我国社会治理创新发展的经验及启示

沈 杰 高 赟

1.常州大学，江苏 常州 213164；2.常州通用自来水有限公司，江苏 常州 213004

新中国成立70多年来，我国社会治理创新主要经历了计划经济时期、改革开放之后和进入新时代以来三个主要发展阶段，形成了“政府一元管制”“多方协作共管”等社会管理理论和“共建共治共享”社会治理理论等重要理论成果。70余年间，我国社会治理虽然有过一些历史偏差和发展“短板”，但是，也积累了非常丰富的具有中国特色的基本经验。总结和研究这些宝贵经验，对新时代社会治理创新及现代化建设具有重要理论价值和实践意义。

一、重视理论创新，把握历史逻辑，坚持最新理论成果的指导

作为一种科学理论，马克思主义社会治理理论中国化的最新成果是我国社会治理创新的指导思想。马克思主义认为，任何一种思想和理论的产生都能在思想发展史中寻找到理论渊源。马克思主义社会治理理论是新中国70多年社会治理创新的理论来源。在马克思主义立场、观点和方法上，在理论本质和思想精髓上，新中国70余年社会治理创新发展形成的三大理论成果，即“政府一元管控”社会管理理论、“多方协作共管”社会管理理论、“共建共治共享”社会治理理论，与马克思主义社会治理理论是一脉相承的，是对马克思主义社会治理理论的继承和发展，并体现着继承与发展的历史逻辑。

马克思主义社会治理理论是指导世界社会主义社会治理创新的、具有开放性的科学理论。马克思恩格斯创立的唯物史观，揭示了人类社会的客观规律和发展动力，对整个人类社会的社会治理具有世界观和方法论的指导价值。列宁实现了从理论到实践的历史飞跃，第一个将马克思主义社会治理理论付诸俄国实践，提出俄国化马克思主义社会治理理论，并以此指导俄国社会治理实践。

毛泽东等中国马克思主义者，坚持以马克思主义社会治理理论为指导，在计划经济时期社会治理实践探索中，提出许多具有首创性的思想观点，比如，坚持党的领导和群众参与，立足民生，重视化解社会矛盾，实行全面规划、统筹兼顾的“革命式”管理，社会公平与管理高效相统一，加强社会控制与应急管理，等等，由此形成了“政府一元管控”社会管理理论，实现了社会治理创新发展、马克思主义社会治理理论中国化的第一次飞跃。改革开放之后，由于社会民生领域急需“补课”的问题倒逼，中国共产党在把握新的社会治理阶段性特征基础上，不断实现社会治理理论创新，提出符合“当年”时代特点和现实特征的社会管理理论，推动我国社会治理创新发展。邓小平以“什么是社会主义，如何建设社会主义”为突破口，理顺了社会治理与经济建设的关系，提出了许多富有真知灼见的观点：要维护党的核心领导和中央权威，重视群众主体地位，肯定社会管理是社团组织的“经常性工作”，建立“自上而下的强有力的工作系统”和管理制度，维护社会政治局面稳定等，形成了有中国特色的“制度管制”社会管理理论。在这一理论指导下，我国走上了有中国特色的社会管理道路，实现了我国社会治理创新发展从传统“人治”到现代“法治”的历史转型。世纪之交，面对世情、国情和党情的变化，我们党围绕“建设什么样的党，怎样建设党”的历史主题，将社会管理置于党的建设与管理、依法治国和以德治国相结合、区域开发和科教兴国等重要方略中，形成了丰富的思想观点：要以党的建设和管理带动社会建设和管理，兼顾不同利益需求和社会矛盾，人民群众尤其是新兴社会阶层要依法参与，完善社会治安管理系统，促进社会更加和谐等，构建了以“德法兼治”为特点的社会管理理论，以此指导和推进中国社会治理创新发展。实现经济社会的可持续发展，需要解决人与自然、社会和自身的矛盾。党的十六大之后，我们党坚持科学发展理念，围绕“实现什么样的发展，怎样发展”的主题，解决了“什么是社会管理，如何创新社会管理”的基本问题。胡锦涛指出，社会管理是“对人的管理和服务”，要明晰创新社会管理的战略意义和科学内涵，通过筑建民生工程，健全“四位一体”管理格局，创新管理体制机制，完善社会管理体系，实现社会管理创新发展，以“以人为本”为特点的社会管理理论逐渐形成和完善。

