高度关注的事项。为此，健全就业公共服务体系、劳动关系协调机制、终身职业技能培训制度。扩大公益性岗位安置，帮扶残疾人、零就业家庭成员就业。完善促进创业带动就业、多渠道灵活就业的保障制度，支持和规范发展新就业形态，健全就业需求调查和失业监测预警机制；在教育方面，坚持教育公益性原则，深化教育改革，促进教育公平，推动义务教育均衡发展和城乡一体化，完善普惠性学前教育和特殊教育；在健康方面，坚持基本医疗卫生事业公益属性，深化医药卫生体制改革，加快优质医疗资源扩容和区域均衡布局；①中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议[N]．人民日报，2020-11-04．在住房方面，习近平总书记多次指出，房子是用来住的，不是用来炒的②中央经济工作会议在北京举行 习近平李克强作重要讲话 张德江俞正声刘云山王岐山张高丽出席会议[N]． 人民日报，2016-12-17．，有效增加保障性住房供给…深化户籍制度改革，完善财政转移支付和城镇新增建设用地规模与农业转移人口市民化挂钩政策，强化基本公共服务保障，加快农业转移人口市民化；③中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议[N]．人民日报，2020-11-04．在社会保障方面，进一步打破城乡、区域、职业身份、性别之间的待遇壁垒。推进社保转移接续，健全基本养老、基本医疗保险筹资和待遇调整机制。推动基本医疗保险、失业保险、工伤保险省级统筹。健全灵活就业人员社保制度。健全退役军人工作体系和保障制度。坚持男女平等基本国策，保障妇女儿童合法权益。健全老年人、残疾人关爱服务体系和设施，完善帮扶残疾人、孤儿等社会福利制度。④中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议[N]．人民日报，2020-11-04．