习近平“共建共治共享”社会治理理论是新中国70多年社会治理创新的最新理论成果，是对新时代社会治理挑战、马克思主义社会治理理论发展和中国优秀传统治理文化传承的应对与回应，是新时代社会治理创新的思想指南。党的十八大以来，在新的历史起点上，习近平总书记从全面深化改革入手，提出要推进国家治理体系和治理能力现代化，逐渐形成以人民为中心的社会治理理论。其主要内容有：共同建设以人民利益为中心的“美好”社会；实现党政主导、社会参与、法治保障的共同治理；完善制度，保障治理成果的共享和“四化”治理目标的实现；良法善治，整体性构建社会治理体系等。党的十九大报告再次确立这一理论成果并系统诠释。习近平“共建共治共享”社会治理理论对新时代我国社会治理创新具有重要指导价值，是马克思主义社会治理理论中国化的新飞跃和新升华，标志着我国社会治理创新理论的基本成熟。

二、立足社会现实，坚持理念创新，以人民为中心提高民生增量

坚持以人为本和民生建设，促进公平正义，构建平安社会和美好社会，这是把握民本民生社会现实导向的必然结果。以人民为中心，是新时代社会治理创新以人为本理念的最新诠释。在哲学发展史上，“人本”是一个探索人自身、人和世界之间关系的永恒话题。［1］从价值理念和目标导向看，社会治理是实现人与人之间秩序平衡和社会和谐。美国社会学家爱德华·罗斯指出：“秩序优先于进步得到珍视，一直到现代为止，秩序被给予更大的考虑。”［2］澳大利亚政治学家欧文·E·休斯认为：“政府组织由公众创建，为了公共利益而存在，并对公众负责。”［3］因此，政府存在的重要价值就在于缓和与解决社会冲突，维护正义、秩序和稳定。他们认为，人们之间和谐和社会秩序平衡是社会进步的前提条件。社会治理在追求社会和谐与美好的价值目标时，应该处理好人性情感因素和政治调控手段的关系。马克思主义历史运行论认为，人类社会历史是随生产力发展，从非科学形态到科学形态、从低级形态到高级形态的历史过程。［4］从历史进程看，以人为本是新中国70余年社会治理创新发展的逻辑主线。马克思主义经典作家虽然未提“以人为本”概念，但其社会治理观点却以“人的自由全面发展”为旨归。马克思主义社会治理将人的价值与社会价值结合，提出人民群众是历史创造者等论断。社会主义应该是“在保证社会劳动生产力极高度发展的同时又保证每个生产者个人最全面的发展的这样一种经济形态”［5］。此时，马克思主义“以人为本”的核心价值理念才真正具有科学上的含义。以人为本、注重民生是新中国70余年社会治理创新发展的重要特征和实践选择，是中国共产党始终坚定探求的社会理想和治理理念。可以说，只有在社会主义制度下，我国社会治理才能真正体现以人为本。只有把握民生根本问题，我们才能抓住社会治理创新的核心本质。

在毛泽东看来，要尊重人的个性解放和自由发展，首先要解决人民群众的吃穿住行等基本民生问题，这是社会治理的核心内容。“无产阶级专政的国家，一定可以做到有菜吃，有油吃，有猪吃，有鱼吃，有菜牛吃，有羊吃，有鸡鸭鹅兔吃，有蛋吃。”［6］毛泽东认为，基本生存等民生需求满足后，像养老、医疗卫生、赈灾和救助等社会事业也应该列入“全民性”事业。但限于一些特殊条件，对于社会治理民本目标与手段之关系，毛泽东处理得并非彻底，价值理性和科学理性并未统一。基于对社会主义本质的正确判断，邓小平对社会治理民生价值进行重新把握，实现了科学原则和价值原则的辩证统一，厘清了社会治理民生理想与路径的关系。“我们的根本问题就是……发展生产力，改善人民生活”［7］。实现共同富裕，是社会主义社会根本任务的直接表达，也是群众最大最直接的利益诉求。在创造和评价社会治理最高价值时，他把经济建设和发展生产力作为实现社会治理民生价值的根本途径，把提高人民生活水平作为基本目标，把人民“拥护”“赞成”“高兴”“答应”与否作为评价尺度，最终形成“三个有利于”社会治理价值标准。世纪之交，中国共产党坚持与时俱进，坚持以群众的价值诉求为出发点，以党的执政价值观建设为突破点，创造性地用党的核心价值观引领社会治理价值观，实现了党的执政价值观与群众的参与价值观、党的执政实践与民生实践的辩证统一。构建社会主义和谐社会，维持人与人、人与社会、人与自然之间的和谐，离不开有效治理。党的十六大以后，以人为本作为社会治理的核心价值理念有了质性跃升。中国共产党以科学发展观指导社会治理创新，并首次明确“以人为本”社会管理理念，首次将民生理念写入党的文件，将“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”融入社会管理的灵魂中。用民本民生价值标准衡量社会管理科学性和可持续性，并最终落脚于人的自由全面发展，体现了人自身以及与外界事物之间的真正和谐。

民生如何，决定着人心向背。我国长期以来经济建设和社会建设“一条腿长、一条腿短”非整体性的战略设计，导致了民生问题欠债较多。进入新时代，习近平提出以人民为中心的治理理念，将“以人为本”理念提升到更高层次。他指出，当前人民群众对社会民生质量有了更高需求，要做好顶层设计与地方实践的结合，提升民生建设质量，回应和解决好“平安和美好”这个“极重要的民生”需求，构建平安社会和美好社会。当前和今后一段时期，党和政府的奋斗目标和社会治理任务就是满足“人民对美好生活的向往”这一最大民生需求。在民生治理理念指导和激励下，我国社会民生建设取得了历史性成就。据国家统计局2019年9月“经济社会发展统计图表”显示：全国居民人均可支配收入分别从1949年的49.7元增长到2018年的28228元；人均预期寿命从1949年的35岁增至2018年的77岁；贫困发生率（参照2012年标准）从97.7%降至1.7%。［8］其它如就业、医保、教育、住房等民生领域也都有了极大跃升。

综上，从“全心全意为人民服务”到“以人为本”，再到“以人民为中心”，从“道义性”的民生存量管理理念到“责任性”的民生增量治理理念，中国共产党清晰勾勒出新中国70余年社会治理理念创新的逻辑发展主线，体现了一贯坚持的群众路线。

三、注重体制机制创新，构建党政主导、社会协同的治理格局

新中国成立70多年来，中国共产党在社会治理的领导权、责任主体、社会参与、制度法律等方面不断探索，逐渐形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”［9］的治理体制格局。

第一，加强党的领导和执政能力建设，树立党和政府的社会治理权威。加强党的领导和政府主导，是提高社会治理权威的重要前提。在社会治理中，政党是通过一定社会资源和力量的整合、维护其代表的社会阶层和群体利益的工具。美国政治学者李普塞特（Lipset）将政党称为一种“冲突的力量和整合的工具”。当政党执政以后，它要继续通过履行社会治理功能，维护社会各方利益和社会稳定。但是，“能够起到主导作用和产生实际影响力的还是政府组织”［10］。因此，政党领导与政府主导的水平都是其治理权威的衡量因素。马克思恩格斯曾提出将工人阶级政党“每一个支部都变成工人协会的中心和核心”［11］。核心是权威的前提，权威是核心的体现。十月革命后，列宁注意到党和政府的领导权威及领导作用，他反复强调党要“有极高威望的党的领袖”，要成为俄国革命、建设与治理中的“司令部”“领导核心”。同无产阶级革命一样，我国社会主义建设与治理亦需要一个强有力的核心领导力量。毛泽东多次提出党是“社会主义建设的核心力量”［12］、“党是领导一切的”［13］等论断。邓小平认为，党要实现对社会治理的核心领导，就必须加强党中央领导权威。这种权威体现在党的正确领导和群众的自觉服从，是对群众负责的权威。实践证明，越是到一些历史性变革节点，党越要成为“更加坚强的核心力量”。党中央权威和党的领导核心是统一的。党的十九大报告提出要坚持“党的全面领导”，维护“党中央权威和集中统一领导”。这是新时代治国理政之需，也是党领导和政府主导之需。创新社会治理，实现共建共治共享，关键是维护以习近平同志为核心的党中央权威，维护党的领导和政府主导。中国特色社会治理成功与否，关键在党的领导。这是长期实践的经验总结和科学真理。

第二，激发社会力量协同治理。社会组织是指为追求共同目标而通过一定形式组成的社会群体。在现代社会，社会组织是社会治理的重要主体，其地位和作用不可或缺。美国政治学家帕特南这样解释，“社团培养了其成员合作和团结的习惯”和“公共精神”，使成员更好地实现了“‘利益表达’和‘利益集结’”［14］。马克思认为，社会组织是因为社会分工的生成而产生的。“从分工的观点看”，社会的发展需要产生“一个新部门”来执行“某些共同职能”［15］。邓小平较早注意到社团组织应将社会治理作为常规性工作，许多社会工作如“整顿社会治安、社会风气”等，应该“依靠各个群众组织的经常工作去做”［16］。党的十六届四中全会提出要构建“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”，这在党的历史上，在我国社会治理发展中，尚属首次。习近平总书记强调，要大力培育社会组织，特别是社区组织，推进和实现基层社区的管理服务和居民自治。为此，进入新时代，我国社会组织得到迅速发展，成为社会治理创新必不可少的中坚力量。

第三，坚持民主治理，广泛吸收公民有序参与。走群众路线，广泛吸收群众有序参与，是实现民主治理的基本途径。人民群众当家作主，意味着人民群众能真正享有国家与社会治理的权利。“民主即民治”，是“社会成员大体上能直接或间接地参与或可以参与影响全体成员的决策”的“社会管理体制”［17］。发展民主是社会成员治理参与的基石。马克思主义认为，共产主义社会治理将真正实现“自由人联合体”的民主自治。当“旧政权”将其部分的“合理职能”归还给社会时，真正意义上的民主治理才能彻底实现。执政为民，治理为民，中国共产党历来强调社会治理应坚持人民主体性和人民利益原则，坚持用马克思主义群众观和“以人为本”理念指导民主管理和治理的发展。党的十八大以来，习近平总书记提出“以人民为中心”的社会治理价值观，这种价值观和方法论以人民发展为目标，以人民需要为标准，得到了人民的价值认同和广泛参与。

第四，坚持制度治理和依法治理，明确制度化和法治化目标。坚持制度治理和依法治理，推进社会治理制度化法治化，是新中国70余年社会治理创新的经验总结。马克思恩格斯重视通过制度建设来保障社会成员享有参与生产、分配和管理社会财富的权利。毛泽东强调，“解决制度问题比解决思想问题更重要，更带有根本性质”［18］。邓小平以极大的理论勇气，突破传统人治思维束缚，实现了法律制度的真正落地。民主要靠法制，社会治理民主需要法制。党的作风建设和社会治理都要“靠制度来坚持”。以科学发展观为指导，构建和谐社会要靠法律制度，这是中国共产党在十六大之后的重要观点。要在我国“各个领域形成一整套相互衔接、相互联系的制度体系”［19］。科学的法律制度安排是化解社会矛盾、维护社会公平的重要保证。“各类社会矛盾”都要“运用法律手段解决”［20］。习近平总书记指出，在社会治理活动中，要“依照宪法和法律行使权利或权力、履行义务或职责”，通过“广泛开展依法治理活动，提高社会管理法治化水平”［21］。如果说，邓小平开启了我国社会治理制度化进程，江泽民、胡锦涛等将其继续推进的话，那么，习近平则实现了社会管理制度化法治化的升华。

四、重视实践创新，科学治理，走中国特色社会治理道路

“五位一体”、统筹兼顾，顶层设计与地方突破相结合，将社会治理置于实现中华民族伟大复兴中国梦中，是中国共产党在实践中形成的中国特色社会治理道路。从社会系统论看，社会系统是一种相对均衡的状态系统，要使其发生变化、更为科学，就需要一套有规则的行动系统。当前我国社会领域总体处于稳定有序发展的状态，但因经济等子系统的变化，社会领域出现了诸多挑战和问题。

社会系统稳定运行，需要内部子系统的协调，需要有良好的外部环境。中国特色社会主义是经济、政治、文化、社会、生态、党建、法治等全面发展的系统工程。中国共产党坚持立足实际，把握时代特点，从社会系统整体性角度探索实践社会治理创新。计划经济时期，我国社会治理领域曾涌现出许多经典案例，比如：通过“移风易俗的社会改造”营造新型社会风尚，实施“龙须沟整治工程”，重视改善社会民生等。以“枫桥经验”为代表的治理实践最为经典。“枫桥经验”是在“党的领导下依靠群众就地解决矛盾问题”，是一套行之有效的基层治理模式。当地党委、政府根据本地实际，从群众利益出发，因地而治，敢于创新，走出了一条具有本土化鲜明特点的社会治理道路。

改革开放后，我国社会治理进入“多方协作共管”阶段。这一时期，全国各地结合国家政策纷纷探索符合本地实际的社会管理实践，如北京市建构“枢纽型”社会管理体系、上海创新“社会救助”管理模式、重庆“社会关怀促和谐”、深圳“让社区回归社区”、杭州“多方合作促和谐”、南京“三社联动”社会管理，等等。这一时期各地区各部门社会管理的成功实践有效推动了我国社会治理的创新发展。此外，党的十九大报告明确提出实施乡村振兴战略，构建“自治、法治、德治”为一体的乡村治理体系。城市则治理重心下移，加强社区治理，形成“政府治理和社会调节、居民自治”互动格局。全国各地积极贯彻党的十九大精神，不断推进资源下沉，有序布局基层试点，通过将“基层政府部分考核权”“公共产品的供给决策权”和“公共设施的征求意见权”等下放给基层社区，有效推动了本地区治理模式创新。［22］如，江苏省丰县梁寨镇通过建立乡贤工作机构和管理制度，鼓励新乡贤参与乡村治理；广东省清远市九龙镇通过成立新乡贤理事会和构建“村落文化网络”，进行乡村治理等。城市基层社区治理同样如此，作为全国社区治理创新的样本——“美丽厦门 共同缔造”社区治理的“厦门经验”，蕴含了社区治理现代化的重要元素；河南省焦作市解放区打造了“复合共治、多元服务”的“解放模式”，探索了“334”楼院协商治理道路；江苏省常州市实施网格化社区治理，资源下沉、落实到每个社区单元，实现无缝对接；江苏省溧阳市在基层城市社区实行参事制、双评制、票决制等“三制度”，推动基层社区自治良性循环；等等。城乡基层治理实践体现了底层突围、上下衔接和纵向平衡的辩证智慧，突出了一以贯之的“以人民为中心”的基层治理之道。

可见，中国共产党在领导社会治理中，坚持马克思主义社会治理理论中国化，大胆试验和创新，实现局部和地方的率先突破，形成了符合中国实际的社会治理道路。这条道路重视自上而下和自下而上的统一，重视顶层设计和地方实践相结合。总之，我国社会治理是坚持党的领导、社会多方参与、具有社会主义性质的社会治理。我国社会治理道路是适合中国国情、为人民谋福祉的，是以人民为中心、“共建共治共享”的社会治理。

五、新中国70余年社会治理的经验及启示

要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持党的领导，以人民为中心，继承、总结新中国社会治理的基本经验，为实现社会治理现代化奠定基础。

第一，坚持党的领导、政府主导和社会参与的统一。在我国，要“提升民众参与的理性程度”［23］，优化社会治理结构，使党委、政府、社会、市场和公民之间形成“一核多元”的协作治理结构，走中国特色社会治理之路。

第二，社会治理与经济发展相互促进。截至2018年底，我国人均GDP已近1万美元，按照世行划分标准，我国已进入中等偏上收入国家行列，正面临着“中等收入陷阱”。这个阶段往往是社会矛盾和社会风险相对集中的阶段。中国共产党在领导改革开放实践中，总结已有经验，借鉴国际先进做法，探索出适合国情社情的“中国方案”，那就是继续提高经济发展质量，坚持以改善民生为重点的社会改革，遵循民生建设规律，解决民生问题，优化制度安排，使经济发展与民生建设同步，补齐民生“短板”，正视民生支出刚性增长，促进经济发展，实现二者良性发展。

第三，践行社会主义核心价值观，以公平正义为价值原则，加强社会治理制度创新。习近平总书记认为，推进社会治理现代化，一个重要前置性条件就是培育和弘扬社会主义核心价值观。社会主义核心价值观是中国特色社会治理的普遍价值。通过培育和践行社会主义核心价值观，促进群众民主意识和公共精神觉醒，提高整合社会意识能力。把公平正义作为社会治理的价值原则，将社会主义核心价值观融入社会治理过程，是中国特色社会治理的内在要求。同时，还要注重培养群众的现代民主意识和理性公共精神，发扬社会主义协商民主，提高共识，促进社会治理民主化、制度化。

第四，坚持社会治理创新的现代化方向。社会治理现代化实现程度受制于经济文化等一定的历史及现实条件。改革开放以来，我国社会经历了深刻变革，新的矛盾和挑战不断涌现，社会治理结构不断变革并被赋予新的内容。党的十八届三中全会提出社会治理现代化目标，为社会治理创新指明了方向。制度现代化反映了社会治理客观规律的要求。社会治理现代化，关键是制度现代化。此外，还要实现社会治理能力现代化。没有能力现代化，制度现代化的优势和作用就不能充分彰显。因此，坚持社会治理制度和能力现代化是我们所致力的发展方向。